協同治理視角下的河長制問題和對策研究

吳夢晗

(華北理工大學 河北 唐山 063000)

河長制作為解決復雜水問題的中國方案,近年來在各地成效初顯。不過，河長制推行中仍存在的許多問題，如“河長辦”缺乏權威，各部門協調困難、缺乏社會參與、缺乏法律保障、專業的信息管理平臺缺乏及考核問責機制不足等。因此，研究如何優化傳統的河長制就顯得尤為必要，對加強其在環境治理主體下的多元化趨勢意義重大。本文以Y市為例，總結剖析目前工作現狀，并就問題從協同治理角度提出對策建議，以期提供創新思路，推進河長制的深入實施。

一、協同治理：理論溯源和適用性

協同治理理論源于德國著名物理學家赫爾曼·哈肯在20世紀70年代創立的協同學。在他看來，協同是一定條件下子系統之間通過相互競爭與合作自發形成有序結構，具備有組織性功能，改變無序狀態，帶來關聯有序運動，產生協同效應，實現自組織的方式和過程。

20世紀80年代，在面對日益復雜的公共形勢時，政府部門表現出了機構冗余效率低下等負面現象，以往的政府干預己經無法解決“市場失靈”等問題，從而產生了“政府失靈”等一系列新問題，為了提供相應的補救措施，西方學者提出了“協同治理理論”所謂的“協同治理”指的是在一個既定的范圍內,政府、經濟組織、社會組織和社會公眾等以維護和增進公共利益為目標,以既存的法律法規為共同規范,在政府主導下通過廣泛參與、平等協商、通力合作和共同行動,共同管理社會公共事務的過程以及這一過程中所采用的各種方式的總和。

協同治理理論對分析區域生態環境協同治理的運作邏輯具有較強的適用性和恰切性。黨的十九大指出,構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。當前，區域生態環境協同治理也作為習近平新時代中國特色社會主義生態文明建設的重要思想和一種全新的生態環境治理方式，正在發揮著越來越重要的作用，而在區域水環境治理的效果也逐步凸顯，其中，河長制就是最好的印證。推行河長制，不僅有效促進了河流生態及沿岸經濟的可持續發展，而且也有利于實現政府間合作治理、轉變政府職能，提升治水效益。

二、河長制協同治理的模式特征

“河長制”源于2007年太湖藍藻爆發事件，2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。河長制指的是各級黨政主要負責人擔任河長，負責轄區內河流的污染治理，其作為一項中央自上而下在全國范圍內推行的水環境治理創新舉措,旨在形成河長領治、上下同治、部門聯治、全民群治、水陸共治的治水新格局。

(一)治理主體多元化

“河長制”的核心是水環境管理首長負責制。首長負責制解決了“多龍治水”的問題。以往管理部門眾多，涉及水利、環保、城建、國土、農業、林業、交通、電力、氣象、市政等，相互協調很難。河長制由地方首長任河長，具有協調的權限和權威，更加便于協調各部門的工作。然而僅僅依靠首長制來解決水環境治理問題是遠遠不夠的，要想充分發揮“河長制”的長效管理作用，還需要結合多元主體協同治理機制，實現由政府牽頭、企業響應和居民參與的水環境治理局面。

(二)參與主體協同性

如果說協同治理的關鍵是治理主體的多元化，那么參與主體的協同性就是其必不可少的條件。在多個治理主體共同參與到公共事務過程中，如果只是將其拼湊到一起，沒有明確的分工，沒有配合，各個治理主體以追求自身的利益為目的，很可能會使其工作效率變得更低，進而產生“1+1<2”的結果，這個結果并不是我們想要看到的。協同治理并不是單單將多個主體雜糅到一起，而是讓多個治理主體相互溝通、相互合作、相互影響，有著明確的分工，各司其職，實現資源共享，產生“1+1>2”的效果。

(三)形成主體信任機制

在協同治理中，確立起多元主體、主體的協同性以后，逐步完善建立信任機制。由于多元主體社會地位不同、自身特點不同等多個方面的影響，很大程度加大了信任機制的建立難度。因此，需綜合資源，在多元主體協同的基礎上，建立起信任機制，劃分各個主體之間的責任機制，讓大家共同承擔責任，讓協同治理的運行機制更高效。

(四)節省不同主體協調成本

在協同治理過程中，多元主體更多的是自愿、自發的參與到治理過程中，因此在治理過程，多元主體會較少產生為自己私利而與其他主體產生矛盾，大大降低了解決矛盾的協調成本。另一方面，由于企業、社會組織的參與，資本投資渠道也變寬了，在企業以及社會組織的資助下，很大程度的緩解了政府的財政壓力。

三、Y市河長制推行現狀

河長制通過近十年的實踐、探索和提高，從局部走向全國，逐漸成為具有中國特色的流域水環境治理新路徑。本文以Y市為例，就其推行現狀做簡單探析。

Y市于2017年出臺了《關于印發河長制工作制度的通知》該市的河長制工作內包括日常巡查、督查考核、信息共享以及工作會議制度，具體如下：

(1)河湖日常監管巡查制度。河湖巡查實行屬地管理負責制。由河長負責監督指導，落實人員、經費和設備，組織河長制成員單位開展轄區內河道、湖泊巡查工作。及時對造成水污染等違法行為進行查處；

(2)河長制督查考核制度。延安市河長制督查考核是市委、市政府對各級黨委、政府施行的督查考核。督查主要是對總河長、副總河長、市級河長要求和批示落實情況，對河流庫壩管理保護工作中存在的水資源保護、水環境治理、水執法監管的亂建亂采、亂倒亂排等重大問題進行督查督辦。考核要全面掌握各縣(區)、各部門河長制工作進展情況，包括按照時間節點完成的目標任務、存在問題、下一步推進工作的措施等內容，一并納入全市目標責任考核；

(3)河長制信息共享制度。為了更好的推行河長制的建設，Y市確定信息共享范圍，逐步建立跨部門的信息共享體系，實現全市工作動態的共享通報機制。及時向社會公布河長制工作進展，接受社會監督；

(4)工作會議制度。為了更好落實河長制工作，統籌推進Y市全面推行河長制工作的落實，研究解決全市河長制工作中存在的突出問題，有效推動市級部門聯動對我市河流庫壩管理保護，結合Y市實際，特制定本制度。會議分為總河長專題會、副總河長專題會、市級河長專題會、河長制辦公室聯席會。

一直以來，Y市堅持問題導向，實行一河一策，切實解決河流水域存在的垃圾、污水等突出問題，維護水域健康。2017年6月底，建立了市、縣、鄉、村四級河長制組織體系；2017年底，全市河道全面落實了村級以上保潔、管護和巡查責任體系，基本建立了河道管理體系，主要河流水域編制完成治理方案、岸線管護規劃，完成河流水域岸線登記、確權；2018年全面實施工程措施，預計2020年底，水資源治理取得階段性勝利，有效保護水資源，遏制水污染，主要河流水域水質達到IV類水質，重要水功能區水質達標率達到62.5%以上、飲用水水質完全達標，重點區域地下水水位控制達標率達到80%以上。全市河流實現“四無六有”目標。

四、協同治理視角下河長制存在的問題分析

(一)“河長辦”缺乏權威，各部門工作協調難度大

在Y市，河長制是由水務、環保等多個部門共同組成，雖然在分工時盡可能避免出現職責、責任不清晰的問題，但實際過程中，還是會產生各種問題，因此成立河長辦，進行統籌協調工作，但河長辦主任是由水利局局長擔任，河長辦實質上仍是水利局下設的公益類事業單位，與其他政府部門并不存在上下級關系。因此在統籌協調工作當中，對其他單位約束力較小。另一方面，河長辦成員單位在治理河道上一片空白，部分單位認為治理河道只是水務部門的工作，與自己關系不大，這間接導致成員單位辦事效率低下，最后很大可能還是有河長辦或者水利部門獨自完成任務。這不僅僅增加了河長辦與其成員單位溝通的壓力，更是降低了河長制的工作效率。

(二)缺乏公眾、社會組織參與

協同治理的最大特點就是多元主體共同治理，而河長制在水治理過程中，更多的是跨部門協作，而忽略了群眾、企業以及社會組織等力量。水環境治理過程中最大的難度就是其流動性，僅僅依靠政府部門自身的力量多少都會顯得獨木難支。在Y市，河長制制度實施推行過程中，很少提及群眾、企業以及社會組織，哪怕是最貼近群眾的巡河、護河也很少見群眾的參與，即使有群眾參與，也是由河長辦聘用而來，并不是出于自愿參加的，這大大降低了工作效率。而且在調查走訪過程中，發現很多河道周邊的居民對河長制了解并不深，認為這只是政府部門的工作，和自己無關。另一方面，在監督考核中，并沒有將群眾的意見納入考核標準。

(三)“河長制”缺乏法律保障，“人治”色彩濃重

習總書記曾在多次講話中指出依法治國的重要性，法律是河長制的基本保障，但自河長制出世以來，已有十年之久，河長制的法律建設進程仍很緩慢。很大一部分地區在河長制推行中只是以行政命令為主，僅有部分地區在推行過程中建立了地方法規，但在河長制落實過程中，仍存在法律建設滯后、不全面等問題。Y市雖然推出相關工作通知，但河長制的實施主要依靠黨政負責人，并沒有法律的明確限制，只是以領導的想法來行動，這也是人們質疑河長制在實施過程中“人治”色彩濃重的原因。

(四)缺乏專業信息管理平臺

在信息化時代，大數據、云平臺的出現為我們在管理過程中提供了全新的方式，借用互聯網等信息管理平臺工作也是時代發展的必然趨勢。Y市的水環境治理過程中，需要收集各種信息，水利、環保、國土等多個部門在協同治理過程中，得到的水質監測數據、水雨情情況、污染排污情況以及視頻監控情況等數據并沒有專門的APP來進行匯總、分析，很多地方仍是通過傳統的QQ、微信來進行交流，然后人工匯總，這大大影響了辦事效率，很可能由于信息沒法快速的傳遞而耽誤工作開展的最佳時機。

(五)考核與問責機制未完善

能否使河長制發揮其最大的效用，首先就要看其考核問責制度是否完善。目前河長制考核問責制度仍存在一些問題。在Y市的河長制考核過程中，只是政府內部進行考核，自己出卷子然后自己答題，即使考核部門在考核中發現問題，也很可能直接私底下解決。事實上，水環境治理是公眾最在意的事情，也是直接關乎到群眾的利益，因此群眾的評價往往比政府內部考核更加客觀，但是政府并沒有賦予公眾以及社會組織等足夠的監督權力，考核中也并沒有將公眾的評價納入考核問責機制。另一方面，Y市的河長并沒有編制，在問責過程中，由于缺乏法律的依據，往往停留在行政處分上。

五、河長制協同治理思路創新

(一)運用“協同思維”創建跨部門協作機制

科學的運行機制可以讓決策超出預期的成果。首先，應賦予河長辦足夠的權力。河長辦在為各部門傳遞信息的同時也要監督各成員單位的工作情況，作為平級單位，河長辦往往沒有很大的威懾力。只有讓河長辦更具權威性，才能在水環境治理過程中統籌協調好河長辦成員單位。其次，應認真梳理部門出現的交叉職能，合理制定各部門職責，在需要多部門協作共同治理的工作中，明確牽頭部門，并細化各部門工作，使水環境治理工作有序的開展。最后，將水環境治理責任合理分解，落實到每一個河長辦成員單位。避免成員單位在工作中出現互相推諉，逃避責任的情況，部門與部門之間有效協同配合的過程中，既減少了工作量，也提高了工作效率。

(二)引導公眾、社會組織、企業共同參與

在公眾方面，首先，加強河長制宣傳，尤其是沿河村莊，讓更多的公眾了解到河長制，為公眾參與營造良好氛圍；其次，設立獎勵機制，引導村民設立巡河隊，并且可以將河長工作與扶貧相結合，由河長辦設立公益性崗位(例如：護河員)，既為貧困家庭解決了就業問題，也加強了群眾的參與度；最后，設立河長制公示牌，并建立專門的網站，可以讓公眾及時掌握河長制信息。在社會組織方面，一方面建設志愿者隊伍，讓更多的社會團體加入進來；另一方面，邀請水環境保護專家作為顧問，定期對水環境保護進行研討協商，解決技術問題并保障決策的科學性。在企業方面，委任出色企業家為河長，一方面使企業家更具社會責任，另一方面倒逼企業減少污水排放，加強水污染防治。

(三)出臺法規條例完善法制建設

河長制的推行離不開法律的保障。隨著河長制的不斷完善，要細化責任分配、績效考核、問責等方面的法律制度。通過出臺法律條規，明確各部門的職責，以法律形式解決跨部門的行政壁壘問題，完善考核制度，明確考核指標、考核對象、考核程序等，并設立獎懲機制，明確問責對象、問責內容、問責方式、問責主體、問責程序以及問責結果等。通過建立嚴格、有效的法律制度，將水環境保護和治理的責任落實到實處，用法律手段為河長制的推廣和實行保駕護航。

(四)打造協同治理下的河長制信息化平臺

大數據時代，數據的分析能力往往決定著工作效率。目前河長制僅僅依靠QQ、微信等通訊手段，通過人工對數據進行分析，極大地影響了工作效率，因此，河長制有必要建立專門的信息平臺。專門的信息化平臺一方面可以及時掌握巡查人員上崗情況；另一方面，水利、環保、國土等多個部門在協同治理過程中，將得到的水質監測數據、水雨情情況、污染排污情況以及視頻監控情況等數據上傳到專業的APP中，通過APP的匯總分析，反映到河長辦個成員單位，既加快了工作效率，又為河長制決策提供數據支持。

(五)建成和完善考核評價體系

河長制考核既要接受政府內部合理科學的監督評價，也要接受公眾、社會組織的考核。公眾是水環境治理最直接的受益者，因此他們的評價也是較為客觀的。大力宣傳，鼓勵群眾通過微信公眾號或者專門APP，讓公眾對河長的工作進行匿名評價，考核結果在平臺公示，并將公眾的考核納入年終考核當中。科學制定考核問責機制，加強社會監督，使河長制發揮最大效用。