以行政效能提升優化營商環境策略探討
——以X市為例

舒 潔 張 舵

(西安市行政學院 陜西 西安 710054)

一、X市目前營商環境發展的薄弱環節

X市結合“營商環境提升年”任務目標，制定出臺了X市加強和改善營商環境的系列文件，系統部署了優化提升營商環境的主要任務和主攻方向，這些工作方案的推出和實施在一定程度上提高了優化營商環境工作的效能，但同時單個工作方案的獨立性較強，聯系性偏弱，碎片化程度較高，比較深圳、長沙的具體經驗做法，X市在整體工作的實施推進過程中還存在一些薄弱環節，主要體現在以下幾個方面。

(一)制度變革對行政效能提升待提高

營商環境改革是以政府“刀刃向內”的方式推動政府行政效能提升，內部改革的目的是要更好更快外化為改革紅利。當前X市推動營商環境優化過程中的突出問題是，改革的制度供給還不能與行政效能提升形成有效銜接，政務服務質量和標準化程度不高，一些政務服務大廳，特別是基層便民服務中心，仍然存在窗口設置不科學、工作人員服務水平不高的問題。同時，X市還有部分政務服務事項存在名稱不一、辦理材料不一、流程不一的現象，部分行政審批改革在落地執行中難以便捷開展，對執行過程中發現的問題未能及時反饋和修正，改革從制度制定、實施、意見反饋到制度修改再落實，還沒有形成閉環，部分非公有制經濟主體和民營企業對于政務服務改革措施的認知度低、滿意度一般。相較于杭州等城市通過改革統一評價指標、以追責倒逼改革完善的剛性約束，X市當前對營商環境改革的成效評價制度有待建立完善，相關職能部門依據各自的績效評價指標對改革成效作出評價，權威性不夠，這也使得一些部門滿足于已有的改革成果，繼續深化改革的動力不足。

(二)營商環境建設碎片化待改善

目前X市雖已建成投運“政務服務網”和設立12345市民熱線平臺營商環境投訴專線，但由于存在信息壁壘，信息孤島沒有完全打破，中省市縣縱向信息和部門之間橫向信息互通不夠，數據信息共享不夠，各委辦局網上辦事服務渠道和方式差異較大，標準也尚未統一，各單位隨有服務公眾號和手機APP，但操作復雜導致市民辦事無所適從。“數據跑路”還沒有跑起來，當事人“來回跑腿”情況依然存在。各部門之間、部門內設機構之間的協調溝通仍顯不足，比如對標中省要求，X市“互聯網+政務服務”工作相對滯后，政務服務共享平臺建設剛剛起步，全市政務服務數據尚未實現共享，“全程網辦”的比例不高，已公布的“最多跑一次”事項多為單個事項，流程整合的力度還不夠大，距真正實現“一窗受理，集成服務”、“一件事跑一次”仍有差距。

(三)市場監管協同性待增強

按照“誰審批誰監管、誰主管誰監管”的原則，各審批部門要全面建立實施“雙隨機，一公開”的監管機制，建立完善“一單兩庫一細則”，實現全覆蓋、常態化管理，推動跨部門檢查抽查結果互認和應用，提升監管的規范化、標準化水平。目前一些單位雖然名義上建立了“雙隨機，一公開”監管制度，但沒有實質性運用。在應對一些市場失序問題上也暴露出個別監管職能部門協同能力弱、監管不同步的問題。“無利不管、放而脫管”的現象不同程度存在，一些領域交叉檢查、重復檢查，監管力度與實際需要仍有差距。

(四)優化營商環境的政策措施的反饋監督機制待完善

隨著優化營商環境的各項政策井噴式的推出，政策措施如何落地、政策許諾如何兌現成為新的問題。一是許多政策在制定階段未充分吸收和考慮企業家意見，導致實際執行過程中，遭遇執行難，效果大打折扣。二是企業家政策權益保護不夠，不少涉企獎勵資金、獎勵政策、配套土地、配套設施遲遲不能落實到位，嚴重影響了外來企業家的營商熱情。三是不少地區還存在“新官不理舊賬”的問題，一旦負責人更換，機構換屆，承諾的政策措施往往難以兌現，久而久之將會轉化演變成為歷史遺留問題，久拖不決。這不僅會嚴重挫傷投資者的投資積極性，更會影響政府公信力，使剛剛建立起來的營商環境面臨挑戰。

(五)行政服務便捷化、法制化水平待進一步提升

依據國內第三方評估結果，X市政務服務環境不管是服務載體和服務標準，在全國營商環境評價中位居前列，但仍有新老問題需要進一步解決。一是省市之間、市級部門之間數據互聯互通工作進展緩慢，與國建、省建系統打通難度比較大，導致省市區部門之間，市級工程、供水、供電、供氣等涉及多部門的行政審批領域，“多套系統、多個流程、反復登陸、重復錄入”問題仍然存在。二是養老保險、供水供電、交通等各類APP如雨后春筍，均需下載、注冊才能辦理，出現了新的“多程序、多登陸”問題。如：僅扶貧工作就有“釘釘APP、精準扶貧APP、精準扶貧小程序”等三四個移動終端小程序。三是基于“互聯網+行政服務”的法規還不健全。已出臺電子證照、電子簽章管理辦法還不足以支撐“一網通辦”平臺平穩運行，還需電子文件、檔案、公共數據、電子政務管理等系列配套法規予以保障。

二、以提升行政效能優化X市營商環境發展的策略建議

(一)理念“變”：轉變理念，以思維方式轉變統籌推進行政效能提升

1.樹立“戰略思維”，不斷提升打造最優營商環境的認識高度

一是將優化營商環境工作統一到“一帶一路”西部支點城市建設的戰略地位上，將打造一流營商環境作為實現戰略目標的基礎工作，深度融入“一帶一路”的大使命、大機遇之中。二是以創新制度改革模式積極創新自貿區建設，借助技術手段將以往“辦事需要到實體大廳來”的模式轉變為“就近辦、網上辦、隨時辦、全天辦”，努力在自貿區建設、港務區建設上探索形成與國際高標準投資貿易規則相銜接的基本制度體系、辦事流程、行政審批機制和監管模式，以此為突破口，不斷檢驗X市營商環境國際化建設水平。

2.創新行政理念，以開放思維做好頂層設計

第一，以數字政府建設為契機，借鑒深圳“秒批”經驗，換位思考，從用戶或群眾而非公共機構的角度來看待、處理公共事務，樹立開放、共享、公正、規則、互惠、效率的理念，厘清各部門的職能邊界，重構權責關系，分清職能權屬，做到權責清、邊界清、職能清，在“以部門為中心”向“以用戶為中心”管理模式的主動變革中實現公共價值的最大化。

第二，合理梳理界定市場主體和群眾辦事的“一件事”需求，規范權責清單、事項清單，實施“負面清單+非違規不干預”制度設計。特別是對于事權在國家、省里層面的任務，要加強探索研究，抓緊提出先行先試政策，向國家和省直有關部門積極爭取。同時結合工作實際，加強政策研究，提出持續優化X市營商環境的措施任務。

3.推動相關法律法規的立改廢，彰顯法治政府魄力

為理順營商環境優化相關法律法規的內容，X市應在市級層面落實政府法條法務協調會商機制，將涉商部門全部納入其中，對各部門已有的政策文件進行統一清理，在聽取社會各界意見的基礎上定期修改、廢止一批與“最多跑一次”、“一網通辦”理念和互聯網時代下大數據、云平臺、人工智能等發展下不相符的、或影響未來發展的地方性法規和行政規章。同時，要抓住X市政策疊加機遇期，大膽制定出臺新的支持政策。對于上位法有規定限制但涉及重大改革的領域，應當積極向上一級黨和政府反映情況，爭取納入先行先試范圍，勇于突破改革空間，不斷強化法治保障。

(二)機制“新”：創新機制，推動政府跨域治理現代化

首先，破除不合理體制機制障礙，建立起職責明確、縱向聯動、橫向協同、共同推進的工作機制,更加凸顯出“整體政府”在組織運轉、溝通協調、協作配合的無縫耦合度優勢。

其次，借助數字政府建設，在協同再造政府管理模式的基礎上，以提高政府數據整合能力為導向，明確責任，細化業務流程，優化資源配置方式，探索創新聯動協同機制、數據匯聚更新機制、資源分析研判機制。

第三，進一步構建親、清新型政商關系，健全企業家參與涉企政策制定機制，監督反饋機制、親清政商關系溝通機制，加快建立以信用承諾、信用公示為特點的新型監管機制。同時，學習借鑒長沙市以打造“金融集市”創新金融服務方式，以及依托長沙市委黨校、長沙市行政學院、長沙社會主義學院設置的長沙經理學院，破解企業融資難問題，持續激發市場主體內生力和創造力，激發企業家精神和動力，從而實現政府服務改變與企業自我完善同頻共振。

此外，借鑒深圳“秒批”的審計機制，逐步建立和完善適應政務服務數字化、網絡化、智能化發展客觀要求的審計規則和辦法，建立健全改革的試錯容錯范圍、條件和救濟途徑等，實行改革措施動態調整機制，對在實踐中發現制度供給中存在的問題，以及群眾滿意度差的狀況，在限定時間內予以反饋，對落實改革任務進度快效果好的部門給予獎勵和表彰，對落實效果差的部門予以通報和相應的處理，營造和諧的“互聯網+政務服務”創新環境，進一步調動和發揮廣大干部的積極性、主動性、創造性，從而將政府、社會、市場的力量進行有效整合，以推動實現政府跨域合作與治理的現代化，為優化營商環境掃清體制機制屏障。

(三)流程“順”：內順流程，以上下聯動的系統整合優化政府行政方式

第一，以深入開展高頻事項梳理與流程再造為“龍頭”，從深挖資源信息共享的廣度與深度入手，以清單管理制為依托，重構業務審批流程，通過加強行政系統上下分工的協同性、彼此配合的聯動性來整合系統資源，逐層逐級約束行政方式，深挖服務死角，形成上下聯動的協同機制，打破制度壁壘、部門利益限制，從而優化政府行政方式，實現政府整體服務合力的提升。

第二，站在群眾的角度思考辦事流程的便利性和材料清單的詳實性，擴展“互聯網+政務服務”體系接口，圍繞人和企業全生命周期的辦理事件，支持引導醫療、銀行、法律服務等其他公共服務領域，梳理事件、優化流程，接入“互聯網+政務服務”體系，形成“一份辦事指南，一張申請表單，一套申請材料，完成多項審批”的運作模式。推動公共服務“一張網”建設，實現公共服務線上線下全覆蓋。

第三，統一審批流程，通過精簡審批事項和條件、下放審批權限、合并審批事項、調整審批時序、轉變管理方式、推行告知承諾制等措施，完善審批體系，努力實現“一張藍圖”統籌項目實施、“一個系統”實施統一管理、“一個窗口”提供綜合服務、“一張表單”整合申報材料、“一套機制”規范審批運行，實現辦事全流程智能化。

第四，清理重復、交叉、隱蔽的審批事項，對政府審批流程進行全鏈條整合，并將改革結果及時體現于網絡平臺；在線上，依托網絡平臺實現辦理全流程的數據聯通和信息共享，運用大數據精準分析和評估審批服務辦件情況，有針對性地改進辦理流程。創新開展“不能說不行，怎么做才行”和“窗口無否決權”服務，有效限制審批自由裁量權。

(四)數據“通”：打通數據，建立健全數據治理體系

一是全面推進數據共享。加快政務信息資源整合共享，建立一套政府數據產生、使用、核查、校準、開放全流程信息管理體制機制，整合人口、法人、自然資源和空間地理、宏觀經濟、電子證照等五大基礎數據庫，對市、區兩級各部門、各系統和所有數據資源目錄進行集中存儲、統一管理、互通共享，建設完善X市政務服務大數據庫，優化整合提升各級政務服務大廳“一站式”功能，全面推進“證照分離”改革和推進國際貿易“單一窗口”建設，把碎片化、分散化、區域化、層級化、部門化的數據匯聚起來，打造互聯共享、無縫對接的政務信息高速通道，推動電子檔案、電子簽章在各級各部門之間互認互用，逐步做到群眾企業辦事“零證明”“零證照”，推動實現企業和群眾辦事線上“一網通辦”、線下“只進一扇門”、現場辦理“最多跑一次”。

二是堅決打破部門信息壁壘，建立并實施統一的政務服務數據管理標準規范體系，構建統一的數據共享交換平臺，打通數據查詢互認通道，實現跨部門、跨地區、跨層級的政務信息共享，構建關鍵技術保障體系，推進政務服務事項全程電子化辦理和電子證照、電子公文、電子印章、電子檔案的應用，明確其法律效力，實現“一次生成、一庫管理、多方復用、互認共享”的共享機制，完善市級統一的電子證照庫和云平臺，提高電子證照庫入庫率、審批全流程電子證照應用率，降低企業和群眾的辦事成本。

三是建立健全政府數據治理體系。數據治理是一個長期、復雜的系統工程，要以價值實現和價值增值為驅動，在明確數據采集、存儲、歸集、管理、使用全過程的用戶角色、權責主體、數據流程、管理規則、數據質量和應用效果評價標準的同時，從全鏈條、系統化的角度對政府數據、市場數據、群眾個體數據進行系統化重塑，從規章制度、組織架構、專業人員、系統培訓、綜合管理等各個方面建立健全一套行之有效的數據治理機制，保障數據實時、準確、安全、可用，全口徑梳理事項對共享數據的需求，制定公共數據資源管理辦法，建立數據使用過程中的容錯糾錯機制，強化數據安全意識，增強政府總體服務效能和個性化服務能力。

(五)服務“優”：做優服務，以優化集成服務配套完善政務服務體系

一是要“強窗口”，實現政務服務的提質增效。按照“應進必進”原則，推進政務服務標準化、業務辦理集中化、協同化和網絡化，以行政權力清單化、審批材料規范化、審批流程標準化、審查標準透明化全面推行“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”的“綜合窗口”服務模式，真正實現從物理集中向功能集成轉變、從“部門窗”向“政府窗”轉變，變政府部門“端菜”為企業和群眾“點菜”，做到“一站式”集成服務，最大限度提高政務中心現場服務能力，不斷深化“三集中、三到位”(部門許可職能向一個科室集中，審批科室向政務大廳集中，審批事項網上辦理集中，做到事項進駐大廳到位，審批授權窗口到位，電子監察到位)改革，不斷提高行政辦事效能。

二是增強服務供給，打造政務服務綜合體。運用“互聯網+”思維，創新智慧政務服務，以“業務+技術+制度”的改革模式，發揮資源優勢，合理規劃功能布局，打造出集行政審批、信息公開、休閑娛樂于一體的一站式“政務綜合體”，探索“全科+全能”“以能力提升增強服務供給”新路徑，形成審批與服務并重的工作格局，不斷拓展與創新政務服務中心的功能，打造多樣化的綜合服務體系，構建包括城市展廳、市民俱樂部，休閑交流及文化咨詢等多元化的政務服務空間。

三是優化線上線下融合服務。完善網上政務服務平臺，積極對接國家和省級政務服務平臺，同時依托全國一體化在線政務服務平臺，開展個性化、有特色的服務創新，推動跨區政務一體化服務；創新運用線上與線下相結合的便利化手段，加快部署完善自助服務終端，全面推動實體政務辦事大廳與網上政務服務平臺融合發展，優化由企業、群眾根據需要自主選擇線上或線下的各類應用模式，豐富針對不同辦事對象的服務方式，拓展政務服務范圍；加快完善“12345”政務熱線、公共資源交易等平臺對接、系統完善和功能拓展，實現政務服務全覆蓋，確保政務服務事項“應上盡上、全程在線”。

四是建立完善監管體系。把政府誠信作為優化營商環境的重要內容，建立健全“互聯網+市場監管+企業誠信”的機制，以信用監管為核心，以網格化、精細化管理為基礎，充分運用大數據、區塊鏈技術作為推進社會信用體系建設的重要手段，建立完善聯合懲戒等制度，加強事中事后監管，提高監管效能。建立健全事后審核常態化機制，在審批決定做出后實時或定時對申請信息和材料進行核驗和抽查。依托市公共信用信息系統，加快完善信用監管機制，建立健全申請人誠信檔案、失信聯合懲戒和黑名單制度，將守信激勵和失信懲戒機制推廣到所有政務服務工作中。同時，梳理政府對企業失信事項，提出依法依規限期解決的措施，治理“新官不理舊賬”等問題，探索建立因政府規劃調整、政策變化造成企業合法權益受損的補償救濟機制，不斷與時俱進，加強完善市場監管機制和企業誠信管理機制，促進依法立市。

(六)評價“全”：健全評價體系，以動態多元的效能監督促進行政效能不斷“提檔升級”

一是對標國際營商環境評價體系，借助第三方機構等方式組織開展營商環境評價，對本地營商環境進行標準化、精細化的“體檢”，以構建既對接國際又適應X市發展實際的營商環境評價機制幫助找差距、找問題癥結、找工作的著力點，特別是對于長期積累的深層次問題，幫助找準提升政府行政效能的突破口和關鍵點，從而建立起更為完善更為實用的X市營商環境評價體系。

二是加強營商文化建設，在全社會樹立“人人皆為營商環境”的主人翁意識。以文化的自覺性整合政府、企業、社會組織、輿論媒體等內外多方力量以內外聯合的方式開展監督，增強政府在政策制定實施時的科學性和透明度，科學審慎研判擬出臺政策的預期效果和市場反應，統籌把握好政策出臺時機和力度，防止政策效應疊加共振或相互抵消，避免給市場造成大的波動，以跨地域、跨部門、跨行業的內外聯合監督，倒逼政府部門轉變理念、提升行政效能，練就過硬“看家本領”，做好謀新思變的“最強大腦”，打造出最優營商環境。