PPP模式中公共部門(mén)與社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分配博弈
——以對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資為例

2020-03-11 11:26:54

福建質(zhì)量管理 2020年4期

關(guān)鍵詞：分配

(廣西大學(xué) 廣西南寧 530001)

一、引言

PPP模式指的是公共部門(mén)與社會(huì)資本通過(guò)合作的模式來(lái)提供傳統(tǒng)上是由公共部門(mén)提供的商品和服務(wù)。這樣的模式根源于西方國(guó)家政府于20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)中提出的“去國(guó)有化”、“私有化”等相關(guān)概念的提出。PPP模式所帶來(lái)的影響之一就是提供了政府和社會(huì)資本分擔(dān)和分配投資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)的可能。

PPP模式中如何對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和收益進(jìn)行分擔(dān)和分配，在我們審視諸如公共交通的基礎(chǔ)設(shè)施投資時(shí)就顯得尤為重要。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的投資本質(zhì)上是資本密集型的投資項(xiàng)目，這意味著這樣的項(xiàng)目往往需要大量的沉沒(méi)投資(由過(guò)去決策決定的并不可改變無(wú)法收回的投資)，并且其回收期長(zhǎng)，有可能達(dá)到30年之久。大量的沉沒(méi)投資會(huì)使交通基礎(chǔ)設(shè)施投資在其他地方的轉(zhuǎn)移和重新分配變得十分地麻煩。即使真正操作起來(lái)了，在操作過(guò)程中產(chǎn)生的交易成本也是高昂的。

然而，在過(guò)去十年中，公私部門(mén)在交通基礎(chǔ)設(shè)施中的投資伙伴關(guān)系無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的都已經(jīng)司空見(jiàn)慣。發(fā)達(dá)國(guó)家中，歐洲投資銀行(EIB)在馬斯特里赫特標(biāo)準(zhǔn)(Maastricht criteria)的基礎(chǔ)上，支持了100多個(gè)PPP項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，涵蓋了多項(xiàng)對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資。在大多數(shù)歐盟國(guó)家所簽署的貸款總額已經(jīng)超過(guò)了150億歐元。當(dāng)我們觀察發(fā)展中國(guó)家時(shí)，也有類(lèi)似的情況。從1990年到2001年，世界銀行在發(fā)展中國(guó)家實(shí)施了近2500個(gè)私營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其中662個(gè)是運(yùn)輸項(xiàng)目，投資額為1350億美元。政府對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資，在引入社會(huì)資本之后，相關(guān)的責(zé)任分配也進(jìn)行了改變。正因?yàn)槿绱耍^(guò)去由政府掌控的決策過(guò)程受到了一定的影響。由此可知，與投資有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)著至關(guān)重要的作用及影響力。

有很多例子可以證明，風(fēng)險(xiǎn)的分配對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資有著顯著影響的。例如，政府可以通過(guò)專(zhuān)門(mén)的規(guī)定來(lái)加強(qiáng)和抑制某種交通服務(wù)的需求從而對(duì)社會(huì)資本方造成機(jī)器明顯地影響。泰國(guó)曼谷對(duì)擁堵收取收費(fèi)的例子就可以說(shuō)明。泰國(guó)政府在與曼谷高速公路有限公司(BECL)簽訂12英里六車(chē)道收費(fèi)公路合同。在對(duì)擁堵收取收費(fèi)的情況下，BECL在政治游說(shuō)和公眾不滿的壓力下，要求政府延遲開(kāi)放私人道路以解決爭(zhēng)端。但是這個(gè)要求被否定了，在調(diào)整后的收費(fèi)制度下開(kāi)通了收費(fèi)公路。政府這項(xiàng)決議對(duì)民眾的交通服務(wù)需求產(chǎn)生了消極的作用，從而造成了社會(huì)資本方的破產(chǎn)。

本文的目的是考察PPP模式在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，政府與社會(huì)資本之間風(fēng)險(xiǎn)分配的過(guò)程。那該如對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配過(guò)程進(jìn)行考察呢？本文的做法是對(duì)政府與社會(huì)資本方討價(jià)還價(jià)的過(guò)程進(jìn)行考察。這個(gè)過(guò)程是用最終報(bào)價(jià)博弈模擬的。這里的想法是通過(guò)一個(gè)博弈框架來(lái)分析政府與社會(huì)資本方在風(fēng)險(xiǎn)分配中遇到矛盾時(shí)做出的行為結(jié)果。政府與社會(huì)資本方在博弈中將達(dá)成某種均衡狀態(tài)，即降低不良結(jié)果概率的均衡結(jié)果。

二、運(yùn)用的理論工具

在此，本文想首先對(duì)博弈論做一個(gè)簡(jiǎn)單的闡明，并簡(jiǎn)單論證其對(duì)在PPP模式交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中政府與社會(huì)資本之間風(fēng)險(xiǎn)分配的博弈進(jìn)行分析的可行性。

博弈論又被稱(chēng)為對(duì)策論(Game Theory)，既是現(xiàn)代數(shù)學(xué)的一個(gè)新分支，也是運(yùn)籌學(xué)的一個(gè)重要學(xué)科。博弈論主要研究公式化了的激勵(lì)結(jié)構(gòu)間的相互作用，是研究具有斗爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)現(xiàn)象的數(shù)學(xué)理論和方法。博弈論考慮游戲中的個(gè)體的預(yù)測(cè)行為和實(shí)際行為，并研究它們的優(yōu)化策略。生物學(xué)家使用博弈理論來(lái)理解和預(yù)測(cè)進(jìn)化論的某些結(jié)果。博弈論已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)分析工具之一。在金融學(xué)、證券學(xué)、生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、國(guó)際關(guān)系、計(jì)算機(jī)科學(xué)、政治學(xué)、軍事戰(zhàn)略和其他很多學(xué)科都有廣泛的應(yīng)用。隨著博弈論影響的擴(kuò)大，其應(yīng)用范圍隨之?dāng)U大，博弈論以“理性經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)為基礎(chǔ)，認(rèn)為人們是在一定條件的約束下追求自身利益最大化，同時(shí)存在著利益沖突，行為相互作用的非合作博弈。隨行政過(guò)程中許多問(wèn)題的凸顯，筆者認(rèn)為可嘗試在博弈論的視角下審視行政主體與行政相對(duì)人之間的相互關(guān)系。而使用博弈論是要有一定前提的：

1.參與者是理性的，以追求個(gè)人效用最大化為目的。行政合法性與合理性的參與者是以政府相關(guān)部門(mén)為代表的行政主體和以市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者為代表的行政相對(duì)人。兩者皆為追求效用最大化為目的。

2.博弈的參與者至少是兩個(gè)人。

3.信息是可以通過(guò)觀察而獲得的。行政主體與行政相對(duì)人之間博弈的信息都是透明公開(kāi)的。

由上可知，在博弈論的視角下探交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中政府與社會(huì)資本之間風(fēng)險(xiǎn)分配的博弈進(jìn)行分析是可行的。

三、交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)

《歐盟PPP模式指南”》中寫(xiě)道，“從項(xiàng)目的時(shí)間，成本或質(zhì)量方面對(duì)項(xiàng)目的順利完成造成影響的任何因素和事件，可被定義為風(fēng)險(xiǎn)(risk can be defined as any factor,event or influence that threatens the successful completion of a project in terms of time,costs or quality)”。項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)判定遵循兩個(gè)主要的判別標(biāo)準(zhǔn)：

1，最能夠影響和控制風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方。

2，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由能夠以最低成本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)。

這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)雖然非常合理，但在風(fēng)險(xiǎn)分配方面往往有不同的結(jié)果。通過(guò)考慮這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我們可能無(wú)法選擇合理的風(fēng)險(xiǎn)分配方式; 換句話說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方和誰(shuí)能最好地控制風(fēng)險(xiǎn)的一方，可能無(wú)法以最有效的方式和最低的成本來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)。另外，社會(huì)資本方受政府的干預(yù)當(dāng)然需要政府思維和操作的徹底改變; 因此，政府方有人已經(jīng)注意到更具靈活性的辦法，那就是與社會(huì)資本達(dá)成的談判協(xié)議和伙伴關(guān)系留下了嚴(yán)格的政府規(guī)則和程序框架。

因此，政府與社會(huì)資本之間的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配是一項(xiàng)不確定的任務(wù); 確定風(fēng)險(xiǎn)及其正確分配是非常復(fù)雜的。在PPP合同中，風(fēng)險(xiǎn)分配被認(rèn)為是建立合作伙伴之間金融平衡的一種方式，因此風(fēng)險(xiǎn)分配不足可能會(huì)增加投資成本。如果由于風(fēng)險(xiǎn)分配不準(zhǔn)確導(dǎo)致效率低下和成本上升。這往往需要重新談判，必須在政府和社會(huì)資本之間商定新的風(fēng)險(xiǎn)分配。PPP合同的重新談判可能是一個(gè)漫長(zhǎng)而昂貴的過(guò)程，雙方的機(jī)會(huì)主義行為會(huì)阻礙投資的效率從而產(chǎn)生一定的沉沒(méi)成本和交易成本。

筆者認(rèn)為PPP在交通基礎(chǔ)設(shè)施投資中由以下四個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域：

1.技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)包括施工中產(chǎn)生的成本風(fēng)險(xiǎn)，如成本超支或竣工延誤，以及設(shè)計(jì)招標(biāo)規(guī)范或承包商設(shè)計(jì)過(guò)程中因誤差產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如，交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本比預(yù)測(cè)成本平均高出28%。

2.對(duì)于項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)力的評(píng)價(jià)也可能會(huì)遇到由于市場(chǎng)的不確定性而產(chǎn)生的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如交通需求的變化。需求預(yù)測(cè)往往與實(shí)際情況相差20-30%，因此高估運(yùn)輸需求在交通基礎(chǔ)設(shè)施中扮演重要的角色，因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)龐大的，不可分割的和不動(dòng)的投資(沉沒(méi)投資)，運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施不能靈活地適應(yīng)不可預(yù)見(jiàn)的需求情景。

3.再有就是由于政府行為而產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，影響了社會(huì)資本方的盈利能力。這些措施可能包括終止特許權(quán)的行為，強(qiáng)加給投資者使其投資價(jià)值嚴(yán)重降低的稅收或法規(guī)，限制特許權(quán)協(xié)議中規(guī)定的收取或提高關(guān)稅的能力，以及排除合理糾紛的合理方式。政府更迭也可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檎膬?yōu)先事項(xiàng)和目標(biāo)不一致可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本方的損失。

4.經(jīng)濟(jì)和金融風(fēng)險(xiǎn)源于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通貨膨脹率，貨幣兌換率和匯率的不確定性。就如上文所提到的一樣，基礎(chǔ)設(shè)施的投資本質(zhì)上是資本密集型的投資項(xiàng)目，這意味著這樣的項(xiàng)目往往需要大量的沉沒(méi)投資(由過(guò)去決策決定的并不可改變無(wú)法收回的投資)，并且其回收期長(zhǎng)，有可能達(dá)到30年之久。因此，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)伴隨的通貨膨脹率、貨幣兌換率以及匯率的不確定性將對(duì)社會(huì)資本方產(chǎn)生不可小視的風(fēng)險(xiǎn)。

四、所運(yùn)用的博弈論分析模型

“智豬博弈”由約翰·納什，1950年提出。實(shí)際上小豬選擇等待，讓大豬去按控制按鈕，而自己選擇“坐船”(或稱(chēng)為搭便車(chē))的原因很簡(jiǎn)單：在大豬選擇行動(dòng)的前提下，小豬選擇等待的話，在大豬返回食槽之前，小豬可得到4個(gè)單位的純收益，大豬到達(dá)之后只能得到剩下的6個(gè)單位，實(shí)得4個(gè)單位；而小豬和大豬同時(shí)行動(dòng)的話，則它們同時(shí)到達(dá)食槽，分別得到1個(gè)單位和5個(gè)單位的純收益；在大豬選擇等待的前提下，小豬如果行動(dòng)的話，小豬在返回到達(dá)食槽之前，大豬已吃了9個(gè)單位，小豬只能吃到剩下的1個(gè)單位，則小豬的收入將不抵成本，純收益為-1單位，如果大豬也選擇等待的話，那么小豬的收益為零，成本也為零，總之，等待還是要優(yōu)于行動(dòng)。博弈結(jié)果見(jiàn)圖1。

圖1

筆者認(rèn)為可以借助此模型對(duì)政府與社會(huì)資本在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作中風(fēng)險(xiǎn)的博弈進(jìn)行分析。社會(huì)資本方之于政府就如同小豬之于大豬。博弈結(jié)果見(jiàn)圖2.

圖2

由上圖可知，當(dāng)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的分配政府如有意愿承擔(dān)更多，政府與社會(huì)資本方獲得的效益總和是最大的。但當(dāng)兩者都愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由于社會(huì)資本方自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力不能得到保障，則兩者在大多數(shù)情況下的總收益無(wú)法達(dá)到最大化的。而當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)分配中社會(huì)資本承擔(dān)的份額越大，對(duì)其產(chǎn)生的效益則有可能是消極的，這往往會(huì)打擊社會(huì)資本在PPP模式中的積極性。

五、總結(jié)：

政府與社會(huì)資本方合作進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施投資時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)分配是一項(xiàng)繁瑣的工作，因?yàn)榻?jīng)常會(huì)受到機(jī)會(huì)主義行為的影響。本文的目的是分析PPP在交通基礎(chǔ)設(shè)施投資時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)分配。通過(guò)智豬博弈模型，本文研究了不同的風(fēng)險(xiǎn)分配情況產(chǎn)生的不同效益。在模型中，政府和社會(huì)資本都爭(zhēng)取達(dá)成最合理的風(fēng)險(xiǎn)分配方案。這里所使用的模型的創(chuàng)新是，兩者達(dá)成共同效益最大化的可能性是基于政府愿意給予社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)保證水平。綜上所述，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

(一)有機(jī)梳理各治理主體間的權(quán)責(zé)配置和相互關(guān)系

網(wǎng)絡(luò)化治理要求多元主體以平等、互信為基礎(chǔ)構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，各治理主體之間結(jié)構(gòu)和功能明確。在PPP等網(wǎng)絡(luò)化治理實(shí)踐中，要梳理政府和社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，也要理順政府各主要負(fù)責(zé)部門(mén)之間的關(guān)系，形成良好的治理網(wǎng)絡(luò)。一方面，加快推進(jìn)形成頂層管理架構(gòu)合作機(jī)制，明確財(cái)政部門(mén)和發(fā)改部門(mén)職責(zé)分工，發(fā)揮發(fā)改部門(mén)在項(xiàng)目審批、立項(xiàng)等方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政在PPP項(xiàng)目全生命周期管理中的監(jiān)督管理與防控風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值。另一方面，把握長(zhǎng)期合作關(guān)系伙伴的內(nèi)涵，推動(dòng)政府身份由“經(jīng)營(yíng)者”向“管理者”轉(zhuǎn)變，通過(guò)平等合作、相互協(xié)調(diào)、分享資源、共同管理來(lái)實(shí)現(xiàn)各自的利益訴求和共同的公共價(jià)值目標(biāo)。

(二)高質(zhì)量規(guī)范化發(fā)展PPP模式

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和均表明，PPP為代表的網(wǎng)絡(luò)化治理將政府部門(mén)所追求的公平目標(biāo)和社會(huì)(私營(yíng))部門(mén)所追求的效率目標(biāo)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制有效地結(jié)合起來(lái)，能更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。但不容忽視的是，部分PPP項(xiàng)目魚(yú)目混珠、良莠不齊，在一定程度上出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)除良幣”的情況。2017年P(guān)PP領(lǐng)域密集出臺(tái)相關(guān)政策，特別是從基本制度、操作方式、重點(diǎn)行業(yè)選擇這三個(gè)方面，推動(dòng)全面規(guī)范和發(fā)展，表明在“五位一體”制度體系基本建立和金融監(jiān)管體系不斷改革完善的背景下，PPP由高增速階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段是一致的。在高質(zhì)量發(fā)展階段，應(yīng)踐行網(wǎng)絡(luò)化治理的內(nèi)涵要求，全面規(guī)范發(fā)展PPP。

(三)加大放管服力度

政府在網(wǎng)絡(luò)化治理中不再是單一治理主體，而是通過(guò)與市場(chǎng)、社會(huì)之間的良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“管理型政府”向“服務(wù)型政府”，再到“商業(yè)合作伙伴型政府”的轉(zhuǎn)型之路。這就要求政府職能更多轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和和社會(huì)發(fā)展服務(wù)領(lǐng)域，加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，為社會(huì)資本投資提供暢通渠道。具體到城市建設(shè)中，政府深化放管服需要加強(qiáng)的方面有：作為提供者，將公共產(chǎn)品“生產(chǎn)者”角色讓渡給私營(yíng)部門(mén)，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?yàn)樗綘I(yíng)部門(mén)提供信息服務(wù)、金融服務(wù)等多種服務(wù)，同時(shí)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，允許所有符合資質(zhì)條件的市場(chǎng)主體充分展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)；作為規(guī)則制定者，政府要加大對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的完善，特別是加快出臺(tái)PPP條例，并完善規(guī)范的公用事業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；作為管理者，政府要嚴(yán)格將管制職能和經(jīng)營(yíng)職能分離，并制定完善以有效競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的政府管制監(jiān)督策略。

(四)優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

以PPP等網(wǎng)絡(luò)化治理中，合理的風(fēng)險(xiǎn)分配是確保項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵。要高度重視和優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，主要做到幾個(gè)方面：一是搭建科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配框架，遵循PPP風(fēng)險(xiǎn)分配原則，并推動(dòng)形成統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)分配政策體系。二是深入研究PPP風(fēng)險(xiǎn)估值方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量描述和成本估算，做出最具成本效益的決策，避免使地方政府陷入財(cái)政困境。三是積極探索風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保等分配工具，以少量資金撬動(dòng)了大量社會(huì)資本，提高PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的效率。