基于防范沉淀成本視角的政府間生態補償機制的構建
——以閩江流域為例

林亞婷

(福建師范大學 福建 福州 350000)

一、問題提出與文獻回顧

(一)沉淀成本概念的提出以及國外相關成果研究

沉淀成本在經濟學中特別是產業組織理論中是一個重要的成本概念，它是指進行投資之后不能得到完全補償的那些成本，也被稱為不可逆投資、資產固定性。國內學者湯吉軍認為沉淀成本(Sunk Costs)，是指無法通過投資成本自身的再出售價值補償的那些成本，也就是資產的最初購買價格與再出售價格之間的差額，一旦投資之后,就不能通過轉讓和銷售得到完全補償的那些成本。

21世紀以來，英國、澳大利亞、加拿大、荷蘭、美國等國家先后運用多重治理方式進行大規模的生態改造，生態治理已成為當代發展的新趨向，同時它對于深化我國流域管理體制改革和提升生態環境治理能力具有重要的警示和實踐啟示。黨的十八大以來，雖然我國流域生態文明建設取得前所未有的成就，但全國廢水及其主要污染物排放量仍呈現上升態勢，氮、磷等污染問題日益凸顯，局部江河流域水體污染嚴重、生物多樣性加速下降和流域生態安全形勢依然嚴峻。

(二)閩江流域存在的現實性問題

閩江流域作為特殊的自然地理區域，又有復雜的流域生態利益，“由誰來協調、協調什么、怎么協調”等一系列基本問題隨著社會訴求的不斷變化而變化。自2007年福建省政府搭建的“成本分攤、比例補償、雙向激勵、項目帶動”的補償框架，到2019年的《閩江流域山水林田湖草生態保護修復正向激勵管理辦法》的發表，福建省政府在將“生命共同體”理念融入生態流域補償機制的基礎上，不斷推進正向激勵資金的投入。閩江流域作為一個整體，上游地區的行為活動會對下游地區產生正向或負向的外部性。流域各部門之間就存在的問題進行協商，職能的交叉與配合會擴大原計劃的成本費用占比，成本的沉淀阻礙生態補償機制的效率。

1.補償主體向多元化方向轉變

閩江流域生態環境問題，從表面上來看是人與自然關系的不和諧，實質上流域作為一個利益載體，表現為人與人、人與社會之間利益關系的不均衡、不充分。解決生態問題實際上就是要直面根植于社會內部的現實問題。為減少上級政府、企業、居民之間的利益分歧和沖突，閩江生態流域作為一個典型的多元主體之間利益的結合點，最好的辦法是實現三者主體的兼容，才能維護好閩江生態流域和閩江經濟流域之間的和諧共存。

2.補償方式向系統化補償轉變

在原有的閩江分部門管理體制下，完整的流域自然生態系統容易被人為割裂，流域內采取分頭治理的方式，造成部分生態補償機制政策交叉及重復的現象。“條條管理”的現象造成在生態補償機制實施中缺乏對整體性和系統性的思維進行設計，資金的有效利用率有待提高。系統化的補償方式，需要建立在問題提出的基礎上進行網絡化的治理結構調整，即政府間橫縱向協調機制。

3.補償空間向全流域轉變

閩江流域采取的補償方式主要是以行政空間為單位，采取橫縱向區域內補償。流域內上下游之間的“搭便車”現象比較突出。上中下游、居民、企業等都享有生態保護所帶來的效益，當然在享受的同時也應成為流域生態保護的貢獻者。閩江流域的公共性，決定了生態環境應該是區政府、企業、居民共同保護的結果，再者流經的行政區域較多，生態利益復雜，所以應當建立全流域多元主體之間生態保護成本的分攤機制，以上下游之間的成本和收益作為國家和地方的生態補償分擔的比例。

二、沉淀成本問題及其阻力

(一)“施政縫隙”、“權責壁壘”及流域視角的局限性

由于政府部門間的“碎片化”是多年來閩江流域科層治理體制不斷發展的產物。對于流域過程中產生的矛盾，需要建立流域管理主體協商機制。在閩江流域生態補償機制中上中下游之間的生態效益和成本測算，在規定的補償測算法中，依舊存在很多的職能交叉和效益的重疊。同時，“碎片化”在各部門合作間的機制層面上就體現為“權責壁壘”。為了打破“壁壘”加強各部門之間的溝通與協調，在這一調整過程中的需要上中下游各部門之間加強信息、人力、財力等之間的溝通，制定相關的機制來規范和引導。

在閩江流域生態補償機制中上中下游之間的生態效益和成本測算，在規定的補償測算法中，依舊存在很多的職能交叉和效益的重疊。例如對于成本支出大于效益收入的區域等，這些情況都需要進行重新思考。

(二)晉升錦標賽對于部門間合作的負激勵

區域環境作為一種公共物品，它的溢出效應十分明顯。閩江流域機制補償的治理過程中，各個部門間的關系很容易從橫向和縱向兩個方面的利益博弈。事實上，為了更好的完成流域設定的目標、滿足公眾的需求度，流域內部的生態大部分部門間合作都存在“共謀行為”。但由于“理性人”的存在，出于部門自身的利益考慮，往往容易出現負向共謀行為，會采取和其它部門相類似的政策行為，導致在政策的執行過程中出現偏差原有政策的初衷。

同時，由于晉升的機會總是有限的，“相對績效評估”很大程度上被應用于上級政府對于下級部門的考察之中，即除了部門內部的績效爭奪之外，還有多層級之間的政績對比。橫向與縱向之間的績效壓力使得理想的“晉升錦標賽”模型出現偏差。

三、政府間生態補償合作機制的構建路徑

(一)深化大數據在生態補償方面的應用

大數據作為一種創新的政府治理工具，開啟了治理的新時代。它的精準化和科學化水平促進了環境數據資源的進一步信息化與透明化，解決信息碎片化及資源融合的問題，推動各部門間的信息共享，進而使政府、企業和民眾能夠建立多元參與、平等互動、雙向溝通的監督治理共同體。由于政府的多重身份，在公開大數據獲取的環境信息后，公民應積極參與和了解相關的發展狀況，還可通過提出自己的社會訴求，實現對政府部門的監督，有待政府部門的進一步改善，實現“上下互動，左右聯動”的社會參與機制。完善生態補償機制的建構網絡。

(二)構建平衡的激勵結構

很大程度上，晉升錦標賽的衡量尺度是單項考核，引入民意評定機制，將單項考核變為雙向考核，是克服當前單項考核所無法避免的反向激勵的一項重要措施。如果想要建成完善的民意評定機制，首先就得讓民眾對生態理念有想法、對“生命共同體”有興趣，將生態理念通過教育、宣傳等方式融入到民眾的社會生活中，不斷提高思想高度，營造全民共治共享的社會氛圍。政府部門要將各地經驗進行可復制化，形成具有整體性的生態治理網絡格局。

要制定和完善科學的官員考核依據，由于生態環境成效的“潛伏期”較長，避免愈演愈烈的短期績效行為主義模糊了考核的公平性，所以應當將現有的績效與未來的績效相結合。值得注意的是，由于政府績效目標的設立與官員的任期存在一定的關系，所以要加大對政府官員的長期綜合績效的考察，把握干部人事的選拔標準。當面臨不同的執政環境和激勵結構時，政府官員表現出了截然不同的管理行為。由此可見，在管理不同來源的政府官員時，可能也需要采取不同的策略。

(三)依托“伙伴關系”，加強政府間“跨部門協作”

“條狀”結構的存在，使得“跨部門協作”存在阻礙。以處理某項事物為目標，靈活的調整和拆合各部門單位，抽調各部門精英人手能夠有效的解決“條條專政”從縱向上造成的“碎片化”，協調整合不同部門的下屬機制使得管理層次扁平化。要想打破“權責壁壘”，要保證有足夠的力量來承接所分解出來的社會責任，積極引入社會第三方力量，引導和培育社會新型機構，同時，也要避免組織的無序發展。通過不斷學習和提高整體性價值的意識形態。要在公共部門內塑造一種“共同的倫理觀”及“內聚性文化”。所以說部門間是否愿意合作，合作的程度如何，都先取決于在之后合作過程中的獲益情況，因此事先建立好公平的部門間利益分享規則是合作的前提條件。

建立跨區域協作的信息共享機制，在高難度、高復雜性的信息交換下，能否有效實現信息資源的協同效應和增值效應直接決定了跨部門協作的成功與否。所以說部門間是否愿意合作，合作的程度如何，都先取決于在之后合作過程中的獲益情況，因此事先建立好公平的部門間利益分享規則是合作的前提條件。