英國主要圖書館法述評*

●歐陽愛輝 閆玉冰

(南華大學 湖南衡陽 421001)

隨著我國社會經濟的快速發展，公民對文化生活的要求越來越高。為加快公共文化服務體系建設，推進公共文化服務立法工作，我國正努力建立健全相關法制。完善的圖書館法律體系能保證我國圖書館健康、協調、可持續發展，不斷提高圖書館的社會地位，使其更好地發揮公共文化服務職能。我國近年雖頒布了《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》等法規，但與發達國家相比還遠未達到成熟階段。

英國早在1850年就頒行了世界上第一部《公共圖書館法》，迄今已擁有較全面完備的圖書館法律法規體系[1]，極大地促進了圖書館事業發展。為推動我國圖書館法日益趨向完善，英國相關圖書館法規顯然有很多值得借鑒之處。

1 英國主要圖書館法內容介紹

1.1 《公共圖書館和博物館法》

《公共圖書館和博物館法》由1850年《公共圖書館法》及其相關修正案發展而來，是英國當前最重要的公共圖書館法，它反映了現代圖書館法的典型特點，為公共圖書館和博物館這兩類文化服務體系之融合奠定了法律基礎。該法主要從以下幾個方面對英國公共圖書館作了明確規范。

(1)確立公共圖書館管理體制。《公共圖書館和博物館法》規定圖書館管理工作由國務大臣負責，要求其提供的圖書館服務必須在中央政府的監督下進行。從而順利解決了公共圖書館的管理者問題。同時由國家展開監督管理，也有效保障了服務質量[2]。根據該法英國成立了兩個國家咨詢委員會，一個分管英格蘭，一個分管威爾士和蒙默思郡，這兩個委員會的職能是向國務大臣提供圖書館設備供應或利用的建議，并回答國務大臣所提出的任何問題。委員會成員由國務大臣任命，且硬性規定成員必須包括具備圖書館服務經驗和圖書館機構管理而非普通行政管理經驗的人員[3]。上述規定確立了英國公共圖書館的管理體制，為英國公共圖書館的長期穩定發展奠定了基礎。

(2)為圖書館經費來源提供法律支撐。該法明確了地方議會對公共圖書館資金的控制，指出應當根據居民人數來確立圖書館的設備、工作人員、書籍數量以及場館占地面積，可抽取地方政府總預算的1%作為公共圖書館的預算，進而為英國公共圖書館的發展在法律層面提供了穩定的經費來源[4]。

(3)規定進行圖書館館員從業資格認證。該法要求公共圖書館的館員由當地政府選定，必須具備初級會士(ALA)或高級會士(FLA)資格。此外還應符合身體健康檢查的各項標準[5]。在該法基礎上，目前英國已建立起注冊制、大學專業教育認可制、國家職業資格體系認可制三類圖書館員資格認證模式。

1.2 《大英圖書館法》

該法案最大的貢獻是對建立國家圖書館產生了影響，它在英國圖書館的定位、管理與服務等方面都做了深入規定，具體包括以下內容。

(1)為英國圖書館經費提供法律保障。該法規定國務大臣應當資助英國圖書館董事會建設圖書館，令全英各圖書館能順利通過自愿資助、投資收入、經營收入以及政府資助等渠道獲取穩定經費保證自身持續運營[6]。

(2)建立圖書館金融賬戶。該法規定，董事會在任何財政年度收到的款項，無論是處置財產還是提供服務，均應由董事會進行申請，國務大臣可以在財政部批準的情況下直接進行指示，委員會則必須備存適當的賬目及其他記錄，并在財政年度屆滿后的11月30日或之后將報表提交給國務大臣，并由國務大臣交給審計長，然后由審計長審查核實報表及其副本[7]。

(3)明確英國圖書館的組成與雇傭制度。該法規定英國圖書館董事會由1名主席和8-13名成員組成，董事會中至少應當包含1名全職人員和1名英國圖書館理事會提名的兼職人員，國務大臣應優先把具備圖書館或大學事務、財務、行業或管理知識與經驗的人員考慮為董事會成員。圖書館董事會應該按照國務大臣與其協商確定的方向成立咨詢委員會，負責向英國圖書館董事會、英國圖書館的任何部門提供諸如國務大臣或英國圖書館董事會決策的建議[8]。在法律上明確了英國圖書館的具體管理制度與治理模式，為圖書館開展各項工作提供了制度保障。

1.3 《法定繳存圖書館法》和《法定繳存圖書館(非印刷型出版物)規定》

英國是世界上最早建立出版物繳存制度的國家之一，從1610年立法正式確認該制度迄今已有400余年歷史。但一直以來英國都將該制度作為版權法的組成部分加以規定，直到2003年《法定繳存圖書館法》頒布才在英國圖書館領域真正產生了首部關于圖書館與出版物法定繳存的專門性法規。不過因該法無法適應信息時代電子出版物迅猛發展的趨勢，2013年英國文化、媒體與體育部(DCMS)又制定了《法定繳存圖書館(非印刷型出版物)規定》(下文簡稱《規定》)作為有效補充。這兩部法規主要內容含以下幾方面。

(1)明確繳存圖書館與出版者的免責權。《法定繳存圖書館法》規定繳存圖書館對繳存的出版物有三類免責權：其一是繳存出版物權利瑕疵免責——繳存的出版物須無權利瑕疵，即不得侵犯作者權利。且作品的任何部分不得侵犯他人版權、出版權、數據庫權利或專利權，繳存圖書館對由此產生的法律責任免責；其二是服務中的侵權行為免責——繳存圖書館或代理人對繳存的出版物根據本法規定的方式在繳存圖書館使用過程中出現損害他人名譽或因誹謗引起的刑事法律問題不擔責，除非繳存圖書館知道或應當知道該資料是誹謗性的，并在合理期間內未阻止該資料的使用；其三是對按照本法規定直接從網絡上復制的資料在使用中出現的侵權事由享有免責權。另外，該法還就侵權者免責事由作了規定：出版者對其已呈繳到繳存圖書館的出版物在使用過程中出現的損害他人名譽或誹謗事由不擔責，除非其知道或應當知道該出版物具有誹謗性內容并有合理的機會通知繳存圖書館而未履行該義務[9]。這些免責條款極大地消除了出版物呈繳過程中可能出現的法律糾紛，保障了法定繳存制度實施。

(2)拓展法定繳存制度適用范圍。該法主要立法目標之一是授權國務大臣根據非印刷體資料的發展趨勢逐步有選擇地拓展法定繳存制度適用范圍，包括各類離線出版物(如縮微制品)、在線出版物(如電子期刊)和其他非印刷體資料[10]。《規定》進一步指出法定繳存作品除包含印刷型出版物，也包括以數字形態出版和網上公布的材料[11]。這樣便可保障法定繳存圖書館具有收藏英國境內所有類型出版物的能力，并使繳存圖書館成為國家重要的文化資源中心。

(3)促使繳存副本得到有效保存和利用。《規定》指出，第一，對同時具有印刷格式和非印刷格式的資源，出版者可以以非印刷格式呈繳，如通過安全的網絡將出版物傳遞到繳存圖書館指定網站進行在線保存；第二，要求出版商在出版發行1個月內或收到移交命令當日呈繳出版物副本，同時還需保證呈繳的副本是最適宜保存的；第三，繳存圖書館彼此可以相互移交或出借資料，以豐富館藏，滿足繳存圖書館研究需要，而且個人也可以使用相關資料進行非商業性研究、學習或參與當前社會實踐；第四，繳存圖書館應為視障人士利用那些未在市場上銷售的繳存副本提供相關資源，并方便他們使用[11]。

1.4 《北愛爾蘭圖書館法》

《北愛爾蘭圖書館法》是由北愛爾蘭議會通過，并于2008年經英國女王同意頒布的。在北愛爾蘭地區，該法已成為英國圖書館法律體系的重要補充。主要包括以下內容。

(1)規定了北愛爾蘭圖書管理局的設立和職能。設立相關圖書管理局，督促文化、藝術休閑部門提供圖書館服務等方面的贈款，并明確規定政府有責任為在北愛爾蘭工作和學習的人士提供全面及時有效的公共圖書館服務[12]。

(2)貫徹“以人為本”的服務理念。該法第2條規定圖書管理局提供圖書館服務的義務，指出為市民生活、工作或學習提供公共圖書館服務乃管理局職責，要保證圖書館安全。此外還要求圖書管理局應鼓勵成人和兒童充分利用圖書館服務，促進文化和終生學習，并積極收集北愛爾蘭文化遺產，令圖書館可以在文化和社區活動全面覆蓋，充分彰顯了“以人為本”的服務理念[13]。

1.5 與圖書館相關的其他主要法規

除了上述法規外，英國還有不少法律制度與圖書館緊密相關，對專門性法規起到補充作用。如英國《版權法》《專利法》就對圖書館藏書的版權和涉及的專利問題(如專利的引用、作品留存副本的前提)進行了法律解釋，確保作者的相關權益不受侵犯；《養老金法案》對圖書館退休人員薪資做出了明確規定；《最低工資法》明確地闡述了圖書館在職人員的各項福利待遇。另外，英國作為許多國際組織的重要發起者和參與者，在圖書館領域同樣嚴格遵守相關國際條約，并將這些條約納入到相關法律體系中來，如《世界人權宣言》《知識產權協定》《殘疾人權利國際公約》等等。

2 英國主要圖書館法對我國的借鑒

從前述可知，英國迄今已建構起一整套較詳盡完備的圖書館法律法規，對我國未來圖書館法律制度的完善而言，我們至少可以獲得如下思路借鑒。

2.1 立法應解決管理不清、經費保障不明問題

在英國，圖書館建設的中流砥柱一般是地方政府。以公共圖書館為例，英國已經建立了近4000家公共圖書館，平均每個學科就有20多個圖書館，充分發揮了地方政府的主導作用。英國的《公共圖書館和博物館法》《大英圖書館法》明確規定了從國家部長、議會議員到地方政府、公共圖書館相應的管理職責，對圖書館管理問題作了明確設置。法律還明確規定，地方稅收的1%必須用于圖書館業務。我國近年頒行的《公共圖書館法》雖然也明確了各級政府的管理職責，并規定了圖書館主體的資金需求，但是各級政府管理職責并未像英國那樣清晰確切，圖書館經費撥款方式和比例也沒有提供詳細說明，導致資金來源不能得到有效保護。故筆者認為，我國未來應多借鑒英國《公共圖書館和博物館法》《大英圖書館法》相應規定，將各級政府管理職責進一步明確化，同時建立透明合法的資金監督體系，明確資金的來源、分配和使用情況等，在圖書館立法上對主要資金、資金數額、圖書費用和其他費用的比例都作出具體規定。

2.2 建立具體的圖書館員資格認證制度，提升圖書館服務

圖書館擔負著向社會大眾提供公共文化服務的任務，其本身應該是一個有涵養、有素質的人才聚集大廳。為了提高圖書館的形象，保證服務質量，英國《公共圖書館和博物館法》就硬性規定應進行圖書館員從業資格證。盡管我國《公共圖書館法》第19條也要求公共圖書館的工作人員應具備相應的專業知識和技能，但沒有類似英國的具體規定。目前，低質量的館員服務與讀者需求不斷增長之間的矛盾已成為圖書館發展中的一個主要矛盾。因此，我國應借鑒英國的先進立法經驗，建立符合我國國情的圖書館館員資格認證制度，明確館員的準入限制，規范館員工作職責，確保館員的職業水平和社會地位。

2.3 建立明確的出版物呈繳制度

英國2003年頒布的《法定繳存圖書館法》是一部全國性圖書館法，其設置的出版物呈繳制度為擴充圖書館館藏、傳承英國悠久文化、保留英國重要文獻資料發揮了重大作用。較之英國，我國的呈繳本繳送制度運作并不理想，其主要問題在于呈繳本制度本身規定過于抽象模糊，導致出版商對繳送工作重視程度不夠。并且，繳送文獻樣本造成的成本，導致出版商不愿意免費繳送樣本。英國的法定呈繳包括印刷和非印刷出版物，詳細規定了各自呈繳范圍，這有利于明確呈繳義務范圍，有利于文件資料的完整收集和保存。若我國立法借鑒英國的立法方式，對出版物呈繳制度進一步明確具體化，而不是《公共圖書館法》第51條規定“出版單位未按照國家有關規定交存正式出版物的，由出版行政主管部門依照有關出版管理的法律、行政法規規定給予處罰”，收到的相應效果會更好。

2.4 立法要兼顧其他法律，使之更加系統有序

在英國，完善的圖書館法律體系不僅包含專門性法律，更覆蓋很多相關法規和國際條約，形成了完整的“法下有法、法外有法”的法律體系。圖書館的建設是一項涉及社會各方面的公益事業，僅靠一部《公共圖書館法》很難解決所有問題。因此，我國未來應該效仿英國建立起以《公共圖書館法》為核心，其他法律法規作為補充的一整套法律體系。例如既與《檔案法》《著作權法》《合同法》《文物保護法》《教育法》等國內相關法規保持一致，避免出現法律沖突，又要多參照《世界人權宣言》《知識產權協定》《殘疾人權利國際公約》等國際條約內容，使圖書館立法趨向更加科學、全面和前瞻化。

3 結語

國無法寸步難行，圖書館領域亦然。《公共圖書館法》在我國已經得到了正式頒行，但僅依靠一部《公共圖書館法》并不能一勞永逸地解決中國圖書館領域內所有法律問題。“今天的中國，之所以能夠取得舉世矚目的發展成就，就在于清醒的國情意識、問題意識……”[14]，故而適當多借鑒英國等發達國家成熟的立法經驗做到洋為中用，對我國未來圖書館領域實現全面法制化來說意義匪淺。