“三變+旅游+扶貧”模式的法律問題研究
——以貴州省六盤水市為例

詹海琳

(四川大學 四川 成都 610207)

地處貴州省西部的六盤水市，是因“三線”建設帶動發(fā)展起來的一個新興工業(yè)城市，但隨著國家降速提質(zhì)經(jīng)濟政策的實施，六盤水市傳統(tǒng)經(jīng)濟受到?jīng)_擊，為響應國家號召，建設可循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展綠色經(jīng)濟，六盤水市加快制度創(chuàng)新，于2014年率先提出了以“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”為核心要義的“三變”制度改革。“三變”改革創(chuàng)造性整合農(nóng)村資源、聚集使用扶貧資金和變革傳統(tǒng)扶貧機制，增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入，發(fā)展農(nóng)村精準扶貧長效機制，實現(xiàn)了“輸血式”向“造血式”扶貧模式的轉(zhuǎn)變。為進一步激發(fā)集體經(jīng)濟發(fā)展活力，發(fā)揮統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營優(yōu)勢，適應新時代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；褪袌龌l(fā)展需要，六盤水市又創(chuàng)造性地探索了“三變+N”模式，即“三變+特色產(chǎn)業(yè)+扶貧”“三變+金融+扶貧”“三變+旅游+扶貧”“三變+黨建+扶貧”“三變+大數(shù)據(jù)+扶貧”等，加速激活農(nóng)村各種資源要素，為農(nóng)村供給側(cè)改革尋找突破口。

一、“三變+旅游+扶貧”模式概述

六盤水市地形復雜，地貌豐富，具有豐富的地質(zhì)景觀資源和宜人的氣候資源優(yōu)勢，少數(shù)民族聚居，具有濃厚的民族文化、歷史文化和紅色文化。近年，六盤水市采取“三變+旅游+扶貧”模式，創(chuàng)新實行文旅融合、農(nóng)旅融合，易地扶貧搬遷等旅游扶貧路徑，大力開展旅游扶貧富民工程，積極助推鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，有效推動了旅游扶貧工作進程。

一是盤活旅游“死”資源，聚合農(nóng)民零散資源及資金(物)，引導旅游資源“入市”。政府積極引導、帶動景區(qū)范圍內(nèi)村集體以集體土地、森林、草地、荒山、灘涂、水域等自然性資產(chǎn)和房屋、建設用地(物)、基礎設施等可經(jīng)營性資產(chǎn)、農(nóng)戶以自有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、易地扶貧搬遷安置房、自有資金(物)以及技術(shù)技藝等入股景區(qū)企業(yè)，按照“固定分紅+收益分紅”等分配模式，實現(xiàn)收益后按入股約定的收益分配機制進行分紅，或?qū)⒉糠质找娣峙滟Y金再次轉(zhuǎn)入新一輪投資，進而擴大股比的“持續(xù)性”收益模式，使農(nóng)民從旁觀者變?yōu)閰⑴c者，從低收入勞作者變?yōu)橄硎苜Y源最大化收益的股東。

二是聚集各類財政資金，在不改變資金使用性質(zhì)和用途的前提下，實現(xiàn)資金效益最大化。政府在不改變資金使用性質(zhì)和用途的前提下，將各級財政、農(nóng)業(yè)、扶貧等有關部門擬投入到農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)生態(tài)修復和治理資金以及扶貧開發(fā)資金按照集中投入、產(chǎn)業(yè)帶動、社會參與、農(nóng)民受益的原則，集中投入到效益好、有保障的合作社、企業(yè)以及家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，以資金幫扶農(nóng)民為收益分紅對象，實現(xiàn)專項資金集中使用、化零為整、效益最大化。

三是實現(xiàn)旅游與多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，引導鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)業(yè)和就業(yè)發(fā)展。政府通過引導鄉(xiāng)村旅游與農(nóng)業(yè)、水利、工業(yè)、林業(yè)、文化、交通、體育、康養(yǎng)、養(yǎng)老等多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，鼓勵和扶持傳統(tǒng)農(nóng)家樂、度假山莊、鄉(xiāng)村酒店、民俗客棧、果園采摘基地、滑雪基地、漂流基地、滑翔基地、水上樂園、特色品牌餐飲、鄉(xiāng)村土特產(chǎn)、特色手工制品等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用鄉(xiāng)村旅游帶動農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，提高資源附加值，推動貧困人口增收致富。

借助“三變+旅游+扶貧”改革模式，六盤水市穩(wěn)步實現(xiàn)了傳統(tǒng)煤炭工礦城市向文化和生態(tài)主導型旅游城市的轉(zhuǎn)型。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年，六盤水市共創(chuàng)建35個“三變+”旅游景區(qū)，“三變+旅游”改革覆蓋99個行政村，全市共有旅游項目53個，4A級旅游景區(qū)10個，省級旅游度假區(qū)8個，直接吸納貧困人口務工0.94萬人，直接吸納貧困人口就業(yè)0.52萬人，直接組織培訓貧困人口0.8萬人，直接帶動增收貧困戶1.5萬人，帶動脫貧貧困戶0.71萬人。①通過“三變+旅游+扶貧”改革，六盤水市旅游業(yè)出現(xiàn)了“井噴式”增長，2019年1月至9月，六盤水市全市旅游接待總?cè)藬?shù)4441.46萬人次，同比增長34.16%，旅游總收入368.49億元，同比增長37.17%。②

二、“三變+旅游+扶貧”實施中主要存在的法律問題

(一)旅游資源確權(quán)和評估機制問題

農(nóng)村“三變+旅游+扶貧”改革的核心是以股權(quán)為紐帶連接整合鄉(xiāng)村各類具有價值的旅游資源和資產(chǎn)，因此，鄉(xiāng)村旅游資源和資產(chǎn)的界定、確權(quán)和評估是“三變+旅游+扶貧”改革的基礎。

但是，由于缺乏針對性的制度和法律規(guī)定，地方政府在鄉(xiāng)村資源的確權(quán)和評估工作上仍存在以下問題：首先，缺乏專業(yè)的評估機構(gòu)、專業(yè)人才和確權(quán)登記機構(gòu)；其次，缺乏權(quán)威的價值評估體系和統(tǒng)一科學的評估標準，實踐中地方政府對農(nóng)村土地資源的量化確權(quán)通常是在《民法典》物權(quán)編、《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包法》和相關土地政策的框架下，結(jié)合當?shù)厍闆r進行創(chuàng)新性實踐，常常會出現(xiàn)確權(quán)方法混亂、資產(chǎn)分配不均等問題。并且，實踐中對于土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)等的轉(zhuǎn)讓和定價往往是由交易主體自由協(xié)商確定，評估的標準通常是流轉(zhuǎn)土地以往所產(chǎn)生的實際收益，忽略了流轉(zhuǎn)土地改變經(jīng)營方式后潛在的價值。自由協(xié)商過程人為主觀判定成分較大，可能會對不精通法規(guī)政策和市場情況的農(nóng)戶造成不公；再者，缺乏對無形旅游資源和資產(chǎn)的評估和重視。實踐中，僅有少數(shù)村民可以將技術(shù)、手藝入股旅游企業(yè)，但對于絕大多數(shù)的具有歷史文化價值、觀賞價值、教育價值的鄉(xiāng)村自然風光、鄉(xiāng)村人文旅游資源、民族文化和民俗活動等難以獲得合理評估物化為產(chǎn)權(quán)入股旅游企業(yè)，直接制約了無形旅游資源的資產(chǎn)化發(fā)展；最后，缺乏有效監(jiān)督確權(quán)和評估工作的機制。實踐中，部分地區(qū)存在評估機構(gòu)或評估人員收費過高，導致交易雙方不愿評估、無力評估的問題。為保障農(nóng)民、旅游企業(yè)和企業(yè)債權(quán)人的利益，有必要建立鄉(xiāng)村旅游資源確權(quán)和評估監(jiān)督機制，保障評估程序的公正透明和評估費用的科學合理。

(二)村集體和農(nóng)民股東退股問題

村集體和農(nóng)民入股旅游企業(yè)，主要有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、村集體共有和村民自有資產(chǎn)、農(nóng)民自身技術(shù)手藝等形式，在退股問題上，較為復雜的是土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)我國《公司法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)退股可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、公司回購、減資退出和司法解散四種方式。若采用股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，則會面臨《公司法》第七十一條“公司其他股東優(yōu)先受讓權(quán)”與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第九條“本集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先受讓權(quán)”的沖突。二法同為全國人大通過的法律，也并非一般法與特別法之關系，在實踐中可能會造成土地承包經(jīng)營權(quán)退股后是向非股東成員的其他本集體經(jīng)濟組織成員還是向其他非本集體組織成員的股東受讓的矛盾；若采用公司回購的方式，在鄉(xiāng)村旅游資源確權(quán)和評估機制尚未健全的情況下，村集體和農(nóng)民股東恐怕難以取得合理的回購金；至于以減資退出的方式進行退股，村集體和農(nóng)民股東估計難以實現(xiàn)。根據(jù)我國《公司法》第一百七十八條的規(guī)定，減少公司注冊資本需三分之二以上股東表決權(quán)通過。在現(xiàn)實中，一般情況下農(nóng)民股東所占股權(quán)比例很小，參與公司經(jīng)營管理的情況較少，這一程序性規(guī)定將對農(nóng)民股東土地承包經(jīng)營權(quán)的退出造成很大阻礙，農(nóng)民股東減資退股很難實現(xiàn)。

(三)旅游企業(yè)破產(chǎn)清算債權(quán)人的債權(quán)保護問題

根據(jù)我國《公司法》的規(guī)定，股東采用非貨幣資產(chǎn)入股公司的，在公司面臨破產(chǎn)清算時，根據(jù)有限責任原則該非貨幣資產(chǎn)需作為公司財產(chǎn)共同面臨清算。此番，若村集體和農(nóng)民股東以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的，該土地承包經(jīng)營權(quán)需作為破產(chǎn)財產(chǎn)參與公司的破產(chǎn)清算，農(nóng)民股東應以入股的土地承包經(jīng)營權(quán)為限承擔有限責任。農(nóng)村土地具有社會保障功能，如果用土地承包經(jīng)營權(quán)清償債務，可能會導致農(nóng)民失去賴以生存的土地。但是我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》又規(guī)定，為保護農(nóng)民的生存根本，股份合作社解散時土地承包經(jīng)營權(quán)要退回原承包農(nóng)戶。如此一來，若公司破產(chǎn)清算，土地承包經(jīng)營權(quán)可能需要退回到原來的農(nóng)民股東手中，這對于公司債權(quán)人而言將是巨大的打擊，債權(quán)實現(xiàn)的路徑和機會極度縮小，債權(quán)人的債務清償可能將難以實現(xiàn)。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)能否納入破產(chǎn)清算是亟待厘清的首要問題。

再者，即使土地承包經(jīng)營權(quán)能夠納入破產(chǎn)清算，其執(zhí)行限制和成本對債權(quán)人來說一大負擔。根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，若是以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)入股，其要求債權(quán)人需是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，并且維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設；若土地承包經(jīng)營權(quán)不是采取家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，則要求債權(quán)人不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途。債權(quán)人想要變現(xiàn)也只能經(jīng)過招拍掛再次進行流轉(zhuǎn)，增加了債權(quán)人債務實現(xiàn)的成本。因此，對于絕大多數(shù)企業(yè)的債權(quán)人而言，即使將農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)作為破產(chǎn)財產(chǎn)進行清算來償還債務也無法滿足債權(quán)人的需求。

此外，破產(chǎn)清算期間可能會造成土地經(jīng)營停滯的問題。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，清算期間公司存續(xù)，但不得開展與清算無關的經(jīng)營活動。若以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，則清算時公司不得開展與清算無關的經(jīng)營活動，如土地經(jīng)營、產(chǎn)品經(jīng)營、員工開展工作等。然而，如果清算期間正值土地上的作物豐收，則可能會出現(xiàn)因公司清算公司無人上班而導致作物無法正常收割的情況，如果正值土地播種的季節(jié)，可能會因公司處于破產(chǎn)清算狀態(tài)而錯過播種期，如果正值新鮮水果的保質(zhì)期，也可能出現(xiàn)因無法加工、銷售而導致水果腐爛浪費的情形。因而，《公司法》中破產(chǎn)清算禁止經(jīng)營的規(guī)定，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營問題上需要結(jié)合農(nóng)業(yè)的季節(jié)性和區(qū)域特性進行解釋以更好地貼合與農(nóng)業(yè)相關的破產(chǎn)清算問題，避免造成作物浪費、土地荒廢、土地資源浪費和土地經(jīng)濟效益下降，從而最大程度地保護土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益。

三、解決“三變+旅游+扶貧”實施中法律問題的對策

(一)建立健全旅游資源確權(quán)和評估機制

首先，確立和完善農(nóng)村資源確權(quán)登記制度。在國家立法層面統(tǒng)一農(nóng)村資源確權(quán)登記效力機關、登記事項、登記程序、機關權(quán)責以及爭議解決方式等事宜。按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，加快推進農(nóng)村旅游資源確權(quán)登記頒證工作，進一步明晰農(nóng)村資源資產(chǎn)權(quán)屬，做到四至清楚、面積準確、產(chǎn)權(quán)清晰。③建立無形旅游資源資產(chǎn)化認定的登記機制，如根據(jù)文化旅游資源的歷史淵源、文化特性、開發(fā)價值、教育價值等合理界定文化旅游資源產(chǎn)權(quán)，并形成分類、分層登記管理，建立旅游資源針對性和專業(yè)化確權(quán)保護。

其次，建立規(guī)范的專業(yè)化評估機構(gòu)和確立統(tǒng)一的評估標準。根據(jù)地區(qū)特性和評估需求密度設立有專業(yè)人士進行旅游資源資產(chǎn)評估的機構(gòu)，為機構(gòu)實行資格審查和考核制度，符合要求者頒發(fā)其權(quán)威評估機構(gòu)資格。建立不同層級機構(gòu)間復議和復查機制，確保評估爭議有解決途徑。建立統(tǒng)一明確的資源價值評估體系和標準，如對土地資源進行價值評估時，綜合考慮土地面積、土地利用效率、實際效益、土地承包經(jīng)營權(quán)剩余期限、土地未來發(fā)展價值等因素；對文化旅游資源進行價值評估時，綜合考慮資源屬性、稀缺程度、保護等級、文化效用等因素。

再次，完善確權(quán)評估監(jiān)督體系。制定確權(quán)評估機構(gòu)監(jiān)察懲治措施，對不遵守法律法規(guī)和國家政策的確權(quán)評估機構(gòu)進行罰款、停業(yè)整治、取消確權(quán)評估資格等處罰，嚴格追究機構(gòu)負責人和直接負責人責任；制定確權(quán)評估機構(gòu)專業(yè)人員素質(zhì)考核制度，科學合理監(jiān)督專業(yè)人員工作，對出現(xiàn)弄虛作假、假公濟私、濫用職權(quán)、收受賄賂、工作不作為等現(xiàn)象的工作人員追究行政責任和法律責任，保障考核和監(jiān)督體系公平有效，營造中立、公開、正義的確權(quán)評估環(huán)境。

(二)完善村集體和農(nóng)民股東退股相關法律規(guī)定

目前我國有關農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范主要存在于《民法典》物權(quán)編、《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《公司法》和《擔保法》，但是各法對于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的規(guī)定仍存在較多沖突和立法空白，因此有必要進行各法之間的關系、沖突規(guī)定的解釋和修改完善工作，以確保村集體和農(nóng)民股東退股的實現(xiàn)。

一是合理區(qū)分“入股”的法律概念和事實概念。在我國《農(nóng)村土地承包法》中，“入股”系指入股農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民股東不喪失對土地的物權(quán)控制，而在《公司法》中“入股”系指入股出資公司，土地使用權(quán)成為法人的財產(chǎn)，農(nóng)民股東喪失對土地的物權(quán)控制。因此有關法律法規(guī)和國家政策在涉及農(nóng)村土地使用權(quán)入股問題上，務必要明確說明系何種形式的入股，以及農(nóng)民是否系以轉(zhuǎn)移一定年限的經(jīng)營權(quán)作為出資財產(chǎn)入股；二是堅守保住耕地紅線，在股份轉(zhuǎn)讓優(yōu)先受讓權(quán)等問題上適當傾斜于村集體和農(nóng)民，保留農(nóng)民的成員權(quán)，防止土地完全市場化和非農(nóng)化；三是利用評估機構(gòu)的介入，確立農(nóng)民股東公司回購退股時回購金的制定和核算標準，保障農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)后未來一段時間內(nèi)的生活條件；四是秉持利益平衡原則，采取折中方式，規(guī)定在不影響公司總體經(jīng)營的前提下，如果個別農(nóng)民股東提起減資退出的退股申請，公司一半以上股東通過申請后，可以報上級部門審核決議，決議通過后可以同意股東減資退出。

(三)完善旅游企業(yè)破產(chǎn)清算債權(quán)人債權(quán)保護的實現(xiàn)

首先，立法上明確土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之分，明確入股旅游企業(yè)的權(quán)利為土地經(jīng)營權(quán)，由此旅游企業(yè)的債權(quán)人可以依法受讓農(nóng)民股東以土地經(jīng)營權(quán)作價入股的股權(quán)，債權(quán)人可以采用出租、轉(zhuǎn)讓等方式實現(xiàn)債權(quán)；其次，建立完善規(guī)范的流轉(zhuǎn)平臺，以確權(quán)登記和評估作價機制為配套，設置農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等流通方式服務，放活農(nóng)民股東手中的財富，保障債權(quán)人實現(xiàn)債權(quán)的合法路徑和交易安全；再次，對《公司法》有關破產(chǎn)清算時禁止公司經(jīng)營的規(guī)定進行解釋。筆者認為，結(jié)合旅游企業(yè)經(jīng)營農(nóng)業(yè)的特點，對有關農(nóng)業(yè)的“經(jīng)營”應作限縮解釋，即公司涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的“經(jīng)營”，是指對農(nóng)用土地的出租、轉(zhuǎn)讓等收益性經(jīng)營以及對農(nóng)用土地上附著物的售賣、出租、交換、抵押、轉(zhuǎn)讓等經(jīng)營，不包括對農(nóng)用土地及其地上附著物的管理，如應季播種、噴灑農(nóng)藥、收割等。并且按照保障土地使用功能、避免土地資源浪費的原則，旅游企業(yè)有義務維持現(xiàn)有土地資源的最優(yōu)狀態(tài)，不能放任土地荒廢，造成債權(quán)人債務清償?shù)膿p失。

此外，引入商事農(nóng)業(yè)保險制度。我國目前的農(nóng)業(yè)保險主要針對的是被保險人在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林木業(yè)三類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病或者疾病等事故造成的財產(chǎn)損失。因此，旅游企業(yè)可以在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股時同時購買商事農(nóng)業(yè)保險，以分擔企業(yè)破產(chǎn)清算時債權(quán)人求償?shù)膲毫ΓＵ蟼鶛?quán)人的債權(quán)實現(xiàn)。并且，由于旅游企業(yè)在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題上主要還是以農(nóng)村集體和原先農(nóng)戶優(yōu)先，所以政府可以適當給予該保險制度以財政補貼，幫助企業(yè)爭取保險費用的優(yōu)惠，在減輕保險機構(gòu)負擔的同時，分擔企業(yè)支付保費的壓力。

四、結(jié)語

六盤水市是全省農(nóng)村“三變”改革發(fā)展的示范和樣板，“三變+旅游+扶貧”模式的創(chuàng)新為進一步激發(fā)集體經(jīng)濟活力，培訓現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，適應新時代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和市場化需要提供了突破口，為拓寬旅游發(fā)展空間和旅游增收渠道，實現(xiàn)以旅興農(nóng)，打贏時期脫貧攻堅戰(zhàn)和實現(xiàn)全面小康提供了強大推力。實施“三變+旅游+扶貧”路徑，應堅決守住耕地紅線，保障農(nóng)民生存發(fā)展底線，保障農(nóng)民土地資源和自有資產(chǎn)確權(quán)評估的合理進行，完善農(nóng)民股東退股機制，使農(nóng)民股東既能公平入股也能安心退股，平衡農(nóng)民、村集體和旅游企業(yè)三方權(quán)利，維護良好健康的經(jīng)濟秩序和發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)村旅游經(jīng)濟長效綠色發(fā)展。

注釋：

① 李如海.六盤水市文化旅游扶貧的困境與對策研究.現(xiàn)代化農(nóng)業(yè),2020,6.

② 數(shù)據(jù)來源：六盤水市文化廣電旅游局官網(wǎng)，http://wgl.gzlps.gov.cn.

③ 鄭翔升.農(nóng)村“三變”改革中的法律問題探究——以貴州省六盤水市“三變”改革為視角.山西省政法管理干部學院學報,2019,1.