基于 “依附性”府際關系的區域協同治理研究
——以閩西南協同發展區為例

許曉卉

(福建師范大學公共管理學院 福建 福州 350007)

一、引言

推進福建省閩西南經濟協作區建設，是福建省政府自上個世紀以來重大區域發展戰略。多年來，閩西南經濟協作區在雙邊多邊、多領域、多層次積極開展區域合作取得了斐然成績。2019年5月福建省政府出臺《閩西南協同發展區發展規劃》，賦予閩西南經濟協作區新的發展內涵，將經濟協作區升級為協同發展區。

二、區域融合發展：“依附性”府際關系的界定與指標

府際關系(或稱政府間關系)是當今中國政治研究中一項愈發重要關鍵，的研究對象。府際關系探討國家內部政府間之互動關系，狹義系指中央與地方政府之權限劃分；廣義則涵蓋各級政府之垂直運作，同一層級各地方政府之水平互動，甚至包括特定政府各組織間橫向協調，及政府機關對外與民間社會之公共關系等[1]。由國家權利轉移的趨勢可以看出，當代公共行政逐漸走向“治理”模式，取代了靜態化、絕對屈從于規范性條例的“委托-代理”官僚執行模式，岸谷之變使得人類的政治生活有了翻天覆地的變化。

1881年，英國學者德洛斯(R.A.W.Rhodes)根據對英國府際關系的長期觀察與研究，最早正式提出了相互依賴的政府間關系模式[2]。它啟發我們，政府間競合關系的產生往往受兩方面驅馭，一方面，各級地方政府總是希望憑借自身所掌握的政治權力、財政權力、人力資本、行政手腕、輿論壓力等系統化資源，來擴大其在與其他各級政府競爭博弈中的資源優勢與政治聲望；另一方面，各級地方政府所擁有的各種資源以及資源支配能力、行政管理水平上的差距，甚至出現知易行難的窘境，這決定了當代治理中的任何組織都不能是一座孤島，孑立、片面無法掌握自身的發展，組織間或多或少都存在著所謂“傍人門戶”依賴其他組織得以生存的方面，抱殘守缺會增加風險帶來高昂的成本。

總而言之，府際關系的遠近親疏取決于各個行政主體對彼此資源的需求程度和行政目標的一致性，逐漸走向相互依賴、相互仰仗的新模式。依附性府際關系就體現在各主體聯盟之間資源的聯結程度，以及多方利益通達程度上。

另外需要辨明的是，依附性程度的高低并不能片面認定是貶義或褒義。一方面，依附于高級別或高發展水平城市，承接產業轉移的機遇及資源共用帶來的便利，能使較落后城市在區域融合協作發展的過程中解決內生發展能力不足的問題，對經濟發展大有裨益。另一方面，依附城市與被依附城市相比所承擔的風險較大，例如經濟風險、資源風險、社會風險等[2]。原因在于，第一，府際關系間出現的“被動依附”。最典型的就是污染企業轉移的之后造成的被依附城市的環境污染問題，例如環境協同治理、流域治理等，體現了依附性府際關系中的“共命運”的典型特征；第二，被依附城市引入核心城市的資金在某種程度上是對本地企業的排擠，產生“擠出效應”；第三，依附性府際關系還容易導致城市間社會不穩定因素的增加，社會矛盾的激化等等。因此，“依附性”府際關系的出現是機遇伴隨著風險的，在分析府際關系的過程中要結合“依附性”的雙面性展開思考。

本文部分參考鄭春勇在《論“依附性”府際關系及其風險——以區域產業轉移為背景》[2]一文中的“依附性指標”，結合閩西南協同發展區的實際情況，因地制宜地選用以下要素進行分析研究：產業區位熵指數、產業轉移量、產業同構系數、勞動力流向、各主體區域協同發展中的定位。

三、績效與挑戰：依附理論在閩西南協同發展區的觀測

選取閩西南廈門、泉州、漳州、龍巖、三明五市為觀測對象進行實證研究，定量數據來源于閩西南五市的政府統計年鑒及經濟指標快報，定性指標數據來源于田野調查及公開媒體報道等。

(一)、區域競爭優勢——區位熵與產業同構系數檢驗

產業區位熵用于描述地區內某一產業的專業化水平，表示產業的聚集特性，進而反映地區的產業結構。研究收集了2017年閩西南五市的第二第三產業產值，地區生產總值等，對五個城市的二三產業的聚集程度進行區位熵系數(LQ)計算。數據顯示，閩西南五市中，泉州、龍巖、三明的第二產業聚集程度較高，LQ值達到1以上，廈門由于城市規模等要素的影響，在第二產業的專業化水平上表現較弱；泉州的第二產業在閩西南地區名列前茅，經濟總量已連續20年保持全省第一。廈門市的第三產業聚集程度尤其突出，區位熵指數(LQ)達到1.33，近年來廈門市政府在工業轉型升級的道路上不斷探索，借助副省級城市政策傾斜的優勢，能夠在閩西南協作發展區中扮演更好的軸心作用，在這其中不可忽視的是高新技術產業作為支撐，2017年電子機械類達到了工業總產值4031,3億的優秀成績，占到了規模以上工業總產值的68.2%；服務業的有力拉動也功不可沒，2017年廈門共計接待境內外游客人數達到7830.5萬，同比去年增幅15.7%，旅游業總收入增長20.7%[10]。

根據2017年閩西南地區5個城市三大產業增加值的數據，采用產業結構相似指數計算了閩西南5個城市之間的三大產業同構系數。數據顯示，閩西南地區的產業同構現象比較嚴重，其中漳州、龍巖、三明三市的同構程度最高，產業結構相似指數的算數平均數甚至達到0.962，需要進行產業結構調整；而廈門與閩西南其他四市的產業同構指數較低，產業結構相似指數的算數平均數為0.816。

以上分析可以發現，廈漳泉三市的同城化是在閩西南發展協作區戰略中的前奏曲，尤其是漳州依托廈門及泉州的發展位勢，定位了“配角城市”的發展路徑，是“依附性”發展在區域一體化分工發展的正向作用體現。

(二)區域公共事務的外部化——生態治理割裂

生態區域的協同治理是府際合作在跨域治理中的重要體現。一個完整的生態體系往往跨域幾個不同的行政區域，被切割成所屬不同的區域，由于經濟發展水平的差異、不同政府對環境生態治理的認知分野，不同的行政單位對所屬區域的環境問題采取不同的行為方式，導致在水系管理、環境保護、資源開發、污染治理等事務上的行政分割現象十分嚴重，形成對區域內城市的“被動依附”。流經閩西南地區的九龍江是福建省內第二大河流，是龍巖、漳州、廈門的重要水源，隨著人口增加和社會經濟發展，流域內坡地開發，工農業生活污染較重，再加上梯級電站開發和全球氣候變化的影響造成了河流湖庫化和富營養化[6]。九龍江流域生態環境治理被寫進《閩西南協同發展區發展規劃》，規劃明確，制定九龍江流域的環境準入清單和負面清單，加強對河流污染源頭的管控力度。

把責任細化寫進規章對于區域內生態治理十分必要。在財政自主性不足、對地方政府的盲目樂觀、過度強調所謂“意見共識”的保守心態，以及本位主義的傳統政策執行情形下，府際關系不調不和，很難期盼區域內政府會有自主的“領責”行為，因此在生態治理方面的府際關系“依附性”特殊，體現在區域合作內的地方政府往往呈現出共同承受后果卻追責不合理不公平的情況。

(三)地方策略性伙伴關系——人才資源共享

勞動力資源的流動可以側面體現該城市對于人才的吸引力水平，甚至可以看出城市發展的潛力水平，尤其是能否吸納高質量的勞動力，從近些年來各大城市打響的“人才大戰”——面向高層次人才的推出花樣繁多的“人才新政”可見一斑。從閩西南五市來看，廈門和泉州兩個城市集中了較多的區域內較為優質的高等院校，例如廈門大學、華僑大學等，并且城市發展水平較高，城市綜合能力強，在人才資源、科研經費的投入較多，創新能力和創新環境相對區域內其他城市優秀得多。漳州、三明和龍巖三市由于城市規模和產業類型的優勢較弱，在城市建設與產業發展方面的智力支撐相對較弱，“成才”的山區居民向沿海地區轉移定居立業，似乎毋庸贅言。人口與產業向都市集中，不斷拉大位勢差距，如何讓人才資源在區域內流動，這是區域合作必要性和難度之所在。

四、結論與啟示

結合以上分析，廈泉兩市無疑是閩西南協同發展區的核心，尤其體現在商業和技術的依附，各主體間產生不同的依附需求，例如廈門基于城市擴張和人口增長的驅馭，對于使用周邊城市閑散公共資源的需求擴張，漳州基于地方經濟發展的需求，仰仗高位勢城市的資金技術人才支持，樂于“開門迎客”，在結果上看可以說受益顯著。另外，經濟能力的落差進一步地呈現出話語權“不對稱”，則需通過打破傳統行政區域之間的壁壘，摒棄無序競爭和地方本位主義。

(一)從功能層面入手制定特定項目的區域合作協議

我們不難發現，進行跨域行政合作是現代治理中的必由之路，透過跨域合作得以促進區域間全面建設為導向的區域整合，而這些展望和愿景必須建立在一套行之有效的協作發展規劃和制度方案之上。針對區域內共同治理問題的討論，以項目與功能為區域開展“項目首長會議”謀求認定議題的解決之道，例如廈門漳州的水污染治理，城市垃圾治理等問題，上述結果之所以出現，是府際合作過程中面臨的典型問題——區域協調機制的缺陷。從功能層面出發展開合作，能夠更好地摒棄地方政府部門在跨域管理中無用人力資源與財政資源的消耗；另一方面，可以穩定的協議機制可以避免由于地方主要政府官員的行為偏好或職位變動而導致的政策執行的不穩定性，從行政區治理走向區域治理，強調互動與共榮。

(二)從協調制度的設計改進多主體協商共治邏輯

多主體共治最大的問題是利益沖突，資源不均使得府際差距出現，而差距必然導致立場不一因此，在多主體的情境下，主體間的協調制度尤為關鍵，協調方式由區域以上政府專責部門組建進行。一來可以提升地方政府跨域合作的視野，從更加宏觀戰略的角度出發避免陷入本位主義，并且從單一的項目中跳脫出來，與其他區域計劃進行全盤規劃和審視，更好的利用資源合理分配；另外，更高行政級別的政府進行協調還可以防止各地方政府出現競爭上的壟斷與資源的過分傾斜，對因硬件條件或治理能力不足的區域適當進行補償，調節“依附”的程度，“有來有往”促進區域內共同繁榮。

(三)從課責管理保障區域治理推進

閩西南協同發展區發源自上個世紀的閩南金三角區域治理規劃，2019年將以新的面貌開啟新的府際合作進行區域治理的征程。反思區域合作在閩西南地區的執行成效，我們發現，課責管理在閩西南地區區域治理中始終是個薄弱環節，不乏一些項目不疾而終。多層次的課責方式有助于保障和督促議題目標的實現，有學者總結，課責管理可以分為三種途徑：垂直課責——即央地之間的伙伴關系進行課責，呈現出科層制的特性，水平課責——即同級公共部門間、私人部門及民間伙伴關系之間的課責，參與課責——即公民參與課責。課責要素的類型也多種多樣，例如，充分公開信息、訂立階段性目標、階段負責人項目中期匯報、績效指標的明確等等，關注公民的意見表達，經由制度和規章的方式強調多主體參與項目時的責任意識，減少因權責不明迭生爭議。

綜上，從“依附性”府際關系看區域協同治理，實質上是區域內各地方政府轉變單一競爭關系為整體考慮政策效益的過程。“依附性”關系是我國區域協同治理的一個階段性現象，帶來的后果有利有弊。尤其是三明龍巖這類山區城市如何更好地跟上區域核心城市的節奏，適度依附，“借到力、借好力”，通過區域資源的整合與分配，揚長避短達到整體目標的最大化。