社會治理轉型視域下切實減輕基層負擔的對策研究

摘 要：當前我國正處于由傳統治理向現代治理的轉型期、陣痛期，基層治理面臨著比以往更復雜的治理環境，治理的任務更加繁多，治理的要求也更高，基層治理負擔日益加重，具體表現為基層工作層層加碼、工作過程管理留痕過重、會議多如牛毛、工作考核追求形式、工作問責過多過泛，而要想切實減輕基層負擔必須對當前基層負擔開展大排查大清理，加強黨建對基層治理的引領，構建權責明晰、功能合理的縣鄉村管理體制，不斷下沉資源力量，夯實基層治理根基，切實加大對基層干部的關心關愛力度。

關鍵詞：社會治理;減輕;基層負擔;對策建議

一、社會治理轉型期基層負擔過重的表現形式

1.基層工作層層加碼

一是承擔職責事項過多。鎮（街道）的科室普遍對應縣級多個部門，村（社區）工作人員對應鎮（街道）多個科室（站、所），在職權結構上呈倒金字塔型。根據2018年JS縣“七多”問題清理整頓報告顯示，清理后，村（社區）依法依規職責33項，協助上級黨委政府職責35項，也就是一個社區仍承擔了68項基本職責。二是“壓力”甩鍋現象。基層的角色由“協助”變成“主辦”，導致基層職責在原來的基礎上又被加碼。許多在規定上應由上級部門負責，下級機構協助的工作，常常被上級部門以屬地管理、屬地責任之名轉嫁給下級。這種“屬地責任”層層傳遞，直至鎮（街道）和村（社區），鎮（街道）和村（社區）由此成為“重災區”。三是提質提量限時間。上級為了完成來自更上級的任務，在向基層布置工作時加碼工作指標，提高任務標準，要求投入更多的人力物力精力，在更短時間內更高要求地完成任務。

2.工作過程管理留痕過重

一是要求臺賬“事無巨細、面面俱到”。上級強調通過臺賬、資料、報表等內容考核基層，臺賬成為檢查、監管工作是否到位最最重要的環節，導致基層負擔過重。如有的考核臺賬明確要求一個活動的照片不能少于5張，照片內容要涵蓋活動的事前、事中、事后、領導講話。二是痕跡化管理延伸到電子領域。當前電子媒介切實為社會治理所需要，但政務APP（公眾號）的泛濫、微信群的擴張和電子痕跡化的過分強調，則又成了增加基層負擔的一個砝碼。不僅如此，許多政務APP（公眾號）的要求還很嚴格：有的嚴格要求每天上傳文字、照片等資料，有的則要求閱讀數、關注數、活躍度并納入考核。除了政務APP（公眾號）多外，微信群也越來越多，有些領域微信群卻成了痕跡化管理的泛濫“重地”，每個條線都建立微信群，甚至于“一線多群”，而且要求每天在微信群簽到、點贊、上傳工作照，導致“基層干部整天在微信上忙碌”，沒有更多的時間和精力用于實際工作。

3.會議多如牛毛

會議是布置工作、傳達上級精神、協調各方力量開展工作的一種有效形式，有其存在的合理性和必要性。但在當前的基層卻存在著被會議占用大量工作和休息時間的問題，導致基層干部忙于開會，耽誤了實實在在的工作。調研發現以下四類會議并不必要：一是“重要”會議多。有一些會議本該由分管領導或者條線負責人參加，但出于需要領導重視、順利推進的目的就要求主要領導參加。二是“重復”會議多。同一個會議主題，省市縣層層傳達布置，導致基層干部在一段時間內可能每天都在開同一個內容的會議。三是“陪同”會議多。上級下來督查檢查、調研、參觀考察，都需要下級陪同。四是“指標”會議多。一些工作在任務布置時常常明確要求基層為推進該項工作需要開多少次會、什么時候開、哪些領導必須參加。基層為應付上級的考核，即便工作開展順利，也不得不開會，因為需要拍照、存檔，等待考核。

4.工作考核追求形式

考核是落實基層工作推進的指揮棒。但當前對基層的考核卻一定程度上存在重形式、輕實效的問題。一是考核方式機械。有的考核注重陣地設置、會議數量、制度上墻，不看具體實效。二是考核臺賬要求靚麗，既要厚度，更要美度。如有的考核主要看臺賬厚不厚，裝訂夠不夠精美。為此部門、鎮村在臺賬上要花費很多的精力和財力，用于臺帳的設計和裝訂。普遍存在上級把材料質量作為評價工作實與不實的重要依據，從而導致基層只注重“服務材料”而忽視服務群眾。三是時間要求緊迫。考核材料通常“開口要，閉口到”，考核指標繁瑣，且脫離實際不合理，在這種時間緊，來不及準備;指標不合理，無法完成的情形下，下面疲于應付。

5.工作問責過多過泛

問責是鞭策基層認真開展工作的一種方式，有其必要性，但當前的問責卻存在一定的問題：一是濫用“一票否決”。問責泛濫，什么都“一票否決”，給下面增加了不必要的精神壓力和心理負擔。很多干部表示，過去問責主要在少數幾個關鍵領域。但現在隨著重點工作、中心工作的增加，問責的領域大幅增加，需要簽訂的責任狀越來越多。二是千方百計逃避責任。基層有時候不得不分擔上級部門的壓力，成為墊背。有些上級部門為了逃避責任，明明是可以由科室或條線完成的，但卻借口屬地責任通過考核拉住基層單位一起處理，分擔責任。過多問責并不能幫助下面解決實際存在的問題，卻造成下面被迫掩蓋存在的問題，造假應付。

二、社會治理轉型視域下切實減輕基層負擔的對策建議

1.對基層負擔大排查大清理

一是要整治文山會海，清理會議文件。要從領導機關入手，大力精簡會議、文件和簡報，弘揚“短實新”文風;嚴格進行會議管理，從嚴控制會議總量、規模和規格，減少“陪會”。二是要創新考核辦法，減少考核內容。要優化考核方法，完善考評體系，考核要緊密結合實際，遵循重實績輕形式的原則，創新考核辦法，改變“材料一摞、制度一墻”的考核方法，提高考核的精準度。要嚴格控制督查檢查考核項目總量和頻次，進一步清理和規范各種檢查、評比、達標驗收等活動，大幅度減少名目繁多、頻率過高、多頭重復、重留痕輕實績的督查檢查考核。三是嚴控“一票否決”事項，減少不合理問責。要嚴格控制并逐步減少“一票否決”事項，除中央和法律法規明確要求外，不宜隨意增設;對自行設定的嚴格規范清理，該取消的要取消、該合并的要合并。要對當前確需保留的“一票否決”事項，應進一步規范，增強指標設置、否決程序和責任追究的科學性。

2.做實黨建引領基層治理

一是要強化基層黨組織的核心作用，不斷夯實基層治理的組織基礎。以提升基層黨組織組織力為重點，完善基層黨組織建設、優化基層黨組織架構，選好基層黨組織帶頭人，以增強基層黨組織工作效能、擴大基層黨組織覆蓋范圍、發揮基層黨組織傳統優勢，把黨的政治優勢和組織優勢轉化為基層治理優勢。二是要讓基層黨組織成為領導基層治理的戰斗堡壘，打造多元共治共享的基層治理格局。要不斷完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的治理體制，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動，形成基層黨組織領導下的“自治、法治、德治”相結合的基層治理格局。三是要以黨建引領基層治理方式創新。要以智慧黨建推動基層治理智能化專業化。以新理念、新思維、新手段創新基層黨建工作，高起點建設“智慧黨建”云平臺，利用大數據實現黨務管理精細化、黨員教育現代化、惠民服務便捷化，推進基層黨建與地方中心工作、網格化管理、基層服務功能等有機融合，做實“黨建+”防止“兩張皮”。要以社會組織黨建助力社會治理創新。把社會組織納入基層治理體系之中，把樞紐型社會組織作為重點培育對象，引導社會組織在服務中傳導黨的執政理念，通過政府向社會組織購買專業服務，讓社會組織成為黨在基層服務群眾的重要資源。

3.構建權責明晰、功能合理的縣鄉村管理體制

要建立鄉鎮責任清單，切實理清縣鎮間權責關系、清晰主體功能定位。科學合理劃分縣機關和鄉鎮（街道）之間的事權和責任，構建嚴密科學的責任體系，各司其職、各盡其責，遏制上級加壓的任性，從根本上解決縣鎮權責倒掛問題。要重視基層自治功能，推進村（社區）去行政化。嚴格落實村（社區）工作準入制度，弄清村（社區）作為自治組織的性質，理清行政機關和村（社區）職責邊界，明確村（社區）級該干什么、不該干什么，從根本上解決村（社區）級職能錯位等問題。

4.下沉資源力量，夯實基層治理根基

一是要充實基層工作力量，推動編制資源向基層傾斜，賦予其更加靈活的用人自主權。要適當增加鄉鎮（街道）行政、事業編制，堅持縣、鎮編制分層級管理，專編專用，縣級機關不得變相占用鄉鎮（街道）編制。要進一步改進基層事業單位公開招聘工作，適當放寬招聘條件、改進招聘方式方法，鼓勵和引導優秀人才到基層干事創業。二是要加大對基層工作的財政保障力度。要強化經費保障，應規范鄉鎮基本財力保障方式，科學測算基本支出綜合定額標準，加強對基層政府轉移支付力度，以基層轄區內服務人口數量為參照，增強對財政困難鄉鎮（街道）的經費保障力度，解決“無錢辦事”的問題。

5.加大對基層干部的關心關愛力度

一是要思想上重視，進一步強化關心關愛基層干部的意識，形成關心關愛基層干部的常態化機制。要一級抓一級，層層抓落實，切實將“關心關愛基層干部”落到實處，在全社會營造“關心關愛基層干部”的濃厚氛圍，把建立健全關心關愛基層干部常態化機制作為中心工作來抓。二是要政治上關心，進一步完善基層干部晉升制度，拓寬晉升渠道，加大對基層干部選拔使用力度。健全基層干部選拔任用機制，充分發揮干部考核評價的激勵鞭策作用，打破基層干部晉升“天花板”問題，充分調動基層干部的積極性、主動性。三是要在工作上支持，完善容錯糾錯機制，充分調動基層干部勇于擔當、干事創業的熱情。樹立“敢于為擔當者擔當、為負責者負責”的鮮明導向。明確界定容錯免責的具體范圍，只要符合依法依規、履職盡責、出于公心、主動避害等容錯免責條件的，都要依據有關規定從輕處理或免責。四是要在生活上關心，在經濟待遇上落實，在心理上關愛。要重視基層干部身心健康，建立領導干部聯系和走訪慰問基層干部制度、落實談心談話制度，及時了解和解決基層干部思想上的困惑和工作、生活中的困難，加強對基層干部的人文關懷。

作者簡介：

朱櫻（1983--）女，浙江嘉善人，中共嘉善縣委黨校副校長，高級講師。