基層稅務(wù)機關(guān)績效管理創(chuàng)新

李 欣 李志學(xué)

(1.南京信息工程大學(xué) 江蘇 南京 210000；2.南京信息工程大學(xué)濱江學(xué)院 江蘇 南京 210000)

一、績效管理體系傳統(tǒng)定義

績效考核也稱為業(yè)績考核、業(yè)績評估核定。企業(yè)作為以盈利為目的的組織，不論短期規(guī)劃還是長期戰(zhàn)略的選擇都將圍繞著盈利這一主題。績效考核對于員工是對其所應(yīng)承擔(dān)工作，通過科學(xué)應(yīng)用各種定量以及定性的方法，核定其對企業(yè)創(chuàng)造了多大的價值，帶來了多大的進(jìn)步以及發(fā)展空間。同樣，績效考核對于企業(yè)而言，體現(xiàn)在企業(yè)在人才管理上是否合理運用了激勵機制，以企業(yè)最終目標(biāo)作為驅(qū)動力，通過對企業(yè)內(nèi)部員工工作績效衡量、監(jiān)督、考量從而調(diào)動全員積極性，努力將公司做到價值最大化。

目前績效考核方法中使用頻率最高的是由美國學(xué)者Robert S.Kaplan和David P.Norton提出的平衡計分卡業(yè)績考核。在平衡計分卡業(yè)績考核方法中，主要包括了四大要素：財務(wù)要素、客戶要素、內(nèi)部管理要素、學(xué)習(xí)成長要素。但將這四大要素應(yīng)用于我國基層稅務(wù)部門時，還應(yīng)具體情況具體分析，對“老”名詞作出“新”定義。

二、績效管理體系在我國稅務(wù)部門中的應(yīng)用背景

我國政府績效管理開始于20世紀(jì)80年代，2006年國家稅務(wù)總局制定并向各級稅務(wù)機關(guān)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推行辦稅公開工作的意見》，規(guī)范了稅務(wù)部門納稅流程使之工作面向群眾更加透明化。2008年國家稅務(wù)總局將納稅服務(wù)處改為納稅服務(wù)司，提高了部門級別，使之得到了更高重視。黨的十八大以來，在國家稅務(wù)總局的號召下，各省、市、區(qū)稅務(wù)部門積極響應(yīng)號召，引入績效管理。2013年，在黨的十八屆三中全會中更是明確指出“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致”，同年在國務(wù)院制定的《國務(wù)院工作規(guī)則中》明確規(guī)定“國務(wù)院及各部門要推行績效管理制度和行政問責(zé)制度”2014年績效管理系統(tǒng)在我國政府等非營利組織全面推廣，一直到2020年基本實現(xiàn)了稅收現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、績效管理體系在我國基層稅務(wù)部門中的應(yīng)用現(xiàn)狀及存在的問題分析

(一)基層稅務(wù)部門工作特征

基層稅務(wù)部門，是直接與納稅人打交道的一線稅務(wù)部門，直接負(fù)責(zé)執(zhí)行國家稅收法律法規(guī)，鑒于我國基層稅務(wù)部門在我國整個稅收體系所占比例大這一基本特征，基層稅務(wù)部門所提供的納稅服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣在很大程度上關(guān)系著稅收征管法實際應(yīng)用中效率的高低，也能更加直觀從基層視角反映出滿足國家宏觀經(jīng)濟調(diào)配所出臺的相關(guān)財稅政策的實施情況。

目前我國基層稅務(wù)部門在實際工作中面臨著諸多難題。征管任務(wù)繁重便是其中之一。基層稅務(wù)部門直接面向納稅人，隨著征管體制深入改革推進(jìn)，加之今年疫情爆發(fā)后經(jīng)濟出現(xiàn)持續(xù)衰退現(xiàn)象，國家為了扶持各行業(yè)度過難關(guān)，出臺了大量減稅、免稅等稅收優(yōu)惠政策。基層稅務(wù)部門作為執(zhí)法前線，任務(wù)更加繁瑣、重大。

其次，我國國土遼闊，民族文化差異、地理位置偏差、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡等因素也為基層稅務(wù)部門開展工作帶來困難。基層稅務(wù)部門需要針對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，因地制宜、有針對性的多元化提供納稅服務(wù)。而某些縣常年高溫、且洪澇、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)加之交通不便也為基層稅務(wù)部門開展工作帶來了阻礙。同時信息化能力不足也是近幾年基層稅務(wù)機關(guān)面臨的棘手問題之一。

(二)績效管理體系在基層稅務(wù)部門中的應(yīng)用現(xiàn)狀

在國地稅合并前，按照稅務(wù)總局“三步走”“四部曲”的總布局，基層國、地稅部門全面啟動績效管理工作，分別印發(fā)了績效管理實施細(xì)則、考評規(guī)則、加減分項目以及機關(guān)共性指標(biāo)、機關(guān)個性指標(biāo)。除各別稅種差異造成的加減分扣減項目稍有側(cè)重不同，其余戰(zhàn)略方向、制度設(shè)計、整體框架、考核指標(biāo)等都是按照總局要求進(jìn)行部署。

國地稅合并后，基于基層稅務(wù)部門日常業(yè)務(wù)繁瑣、直接面向納稅人等特點，合并后的國地稅部門在保持現(xiàn)行框架和基本指導(dǎo)思想不變的前提下，狠抓績效創(chuàng)新和基礎(chǔ)效率兩個點，將國地稅原有指標(biāo)、數(shù)據(jù)、信息結(jié)果進(jìn)行合并。并將之前兩局各自設(shè)計的績效指標(biāo)及其相應(yīng)權(quán)重進(jìn)行綜合合并。

(三)基層稅務(wù)部門在績效管理體系應(yīng)用中存在的問題分析

首先是績效計劃不夠合理、目標(biāo)設(shè)計不充分。多數(shù)基層稅務(wù)部門分布在地理環(huán)境復(fù)雜、區(qū)域經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)。然而稅務(wù)部門在制定相關(guān)績效指標(biāo)時未充分考慮這一因素，績效計劃定得過高，指標(biāo)設(shè)計直逼東部發(fā)達(dá)區(qū)域，這種急于求成的心態(tài)使得基層稅務(wù)工作能動性大大降低，使得相關(guān)工作人員因考核指標(biāo)無法完成或完成起來很困難而產(chǎn)生負(fù)面情緒，出現(xiàn)懈怠工作的情況。

其次績效過程管理不夠有力。國家出臺績效考核相關(guān)政策后，政策由上至下至基層總是存在著政策越往下傳達(dá)相關(guān)干部、職工對其重要性的意識越是欠缺的情況。政策下達(dá)基層后，有關(guān)職工對績效管理重要性缺乏應(yīng)有認(rèn)知，把績效管理視為走過場，更有甚者認(rèn)為是政績工程、上級問責(zé)干部的一項手段。同時績效過程管理不夠有力還體現(xiàn)在績效管理實施中信息不對稱。績效指標(biāo)發(fā)布后，考核部門與被考核人員缺乏有效溝通，直接導(dǎo)致了有關(guān)問題解決不及時，績效管理系統(tǒng)在運用時效率低下。

同時績效考評不規(guī)范也是基層稅務(wù)部門在運用績效考核時存在的一大難題。建議引入三方考評機制，過去基層稅務(wù)部門常規(guī)的績效評價僅局限在上級對下級的評價，這種績效評價機制得出的結(jié)果缺少全面性和客觀性。三方考評機制是將上下級、納稅人看作考評三方。上下級之間相互進(jìn)行績效考評，納稅人對納稅部門在職員工服務(wù)的滿意程度同樣納入對其的績效考評。并且考評結(jié)果積極反應(yīng)，將過去的靜態(tài)考評調(diào)整為動態(tài)考評機制。

四、基于平衡計分卡績效考核在基層稅務(wù)部門中的要素分析

針對前文提出的績效管理在基層稅務(wù)部門實際運用中存在的問題，本文引入平衡計分卡這一現(xiàn)代管理工具。平衡計分卡精髓理念在于“平衡”。以均衡的角度兼顧了內(nèi)部與外部、短期戰(zhàn)略與長期發(fā)展、績效管理的過程與結(jié)果。而將四個維度轉(zhuǎn)化為公共評價維度，特別是因地制宜的制定戰(zhàn)略發(fā)展計劃，減少了基層部門盲目跟風(fēng)效仿，績效管理無法發(fā)揮實際作用的情況，更有利于提高公共管理部門的辦公效率。

平衡計分卡的四大要素包括：財務(wù)要素、客戶要素、內(nèi)部管理要素、學(xué)習(xí)成長要素。首先是財務(wù)要素，對于政府及其他非盈利組織而言，“服務(wù)人民”應(yīng)當(dāng)放在首位，因此“財務(wù)要素”放在稅務(wù)部門中將其定義為“稅收質(zhì)量”更為恰當(dāng)。稅收質(zhì)量包括了各省、市、區(qū)稅務(wù)部門對各類別應(yīng)稅項目、保險金以及其他非應(yīng)稅金的征收是否順暢合理？是否存在“征稅不足”或是“過度征稅”的情況。這是在稅收質(zhì)量層面進(jìn)行績效考評的標(biāo)準(zhǔn)。

其次客戶要素，在稅務(wù)部門中可將“客戶要素”定義為“納稅人要素”。與企業(yè)不同稅務(wù)部門服務(wù)的對象更為復(fù)雜，包含了各企事業(yè)單位、個體工商戶以及自然人。在納稅人層面，績效考評要著重在服務(wù)質(zhì)量上。稅法是一個復(fù)雜且龐大的體系，但稅法的征稅對象涉及面廣，其中不乏缺少納稅常識的納稅人，因此提高稅務(wù)部門服務(wù)質(zhì)量，幫助納稅盲區(qū)納稅人識法、懂法有助于提升辦稅效率、切實落實相關(guān)制度。以此推進(jìn)建立和諧的納稅關(guān)系，使得經(jīng)濟平穩(wěn)運行。同時在稅收中持續(xù)優(yōu)化各項經(jīng)濟指標(biāo)，找出稅收政策中存在的問題與矛盾，以此為契機優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織合理進(jìn)行資源分配。

再次內(nèi)部管理要素，在稅務(wù)部門中“內(nèi)部管理要素”可重新定義為“依法治稅和行政效能”于企業(yè)而言，內(nèi)部管理主要是風(fēng)險預(yù)測、風(fēng)險控制方面，但對于政府等非營利組織而言不存在經(jīng)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險，其內(nèi)部管理主要體現(xiàn)在稅務(wù)部門“依法治稅和行政效能”。依法治稅是指稅務(wù)部門應(yīng)根據(jù)稅法以及稅收征管法相關(guān)規(guī)定進(jìn)行合法征稅。稅務(wù)部門內(nèi)部人員應(yīng)該積極學(xué)習(xí)有關(guān)規(guī)定條文，提高稅務(wù)監(jiān)督水平，完善相關(guān)監(jiān)督管理機制，為提高征稅效率打好基礎(chǔ)。稅務(wù)部門內(nèi)部人員還應(yīng)該互相借鑒、學(xué)習(xí)好的管理機制，合作起來擴大征稅宣傳力度，以通俗易懂的語言進(jìn)行稅法知識教育，以普及知識的方式提高納稅人申報納稅的意識。

最后學(xué)習(xí)成長要素，對政府等非營利組織而言“學(xué)習(xí)成長要素”可重新定義為“組織建設(shè)”。組織建設(shè)包括組織內(nèi)干部素質(zhì)建設(shè)，以及組織內(nèi)優(yōu)秀文化建設(shè)。干部素質(zhì)建設(shè)，需要定期對組織內(nèi)人員進(jìn)行稅法知識培訓(xùn)，通過定期組織培訓(xùn)有助于清除稅務(wù)從業(yè)人員知識盲區(qū)，及時補充、更新稅務(wù)知識，以此提高組織內(nèi)人員業(yè)務(wù)能力，從而提升辦事效率。以優(yōu)秀組織文化為導(dǎo)向，培養(yǎng)組織內(nèi)人員學(xué)習(xí)能力、業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力以及黨風(fēng)廉政建設(shè)。提高納稅人滿意度。

五、提出針對基層稅務(wù)部門績效管理體系在應(yīng)用中的建議

首先對基層稅務(wù)部門內(nèi)部而言，應(yīng)該注重績效管理過程的實施而不是為了完成績效指標(biāo)而做表面功夫。在對納稅人提供服務(wù)時，應(yīng)本著“以人為本”的原則。基層稅務(wù)部門面向的納稅人普遍存在稅法知識欠缺納稅意識不強的問題，因此在提供納稅服務(wù)時，稅務(wù)部門人員應(yīng)減少自身政務(wù)部門職員優(yōu)越感，提升同理心、親和力，站在納稅人角度思考問題，將納稅人需求放在工作重心。在進(jìn)行稅務(wù)咨詢時用通俗易懂的語言代替晦澀難懂的法律條文，從根本上解決納稅人的問題，拉近納稅人與政府部門的距離。

再者，基層稅務(wù)部門應(yīng)該加大信息透明程度。包括稅務(wù)部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)框架、涉稅的專業(yè)部分相關(guān)信息的公開以及績效管理運用中包括績效計劃、績效指標(biāo)以及對相關(guān)人員的考核標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)最大程度向納稅人公開。目前信息掛網(wǎng)已成為稅務(wù)部門向納稅人公開信息的主要途徑之一。稅務(wù)部門遵循信息公開透明原則不僅僅是增加了納稅人對稅務(wù)部門的信任，更加起到了對稅務(wù)部門人員的約束作用。

對稅務(wù)部門內(nèi)部用人而言，還應(yīng)該做到用人“寧缺毋濫”。這一點對于基層稅務(wù)部門在人才選拔時應(yīng)尤其注意。近些年來，人才總是趨于選擇發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，這對基層稅務(wù)部門挑選高素質(zhì)、高覺悟、工作能力強者造成一定困難。但基層稅務(wù)部門在人才挑選時必須秉承“寧缺毋濫”原則，淘汰坐吃空餉、混吃等死的工作人員。以此提高政府部門辦公人員整體素質(zhì)。