黨的領導制度體系建設是最根本的制度建設

石仲泉

黨的十九屆四中全會在黨的百年發展史和新中國70年發展史上是一次具有里程碑意義的重要會議。它通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），實際上是一系列關系黨和國家長治久安的偉大制度建設工程。其中，黨的領導制度體系建設被視為中國特色社會主義制度體系建設的“一號工程”。這是迄今最重要的制度建設。

黨的領導制度建設是

中國特色社會主義制度體系中最根本的制度建設

新中國成立后，雖然建立起了社會主義基本制度，但由于各方面原因，許多具體制度不健全。改革開放后，鄧小平總結黨在探索建設社會主義道路上的經驗教訓時，提出了加強制度建設，以制度治黨、治國思想，并且就是從改革黨的領導制度和組織制度提起的。他在1980年8月發表的那篇振聾發聵的《黨和國家領導制度的改革》講話中指出：“文化大革命”這個教訓是極其深刻的。領導制度、組織制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。“這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”

要改革黨的領導制度，并不是說這個根本制度不好，而是要改革某些具體制度的弊端，使好制度的優越性充分發揮出來。鄧小平在關于《黨和國家領導制度的改革》的講話中指出：我們建立的黨領導的社會主義制度是個好制度，必須堅持。但是，現行的一些具體制度包括組織制度、干部制度，還存在不少弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優越性的發揮。為了適應社會主義現代化建設的需要，為了適應黨和國家政治生活民主化的需要，為了充分發揮社會主義制度的優越性，必須改革黨和國家各方面的制度，首先是改革并完善黨和國家的領導制度，“吸收我們可以從世界各國吸收的進步因素，成為世界上最好的制度”。

此后，黨的歷屆中央都在為改革黨的領導制度、堅持和完善黨的領導制度體系不斷努力，并取得了許多重大的階段性成果。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把制度建設，包括黨的領導制度建設擺到更加突出的位置，提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”新理念，加快了制度建設步伐，強調堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，到我們黨成立100年時在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;到新中國成立100年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。這是黨的十九大以來明確的堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。

為了實現這個目標，黨的十九屆四中全會制定了《決定》。《決定》構建了支撐中國特色社會主義制度體系的根本制度、基本制度、重要制度13個，明確了各項制度必須堅持和鞏固的根本之點、完善和發展的方向。其中，黨的領導制度體系建設是中國特色社會主義制度體系建設的重中之重，黨的領導制度被定位為最重要的根本制度，對其他制度建設具有統帥意義。

《決定》為了強調黨的領導制度是具有統帥意義的根本制度，從理論和實踐的結合上突出了這樣三個思想：

一是在第一次概括的我們國家制度和國家治理體系具有的十三大顯著優勢中，將“堅持黨的集中統一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩定，確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優勢”列為頭條顯著優勢。為什么將這條顯著優勢列為頭條呢？此前，我們一直講中國共產黨是中國特色社會主義制度的最大優勢，這個“最大優勢”在眾多優勢中當然就是“頭條”！為什么對其內涵又作上述三個要素的概括呢？這是因為“集中統一領導”是我們這個大國、大黨的歷史和現實狀況的需要所決定的。簡言之，沒有黨的集中統一領導，國家很容易走向四分五裂、一盤散沙，黨就會失去凝聚力、戰斗力。要堅持黨的科學理論，這是使我們黨始終具有馬克思主義政黨的先進性、純潔性品格的需要。只有這樣，才能引領全國人民始終沿著社會主義方向前進。要保持政治穩定，這是我們國家經濟社會發展、人民安居樂業的需要。穩定是壓倒一切的，沒有政治穩定，其他一切都談不上。我們國家正是因為具備這一顯著優勢，因而才能創造《決定》中所說的“世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡”，才能在短短幾十年時間由過去積貧積弱、一窮二白的落后國家一躍而成為世界第二大經濟體，即將全面建成小康社會。這條顯著優勢是黨的領導制度成為根本領導制度的重要前提。

二是第一次將“黨是最高政治領導力量”的重要論斷寫入中央文件。這個論斷是習近平總書記在2018年6月中共中央政治局集體學習時作為慶祝黨的97歲生日的講話時講的。這是對黨的領導作用的新的提升，是黨的十八大以來對黨的理論認識的一個重要成果。現在將其列入黨的《決定》加以明確，具有重要政治意義。它既使過去講“中國共產黨是中國特色社會主義制度最本質的特征”的說法，由內在的“軟實力”外化為硬實力的表述，又使過去一直講的“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”這個論斷所蘊含的題中應有之義凸顯出來、明確起來，從而更增強了黨的領導的威力。顯然，黨的領導制度建設成為根本制度建設，這是由黨的領導本身的地位和偉力所決定的。

三是第一次使用“黨的領導制度體系”稱謂，并論列了六大具體制度，這有利于使黨的領導作用得到全方位落實。過去講黨的領導制度，一般比較多地講組織制度、工作制度、干部制度、作風制度等，沒有在黨的領導制度這個層面使用“制度體系”說法。這次明確黨的領導是個“制度體系”，所論列的六大制度的內涵很豐富，涵蓋面很廣，而且指出要“健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”，提升了“黨的領導”在中國特色社會主義制度體系中的統帥性。從而，使“黨是領導一切的”這個政治論斷能得到全面、深入、徹底的落實。《決定》對黨的領導制度體系建設工程構筑的力度，是前所未有的。這凸顯了它作為根本制度的統帥地位。

首次明確的黨的領導六大制度

在中國特色社會主義制度體系中的獨特高端功能

黨的領導制度體系明確的六大制度，是經過精心設計的。這六大制度的功能各不相同，但連為一體后黨的領導制度體系的作用能得到完整、全面的展現。這里有的制度，過去是作為加強黨的建設講的，這次作了全面提升。這里，對六大制度，逐一地作簡要解讀。

一、關于建立不忘初心、牢記使命的制度。“不忘初心、牢記使命”是黨的十九大第一次作為表達黨的宗旨、理想信念、奮斗目標而使用的固定詞組，但從沒有將其作為一種制度來看待。《決定》不僅第一次將它提升到制度層面，而且將其作為黨的領導制度體系六大制度之首。對絕大多數人來說，這是一個創新性思維。《決定》在提升它的定位時，還強調“把不忘初心、牢記使命作為加強黨的建設的永恒課題和全體黨員、干部的終身課題，形成長效機制，堅持不懈錘煉黨員、干部忠誠干凈擔當的政治品格”。這是習近平總書記在2019年6月下旬主持中共中央政治局集體學習時提出的一個重要思想。這就更加增強了其作為六大制度之首的分量。這一制度還包含有兩個重要內容：一是將黨的指導思想列入其中了。它要求“堅持用共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想凝聚全黨、團結人民，用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨、教育人民、指導工作，夯實黨執政的思想基礎”;二是有黨的政治建設內容。《決定》對這一制度的內涵寫道：“全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，持續推進黨的理論創新、實踐創新、制度創新。”這兩個內容都是制度之首的題中應有之義。因此，將“建立不忘初心、牢記使命的制度”列為堅持和完善黨的領導制度體系建設的第一制度是理所當然的。

二、關于完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度。這是將黨的十八大以來逐漸明確的“四個意識”“四個自信”“兩個維護”的要求制度化了。為什么將過去講的要求提升到制度層面呢？主要是兩個方面的考慮：一是克服黨內的政治狀況還存在某些渙散現象的需要。黨的十八大以來，黨內政治生態有了很大好轉，但還有一些問題未得到根本解決。有的“四個意識”不強，有的對“兩個維護”不以為然，有的無視黨的政治紀律和政治規矩，有的仍不收手、頂風作案，等等。為了加強黨的政治建設，很有必要將過去的要求提升為制度，進行強制約束，這也是為了更好地教育干部、挽救干部。二是應對復雜多變的具有許多新的特點的斗爭的需要。從國際上看，當今世界正處于百年未有之大變局，國際關系的不穩定性在日益增加。從國內看，全面深化改革、精準脫貧任務繁重，發展和安全環境艱巨，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。這就有必要將“軟性”要求“硬化”為必須遵守的制度。這是從大局出發做出的戰略性決策，有利于提高廣大干部的政治領導水平，增強應對復雜嚴峻斗爭的本領。

三、關于健全黨的全面領導制度。這條制度包含的內容在黨的十八大以來一直在實行，《決定》作為制度將它強化了。它包括三個完善：一是完善黨領導的從中央到地方的各個機關和社會組織等方面的制度，健全各級黨委（黨組）工作制度，確保黨在各種組織中發揮領導作用;二是完善黨領導各項事業的具體制度，把黨的領導落實到統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局各個方面;三是完善黨和國家機構職能體系，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協調行動、增強合力。這三個完善，實現了對社會生活的全覆蓋，健全了黨的全面領導制度。

四、關于健全為人民執政、靠人民執政的各項制度。這方面的一些具體制度一直都有，但是《決定》對其作了提升和擴充。一是進一步明確了這項制度的總體要求，強調“把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中”，通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位，著力防范脫離群眾的危險。二是明確提出“創新互聯網時代群眾工作機制”，以始終做到為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領群眾，深入群眾、深入基層。這展現了貫徹黨的群眾路線在新時代的要求，進一步完善黨員、干部聯系群眾制度的與時俱進。三是擴大聯系群眾“同心圓”，要求健全聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人民團體增強政治性、先進性、群眾性，把各自聯系的群眾緊緊團結在黨的周圍。健全這三個方面的內容，以不斷鞏固黨執政的階級基礎，厚植黨執政的群眾基礎。

五、關于健全提高黨的執政能力和領導水平制度。這一制度，在黨的十五大提出以來就在不斷強調它。這次《決定》進一步豐富了它的內容。一是將“堅持民主集中制，完善發展黨內民主和實行正確集中的相關制度”，提高到把方向、謀大局、定政策、促改革的能力上來認識。二是強調了健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執行、評估、監督。這強化了科學執政的重要根據。三是強調改進黨的領導方式和執政方式，以增強各級黨組織政治功能和組織力。這也是理論認識的一個重大提升。四是提出“完善擔當作為的激勵機制，促進各級領導干部增強學習本領、政治領導本領、改革創新本領、科學發展本領、依法執政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領，發揚斗爭精神，增強斗爭本領”。前八個本領是習近平總書記在黨的十九大報告中就講了的。“發揚斗爭精神，增強斗爭本領”，是他在2019年9月中共中央黨校的中青年干部培訓班開班式上提出的。《決定》增寫這一內容，就使干部需要增強的本領更加全面了。上述四個方面，更有利于提高黨的執政能力和領導水平。

六、關于完善全面從嚴治黨制度。這是為了鞏固和發展黨的十八大以來全面從嚴治黨取得的偉大成果而新設的重要制度。它強調了這樣幾點：一是強調“增強憂患意識，不斷推進黨的自我革命，永葆黨的先進性和純潔性”，提升了完善全面從嚴治黨制度的總體要求。二是強調堅持依規治黨，建立健全以黨的政治建設為統領，全面推進黨的各方面建設的體制機制。這一條突出了依規治黨和黨的政治建設在全面推進黨的建設中的統領地位。三是強調健全黨管干部、選賢任能制度。這是過去一直強調的，《決定》將它明確為“新時代黨的組織路線”，表明黨的正確組織路線是一以貫之的。四是強調完善和落實全面從嚴治黨責任制度。這是開展全面從嚴治黨教育活動的一個重大成果。它既健全了黨建工作責任制，又明確了各級黨委的主體責任、書記的第一責任和紀委的監督責任，還有上級的領導責任。《決定》將這一成果固化為制度，對于完善全面從嚴治黨制度具有重要意義。五是強調規范黨內政治生活，嚴明政治紀律和政治規矩，發展積極健康的黨內政治文化，全面凈化黨內政治生態。這是全面從嚴治黨的一條成功經驗，這里將其提升為制度要求了。六是強調堅決同一切影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的問題作斗爭，大力糾治形式主義、官僚主義，不斷增強黨的創造力、凝聚力、戰斗力。這條要求也是旨在鞏固和發展群眾路線教育活動的成果，推進全面從嚴治黨制度的完善。這六個強調，貫徹了新時代黨的建設總要求，深化了黨的建設制度改革，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。

上述六大制度，是堅持和完善黨的領導制度體系的主體，對它的總體要求和目標任務的明確，展現了黨的領導制度在中國特色社會主義制度體系中的獨特高端功能。

黨的領導制度體系是一個

開放的、永遠在路上的制度體系

作為一個馬克思主義先進政黨，中國共產黨的領導地位和作用在中國這塊大地上無疑是其他任何政黨都不可企及的。建黨百年來，新中國成立70年來，改革開放40年來，特別是黨的十八大以來，我們對黨的認識是與不斷前進的歷史俱進的，而且是與上述開辟新時期和新時代的具有里程碑意義的重要時間節點俱進的。我們對黨的領導地位和作用的認識從來沒有達到《決定》這樣的廣度、高度和深度。但是，時代在前進，實踐在發展，人們的認識包括對黨的領導地位和作用的認識也會隨之繼續提高。從這個意義上說，對黨的領導地位和作用的認識是不會有止境的。因此，對黨的領導制度的建設、體系的構筑工程也是不會完結的。黨的領導制度體系是一個開放的大體系，對它的建設沒有休止符。

制度的生命力在于執行。黨和國家長治久安制度建設的藍圖繪制好后，能否正確領悟、堅決實施、認真落實，關鍵在各級領導干部。這是決定性的因素。有了干部的正確執行力，才有制度的持續生命力。

《決定》指出：把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務。通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練，推動廣大干部嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作，提高推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局等各項工作的能力和水平。“要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度。健全權威高效的制度執行機制，加強對制度執行的監督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現象。”思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練是習近平總書記在2019年9月初中共中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上講話中提出的。“四煉（練）”過關了，正確執行力就會增強，制度的生命力就會有保障。

首先是加強思想淬煉。這主要是三個方面的淬煉：一是認真學習馬克思主義理論，提高馬克思主義理論素養，堅信人類社會發展的客觀規律，增強理論自信的底氣。在當前特別要學習習近平新時代中國特色社會主義思想，這是當代最高水平的馬克思主義，要學好悟通，不斷提高馬克思主義理論水平。二是堅定理想信念，用堅定的理想信念練就共產黨人的“金剛不壞之身”，錘煉廣大干部忠誠干凈擔當的政治品格。三是加強黨性修養鍛練，不斷提高精神境界，做一個道德高尚的人。不斷夯實廉潔從政的思想道德基礎，筑牢拒腐防變的思想道德防線，堅守共產黨人的精神家園。

其次是加強政治歷練。最重要的是這樣三點：一是始終心系人民，把人民放在心中最高位置，全心全意為人民服務，堅持黨和人民的立場，為了人民的利益和幸福而不懈奮斗;二是在政治方向、政治路線、政治原則、政治主張上必須同黨中央保持高度一致，不斷增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，提高政治的堅定性和敏銳性;三是發揚斗爭精神、提高斗爭本領，在復雜嚴峻的斗爭中經風雨、見世面、壯筋骨，真正鍛造成為烈火真金。思想淬煉是里，政治歷練是表。在經過思想淬煉后，政治歷練的表現應當是本領高、作風硬。

再次是加強實踐鍛煉。這主要是針對年輕干部特別是“三門”（從家門到校門，畢業后進了機關門）干部而言的。這樣的干部需要經過實踐鍛煉，特別是到最艱苦的環境中去鍛煉。它至少有三大好處：一是有助于了解最真實的實際情況，知道我們國家的具體國情究竟如何，這是政治歷練的基本功;二是有助于增進同最底層人民群眾的感情，若在農村就交些農民朋友，了解他們的生活、家庭狀況，幫助他們解決實際困難。增進黨同人民群眾的血肉聯系不是一句空話，年輕干部加強實踐鍛煉，就是一個重要舉措，也是厚植黨執政的群眾基礎的需要;三是有助于培養艱苦奮斗的作風。到基層、到農村、到貧困地區鍛煉，比在城市、機關條件要艱苦許多。到那里去摸爬滾打，鍛煉幾年，是人生的一段難忘經歷，對個人的成長大有好處。

最后是加強專業訓練。首先一條是做好本職工作的專業訓練，履行職責，認真負責。習近平總書記一直念叨：“世間事，做于細，成于嚴。從嚴是我們做好一切工作的重要保障。我們共產黨人最講認真，講認真就是要嚴字當頭。”這就要求我們干工作要常抓、細抓、長抓，鍥而不舍，持之以恒。有了這種作風，沒有干不好的工作，治理能力和水平一定會得到很大提高，長治久安的制度體系會筑牢夯實。

鄧小平在南方談話中語重心長地指出：我們發現靠我們這老一代解決不了長治久安的問題。中國要出問題，還是出在共產黨內部。我們共產黨內部要搞好，不出事，就可以放心睡大覺。現在還不放心啊！黨的十九屆四中全會的《決定》，就是一系列以黨的領導制度體系為主軸的關系黨和國家長治久安的偉大制度建設工程。因此，我們必須學習好宣傳好《決定》，推動中國特色社會主義制度體系不斷完善，推動黨的領導制度體系不斷豐富和發展！