水污染治理中行政權(quán)力與公民意識(shí)的研究
——基于古爾德的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配理論分析

徐霄健

(曲阜師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院 山東 日照 276826)

一、問題的提出

古爾德認(rèn)為，“在北美水污染地區(qū)(主要是美國和加拿大)中，盡管來自民間的環(huán)境抗議不斷增多，但是由于國家力量的強(qiáng)大，社會(huì)環(huán)保組織的不發(fā)達(dá)和不發(fā)育，公民社會(huì)力量的缺失，地方環(huán)境運(yùn)動(dòng)的積極分子缺少等原因使得其水污染治理的進(jìn)程始終沒有得到有效的進(jìn)展，其根本矛盾在于公民與行政權(quán)力的不對(duì)等、資源分配的不均衡，這使得在環(huán)境污染治理中，國家的行政權(quán)力大于公民的合法權(quán)利。”[1]文章通過研究企業(yè)資本家、環(huán)保部門和公民分別在馬拉松半島港、馬尼斯蒂克河這兩大北美地區(qū)中水污染治理的行為和態(tài)度，來分析環(huán)保部門與公民在處理這一問題中所承當(dāng)?shù)慕巧M(jìn)而探討是否存在著在處理環(huán)境問題上的公民權(quán)力與環(huán)保部門行政權(quán)力的失衡現(xiàn)象?通過對(duì)這一問題的分析和研究，可以更好的為我國當(dāng)前社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)美麗中國的目標(biāo)提供有益的理論支持。

二、水污染問題的產(chǎn)生：行政權(quán)力壓制導(dǎo)致公民環(huán)保意識(shí)的淡化

在北美六大水污染地區(qū)中馬拉松半島港的環(huán)境問題尤為突出。由于企業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的贊助商占有絕對(duì)經(jīng)濟(jì)力量上的優(yōu)勢，它強(qiáng)烈地抵抗馬拉松地區(qū)的工人運(yùn)動(dòng)行為，這使得有關(guān)環(huán)保部門通過治理行動(dòng)計(jì)劃建立來的地方公民與當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理機(jī)構(gòu)的努力一直無效。因此，馬拉松半島港地區(qū)的水污染問題是由企業(yè)資本與行政權(quán)力相互作用導(dǎo)致的公民環(huán)保意識(shí)淡化的結(jié)果。

(一)企業(yè)資本力量的強(qiáng)大催生了環(huán)保部門行政權(quán)力的弱化

馬拉松半島港地區(qū)的私人資本力量比較強(qiáng)大，絕大多數(shù)土地都是由企業(yè)資本家擁有的，大多數(shù)市政項(xiàng)目的資助來自工廠。因此，工廠對(duì)土地、稅收、工作、家庭收入、財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了大量的控制。另外，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)構(gòu)也依賴于工廠管理層的大多數(shù)市政行動(dòng)或開發(fā)項(xiàng)目，這種對(duì)私人資本力量的過度依賴使得相關(guān)部門在管理水污染問題上始終扮演著一個(gè)軟弱的“合作者”形象。馬拉松半島港水污染治理中的行政權(quán)力弱化主要是由于缺乏相關(guān)環(huán)保部門對(duì)當(dāng)?shù)鼗驀摇⒌貐^(qū)環(huán)境運(yùn)動(dòng)的關(guān)注。古爾德認(rèn)為，“在該城鎮(zhèn)發(fā)展的歷史上，馬拉松地區(qū)是一個(gè)典型的“公司鎮(zhèn)”，該地主要工業(yè)污染者是詹姆斯河上的馬拉松牛皮紙漿廠。該地區(qū)由于缺乏區(qū)域經(jīng)濟(jì)的多樣性，造成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)對(duì)工廠的極度依賴性較強(qiáng)，如果環(huán)保部門被迫采用更嚴(yán)格的環(huán)境法規(guī)，就會(huì)引起工廠管理層的反對(duì)，進(jìn)而威脅到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)。”[2]同樣，在羅亞倉對(duì)三種行政權(quán)力清單的文本比較中發(fā)現(xiàn)，地方行政部門因認(rèn)識(shí)偏差、缺乏理論指導(dǎo)而存在著功能、調(diào)控、權(quán)責(zé)、職能、依據(jù)、主體、運(yùn)行和銜接等八個(gè)方面管理層的問題也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配問題的產(chǎn)生。

(二)公民對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展模式的依賴弱化了其環(huán)境抗?fàn)幍囊庾R(shí)

基于公民對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮以及企業(yè)的控制，在馬拉松半島港水污染治理中公民的態(tài)度是漠不關(guān)心的。古爾德認(rèn)為，“馬拉松半島地區(qū)的地方公民的情緒偏向于反環(huán)境運(yùn)動(dòng)的，盡管當(dāng)?shù)毓褚庾R(shí)到生態(tài)系統(tǒng)作為重建資源的使用價(jià)值的損失，但是，地方公民仍然不愿公開談?wù)摥h(huán)境保護(hù)問題，因?yàn)樗麄儞?dān)心失業(yè)和總體經(jīng)濟(jì)的衰退。”[3]通常環(huán)保部門發(fā)起的公眾會(huì)議遭到了公民的冷漠，甚至敵對(duì)，因?yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)來源受到工廠經(jīng)理的嚴(yán)格控制。由于當(dāng)?shù)厝诉^度依賴于靠采掘業(yè)來維持生計(jì)，再加上馬拉松地區(qū)遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)和人口中心，使得環(huán)境問題一直沒有受到當(dāng)?shù)厝说闹匾暋４送猓R拉松地區(qū)距離城市中心較遠(yuǎn)，這也削弱了當(dāng)?shù)孬@得環(huán)境團(tuán)體和其他可能為當(dāng)?shù)氐钟h(huán)境退化問題而提供支持和幫助的替代組織的力量崛起。馬拉松地區(qū)的公民對(duì)綠色和平組織與特勒斯貝組織的態(tài)度是否定的，當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為，綠色和平組織的活動(dòng)家作為外部“旁觀者”，他們通常不考慮當(dāng)?shù)氐牟删蚪?jīng)濟(jì)對(duì)民眾的重要性。所以，在當(dāng)?shù)兀裰饕亲⒅匕l(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)來增加個(gè)人收入，其環(huán)境保護(hù)意識(shí)表現(xiàn)的相對(duì)薄弱。

三、水污染治理中的矛盾：行政權(quán)威的弱化與公民環(huán)保意識(shí)的強(qiáng)化

馬尼斯蒂克是密歇根湖北部岸的旅游要鎮(zhèn)，是密執(zhí)安的上的一個(gè)半島。像馬拉松地區(qū)一樣，馬尼斯蒂克是一個(gè)距離城市中心比較偏遠(yuǎn)的地方。在最初發(fā)起的環(huán)境治理行動(dòng)計(jì)劃期間，在此地沒有任何地方環(huán)保組織。由于在水污染治理過程中存在行政權(quán)力的弱化現(xiàn)象，使得當(dāng)?shù)氐墓駞⑴c水污染治理的政治渠道長期受阻，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的不信任。

(一)行政職能上的缺失與制度上的不完善

美國學(xué)者霍金斯(Hawkins)指出，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的既定目標(biāo)和主要責(zé)任與實(shí)際監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行動(dòng)表現(xiàn)出很大的差距。古爾德也也認(rèn)為，“代理商尋求政治合法化的目的是為追求最大的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張或最小的經(jīng)濟(jì)約束。”[4]由于密歇根州的自然資源部的角色被視為是模糊的環(huán)保組織，此外密歇根州的自然資源部無法識(shí)別污染活動(dòng)的來源，因此也不能夠提出有準(zhǔn)對(duì)性的治理措施。

盡管馬尼斯蒂克地區(qū)的環(huán)保部門制定了河污染治理的設(shè)計(jì)方案，但仍然有大量的行政派別反對(duì)這一水污染治理方案。由于馬尼斯蒂克的地方行政一直在強(qiáng)烈反對(duì)環(huán)境保護(hù)和相關(guān)治理工作，其中當(dāng)?shù)厥虚L的行為包括拒絕簽署當(dāng)?shù)貜U水處理和填埋垃圾的改善方案，這些都表明了在某些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題上，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)放棄了環(huán)境治理的行動(dòng)。古爾德認(rèn)為，“馬尼斯蒂克的地方行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)扎根于一個(gè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和自然環(huán)境優(yōu)先轉(zhuǎn)型的增長聯(lián)盟。與馬拉松地區(qū)一樣，當(dāng)?shù)氐摹尉ⅰη笸ㄟ^與他們比較關(guān)心的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行權(quán)衡比較，來證明經(jīng)濟(jì)的增長優(yōu)勢，反對(duì)環(huán)境治理。”[5]因此，當(dāng)?shù)氐脑S多行政部門普遍形成一種共識(shí)：馬尼斯蒂克可以承受增加的環(huán)境污染增長，以獲得經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的好處。這種以權(quán)謀利的動(dòng)機(jī)下行政職能的弱化行為，形成了既得利益集團(tuán)所謂的“政治合法性”。因此，這種制度上的缺陷和體制上的漏洞為當(dāng)?shù)刭Y本家的經(jīng)濟(jì)行為提供了制度上的“保護(hù)傘”。

(二)公民環(huán)保意識(shí)的強(qiáng)化導(dǎo)致的環(huán)境抗?fàn)?/h3>

在馬尼斯蒂克河水污染治理中，公民對(duì)密歇根州的自然資源部以及當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的行為產(chǎn)生了強(qiáng)烈的不滿和怨恨。首先，在相關(guān)部門制定的“治理行動(dòng)計(jì)劃”的具體措施中沒有體現(xiàn)出當(dāng)?shù)毓竦囊庖姟Ｕ缫晃怀鱿@兩次會(huì)議的馬尼斯蒂克公民所說：這種“公眾參與”主要是勸阻當(dāng)?shù)毓駞⑴c環(huán)境治理行動(dòng)。馬尼斯蒂克河的許多公民也分享了對(duì)當(dāng)?shù)刂卫硇袆?dòng)計(jì)劃的流程和公眾參與治理渠道的看法，公民的反應(yīng)充分暴露了當(dāng)?shù)厝藢?duì)密歇根州自然資源部的不信任問題。由于密歇根州的公民無法查閱到自然資源部制定的“治理行動(dòng)計(jì)劃文件草案”，所以他們無法對(duì)草案提出任何有異議的問題，即使是密歇根州的自然資源部的工作人員，他無法獲得通過整個(gè)治理行動(dòng)計(jì)劃的文件。這一方面，損害了公民與密歇根州的自然資源部的關(guān)系，使得當(dāng)?shù)厝水a(chǎn)生了對(duì)相關(guān)部門的不信任和懷疑的態(tài)度。另一方面，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的不合理的治理行為也導(dǎo)致了怨恨對(duì)象由肇事企業(yè)擴(kuò)展到了民眾，由此使得該類主體產(chǎn)生了相對(duì)剝奪感，進(jìn)而引發(fā)了社會(huì)上的怨恨，最終導(dǎo)致很多公民對(duì)環(huán)保部門采取集體性的抗?fàn)帯?/p>

四、結(jié)論與討論

總之，不論是理性選擇、社會(huì)治理還是階層歧視，我們都可以看到行政權(quán)力、既得利益集團(tuán)以及公民意識(shí)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配中問題所起到的決定性作用。很明顯，利益交換和利益固化容易使得該類主體在抵御環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不公正分配領(lǐng)域中占據(jù)明顯優(yōu)勢。另外，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門為了貪圖當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的短期效益，通常采取與利益集團(tuán)勾結(jié)的“合作主義方式”開展環(huán)境治理行動(dòng)，在這一過程中，相關(guān)部門有時(shí)候也是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的組織者，有時(shí)候又會(huì)充當(dāng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)制造者的庇護(hù)人，從而直接加劇了社會(huì)公民所面對(duì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。由于官方的授權(quán)，使得在北美地區(qū)水污染治理中的“政治精英”成為了在許多項(xiàng)目開發(fā)中有利可圖的主要財(cái)富擁有者。而無行政參與權(quán)、又不得不依賴于企業(yè)維持生存的公民遭受了這些開發(fā)項(xiàng)目背后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)壓力的壓迫和承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的代價(jià)，他們有時(shí)甚至丟失了在家園、農(nóng)場和漁場維持生計(jì)的權(quán)利，卻很少獲得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。一方面，隨著社會(huì)環(huán)保組織的興起、公民社會(huì)力量的強(qiáng)大使得其對(duì)相關(guān)決策結(jié)構(gòu)的牽制作用越來越大。另外一方面，隨著公眾環(huán)境意識(shí)的覺醒、基層環(huán)境抗議的不斷增多、以及環(huán)境運(yùn)動(dòng)的興起等使得環(huán)境污染問題在很多程度上受到了重視。

通過研究北美地區(qū)水污染治理問題中的行政權(quán)力和公民環(huán)保意識(shí)，可以發(fā)現(xiàn)他們之間在力量均衡的情況下一般會(huì)達(dá)成利益共識(shí)，從而彼此讓步、妥協(xié)或協(xié)調(diào)治理。倘若一方力量過于強(qiáng)大，就會(huì)使得彼此間矛盾越來越嚴(yán)重，也越來越突出，這樣環(huán)境問題就會(huì)得不到很好的解決。可以看到的是，相關(guān)環(huán)保部門在環(huán)境污染治理問題上的態(tài)度并不是很積極。但從人類社會(huì)發(fā)展的角度來看，這種環(huán)境行為正走向從“環(huán)境抗?fàn)帯钡健碍h(huán)境共建”的探索之路演變，其中利益分配關(guān)系、環(huán)境保護(hù)意識(shí)、行政權(quán)力劃分，這些都是環(huán)保部門和公民在將來環(huán)境污染治理行動(dòng)中需要優(yōu)先考慮的一些重要因素。