農(nóng)民專業(yè)合作社盈余分配機(jī)制的立法完善

譚 賽 周嫵妍

(1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南 長沙 410000；2.長沙市望城區(qū)人民法院丁字人民法庭 湖南 長沙 410000)

2020年2月5日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布中央一號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》。該文件是21世紀(jì)以來中共中央、國務(wù)院發(fā)布的第十七個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件，可見解決“三農(nóng)”問題于實(shí)現(xiàn)全面小康之重要性。為補(bǔ)齊“三農(nóng)”問題短板，中央一號(hào)文件的第三部分指出，必須要建立健全農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益機(jī)制，其中重點(diǎn)培育農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。顯然，農(nóng)民專業(yè)合作社如今已經(jīng)成為農(nóng)民增收的重要載體，研究并完善農(nóng)民專業(yè)合作社盈余分配機(jī)制，對(duì)健全農(nóng)民增值收益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)我國全面、可持續(xù)脫貧具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、合作社盈余分配的內(nèi)在要求及立法現(xiàn)狀

合作社社員加入合作社是為了改變自身弱勢地位，實(shí)現(xiàn)合作社的益貧功能。因此，合作社的生命力在很大程度上取決于社員利益的實(shí)現(xiàn)程度。合作社的利益分配關(guān)系是合作社生存與發(fā)展的重要基礎(chǔ),是合作社有效運(yùn)行的根本所在。不同的信用基礎(chǔ)決定不同的企業(yè)形態(tài)，以資本為聯(lián)合的公司制企業(yè)多以按股分紅為主要的盈余分配形態(tài)，而以人為聯(lián)合的合作社則應(yīng)當(dāng)以人的行為而非資本的投入作為分配盈余的主要依據(jù)。這是因?yàn)椋绕鸲鄬?duì)外從事交易活動(dòng)從而賺取利益的公司制企業(yè)，作為弱勢群體為改變自身不利地位而成立的合作社多從事的是對(duì)內(nèi)交易行為，即對(duì)內(nèi)服務(wù)。以農(nóng)民專業(yè)合作社為例，社員可以通過合作社購進(jìn)生產(chǎn)資料也可以通過合作社售賣農(nóng)產(chǎn)品，社員作為合作社服務(wù)的使用者也是合作社的惠顧者，因此合作社經(jīng)營所產(chǎn)生的盈余中很大一部分本就來源于社員，在盈余分配時(shí)便應(yīng)當(dāng)按照交易額比例向社員進(jìn)行返回。若與公司制企業(yè)一樣，以資本的投入為分配盈余的主要依據(jù)，那么將為導(dǎo)致強(qiáng)者越強(qiáng)，弱者越弱的情形，與服務(wù)弱勢群體，增加其收益的目標(biāo)背道而馳。除此之外，合作社作為為社員提供其所需服務(wù)的互助型經(jīng)濟(jì)組織，還應(yīng)當(dāng)要重視社員技能的提高，為社員提供獲得教育與培訓(xùn)的環(huán)境，帶來隱形利益。基于此，1995年國際合作社聯(lián)盟成立100周年代表大會(huì)所通過的《關(guān)于合作社界定的聲明》(以下簡稱《聲明》)明確了合作社社員經(jīng)濟(jì)參與以及教育、培訓(xùn)與告知的基本原則，其中，社員經(jīng)濟(jì)參與原則包含了社員出資、提取公積金、資本報(bào)酬有限以及按交易額返還盈余四項(xiàng)子原則。

目前，農(nóng)民專業(yè)合作社系我國合作社主要表現(xiàn)形式，我國農(nóng)民專業(yè)合作社立法將合作社盈余的分配劃分為三個(gè)部分：其一，公積金的提取。根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第四十二條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社可以按照章程規(guī)定或者成員大會(huì)決議從當(dāng)年盈余中提取公積金。公積金用于彌補(bǔ)虧損、擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營或者轉(zhuǎn)為成員出資。每年提取的公積金按照章程規(guī)定量化為每個(gè)成員的份額。”我國農(nóng)民專業(yè)合作社產(chǎn)生的當(dāng)年度盈余可以按照章程或者會(huì)員大會(huì)的決議提取公積金；其二，按惠顧返還盈余的提取，根據(jù)我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第四十四條規(guī)定：“在彌補(bǔ)虧損、提取公積金后的當(dāng)年盈余，為農(nóng)民專業(yè)合作社的可分配盈余。可分配盈余主要按照成員與本社的交易量(額)比例返還。可分配盈余按成員與本社的交易量(額)比例返還的返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十。”體現(xiàn)了規(guī)定了按交易量返還盈余的基本原則。其三，資本報(bào)酬的提取，根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第四十四條規(guī)定：“返還后的剩余部分，以成員賬戶中記載的出資額和公積金份額，以及本社接受國家財(cái)政直接補(bǔ)助和他人捐贈(zèng)形成的財(cái)產(chǎn)平均量化到成員的份額，按比例分配給本社成員。”即在按惠顧返還盈余后的剩余部分，可以按照社員的出資額比例向社員進(jìn)行返還。

二、我國合作社盈余分配立法的現(xiàn)實(shí)檢討

盡管我國農(nóng)民專業(yè)合作社立法強(qiáng)調(diào)了按交易量返還盈余的基本原則，但在實(shí)踐中，真正按照按交易量返還盈余的合作社比例卻不高，多數(shù)合作社仍按出資額或?qū)⒊鲑Y額以及交易量相結(jié)合作為依據(jù)分配盈余。這種“按股分紅”的方式使得合作社被資本所控制，出資額大的農(nóng)戶占據(jù)絕大多數(shù)利益，而出資較少的農(nóng)戶將失去話語權(quán)，游離在合作社邊緣，導(dǎo)致合作社益貧作用無法充分發(fā)揮。這種現(xiàn)象反映出我國立法中關(guān)于合作社盈余分配的制度設(shè)計(jì)仍存在不完善之處，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)與立法的反差：

(一)混淆合作社盈余與資本報(bào)酬

前文提到，合作社盈余是指其在運(yùn)營一段時(shí)間后產(chǎn)生的一定經(jīng)營收益。根據(jù)財(cái)政部制定的《農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度》第三十條之規(guī)定，合作社的本年盈余按照下列公式計(jì)算：本年盈余=經(jīng)營收益+其他收入-其他支出；其中經(jīng)營收益=經(jīng)營收入+投資收益-經(jīng)營支出-管理費(fèi)用。據(jù)上述公式可知，合作社當(dāng)年度經(jīng)營收益應(yīng)當(dāng)要減去經(jīng)營支出與管理費(fèi)用后，才能作為盈余提取公積金以及向社員進(jìn)行分配。但我國立法卻存在將合作社盈余與應(yīng)當(dāng)作為經(jīng)營支出的資本報(bào)酬相混淆的情形——我國立法將資本報(bào)酬納入盈余的分配之中，并允許當(dāng)年度合作社盈余的40%按資進(jìn)行分配。然而，資本報(bào)酬在性質(zhì)上理應(yīng)屬于合作社利用資本的成本，應(yīng)當(dāng)在盈余分配前予以扣除，這是因?yàn)楹献魃缟鐔T加入合作社時(shí)出資更多地是想獲取合作社的服務(wù)以創(chuàng)造或增強(qiáng)自身實(shí)力，而不是想投資于公司股票那樣期許獲得投資回報(bào)。因此合作社應(yīng)當(dāng)對(duì)資本的使用支付報(bào)酬，且該報(bào)酬不是有利潤形成的投資回報(bào)而應(yīng)歸為經(jīng)營的支出項(xiàng)。

(二)未明確資本報(bào)酬有限的基本原則

由于未能區(qū)分合作社盈余與資本報(bào)酬，導(dǎo)致資本報(bào)酬有限原則也未能在我國合作立法中得以明確體現(xiàn)。當(dāng)然，我國立法對(duì)于資本報(bào)酬的限制也并非完全沒有規(guī)定，根據(jù)我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第四十四條第二款之規(guī)定，我國合作社盈余按資分配的比例不得超過40%，這一規(guī)定被視為我國資本報(bào)酬有限原則的立法。之所以強(qiáng)調(diào)資本報(bào)酬必須有限，是因?yàn)樯鐔T出資是獲取社員資格、獲得合作社服務(wù)的條件，其直接目的不是像投資于公司股票那樣獲取投資回報(bào)。因此，合作社的資本報(bào)酬不是由利潤形成的投資回報(bào)，而只是使用資本的成本，即合作社對(duì)社員出資的機(jī)會(huì)成本給予的補(bǔ)償，因而實(shí)行有限原則。但值得一提的是，立法對(duì)資本報(bào)酬有限原則的規(guī)定，應(yīng)只是為了強(qiáng)調(diào)報(bào)酬的“有限”，而非“禁止”。這是因?yàn)槿缜笆觯Y本報(bào)酬在性質(zhì)上屬于合作社的成本，而成本是應(yīng)當(dāng)支付的，除非社員放棄接受，因此無論當(dāng)年度合作社有無盈余或者是否虧損，同其向社員支付報(bào)酬無關(guān)，因?yàn)閳?bào)酬應(yīng)當(dāng)計(jì)算進(jìn)合作社的盈余當(dāng)中，部分國家立法禁止合作社在虧損狀態(tài)下支付資本報(bào)酬的做法侵犯了社員的基本權(quán)利。我國立法將資本報(bào)酬納入盈余分配范疇，意味著若當(dāng)年度合作社未取得盈利時(shí)，社員將無法獲得資本報(bào)酬，看似對(duì)資本報(bào)酬予以立法肯定，實(shí)際上卻存在保障不足的隱患。正是由于我國立法尚未明確確立資本報(bào)酬有限原則，因此即使我國立法明確規(guī)定可分配盈余主要按照成員與本社的交易量(額)比例返還，在實(shí)踐過程中，仍有不少合作社將近一半的當(dāng)年度盈余按資進(jìn)行分配，背離了按惠顧返還盈余按的合作社基本原則。

(三)未對(duì)公共積累的提取及分割進(jìn)行明確規(guī)定

除資本報(bào)酬有限原則及按惠顧返還盈余原則外，根據(jù)《聲明》，社員的經(jīng)濟(jì)參與還包括公積金(或公益金)的提取。我國立法明確了我國農(nóng)民專業(yè)合作社可以在當(dāng)年度盈余中提取公積金，但遺憾的事，卻未對(duì)公積金的分割作出明確的規(guī)定。事實(shí)上，在公積金提取上理論界幾乎沒有爭議，而在是否可分割的問題上理論界一直存在爭議，有觀點(diǎn)認(rèn)為公積金的提取及分割會(huì)導(dǎo)致合作社公共積累的減少，不利于合作社的長期發(fā)展；也有觀點(diǎn)認(rèn)為公積金的不可提取會(huì)導(dǎo)致合作社“搭便車”的情形越發(fā)頻繁，立法未對(duì)公積金的提取作出規(guī)定，不利于實(shí)踐當(dāng)中合作社的具體操作；除此之外，我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》目前僅對(duì)公積金的提取作出規(guī)定，但卻未對(duì)公益金的提取作出規(guī)定，實(shí)屬立法不足。公益金是按照法律或章程規(guī)定，從盈余中提取并用于合作社集體福利的款項(xiàng)，可用作社員教育、培訓(xùn)等福利的改善與提高。當(dāng)前，我國農(nóng)民專業(yè)合作社的構(gòu)成主體大部分是傳統(tǒng)的農(nóng)民，且含有不少貧困農(nóng)戶，其文化程度普遍較低，年齡結(jié)構(gòu)偏大，除能人社員外一般普通社員的整體素質(zhì)比較差，合作意識(shí)淡薄，接受新知識(shí)能力低。知識(shí)的缺乏成為限制他們合作的重要因素，公益金的提取，實(shí)屬必要。

三、我國合作社盈余分配機(jī)制的立法完善

根據(jù)上述分析，可以得知目前我國合作社盈余分配制度存在著混淆合作社盈余與資本報(bào)酬、未明確資本報(bào)酬有限的基本原則以及未對(duì)公共積累的提取及分割進(jìn)行明確規(guī)定等立法不足。針對(duì)以上問題，現(xiàn)提出相關(guān)完善意見，以供立法參考。

(一)設(shè)置資格股與投資股

為了對(duì)向合作社出資額較大的社員提供激勵(lì)以提升合作社效率，我國合作立法允許合作社在盈余分配上，將不多于40%的盈余按照出資額進(jìn)行分配。但在現(xiàn)實(shí)生活中，這種僅將盈余的40%按照出資額比例進(jìn)行分配的做法，并不能滿足出資額較大成員的利益需求，因此，合作社如果籌措資金一直是合作社發(fā)展上的難題。除此之外，這種做法還會(huì)使得出資額較小，但是為合作社付出較大的能人社員產(chǎn)生不滿，導(dǎo)致合作社內(nèi)工作效率因利益分配不均受到影響。因此，要想既能保證合作社具有吸引資金的能力，又貫徹落實(shí)合作社按惠顧返還盈余的基本原則，最好的方式之一便是設(shè)置“資格股”及“投資股”。其中，資格股顧名思義，是指個(gè)體為了取得社員資格，加入合作社時(shí)向合作社繳納的出資，也就是參與“互助合作活動(dòng)”所必須的股份資本；而投資股則是指以合作社支付投資回報(bào)為條件，由社員在自愿基礎(chǔ)上出資所購買的股份。針對(duì)資格股，合作社應(yīng)當(dāng)根據(jù)資本報(bào)酬有限的原則對(duì)其進(jìn)行股息的發(fā)放，而針對(duì)投資股，則無需受到資本報(bào)酬有限原則的限制，可以根據(jù)投資合同的約定在盈余分配前，優(yōu)先向其發(fā)放紅利。現(xiàn)階段下，許多農(nóng)民專業(yè)合作社因剛剛起步，在向銀行或者信用社貸款上常常因達(dá)不到其門檻而受到挫折，又由于資金短缺其發(fā)展規(guī)模往往受到限制，造成惡性循環(huán)。在“資格股”以及“投資股”的設(shè)置下，合作社不僅可以緩解其資金壓力，還能夠貫徹資本報(bào)酬有限以及按惠顧返還盈余按的基本原則。

(二)強(qiáng)調(diào)資本報(bào)酬有限原則及按惠顧返還盈余原則

在明確資格股以及投資股的基礎(chǔ)上，立法應(yīng)當(dāng)明確建立資本報(bào)酬有限原則，對(duì)于資格股的報(bào)酬設(shè)置，可以參照民間借貸利率，在立法中增加規(guī)定：“合作社資本報(bào)酬應(yīng)當(dāng)在每年合作社的經(jīng)營成本中扣除，資本報(bào)酬率由合作社章程自行規(guī)定，但不得超過民間借貸利率的法定限額。”除此之外，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)按惠顧返還盈余的基本原則，以滿足貧困社員獲得惠顧盈余的訴求，可將我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第四十四條第二款改為：“合作社當(dāng)年度經(jīng)營收益扣除經(jīng)營支出與管理費(fèi)用后為合作社盈余。合作社盈余在預(yù)留公積金、公益金后，按照社員交易額占合作社所有社員交易額總額的比例予以返還。”除此之外，還可以在立法中明確違反資本報(bào)酬有限原則以及按惠顧返還盈余原則的不利法律后果，例如利益受到侵害的社員可以根據(jù)上述兩項(xiàng)原則的相關(guān)立法，要求合作社或者不當(dāng)?shù)美纳鐔T承擔(dān)向其返還超額資本報(bào)酬的責(zé)任；行政主管部門可以要求合作社為此承擔(dān)不利的行政法律責(zé)任，如對(duì)合作社主要負(fù)責(zé)人員或者合作社進(jìn)行罰款等。

(三)規(guī)范和細(xì)化合作社公共積累部分的提取

在公積金的提取上，立法應(yīng)當(dāng)明確其是否可以被分割。筆者認(rèn)為，在這個(gè)問題上，立法者應(yīng)當(dāng)遵循1995年《聲明》中的有關(guān)規(guī)定，《聲明》指出“合作社資本至少有一部分是合作社的共同財(cái)產(chǎn)”“公積金至少有一部分是不可分割的”，筆者認(rèn)為，“不可分割性”較好地調(diào)節(jié)了理論界對(duì)公積金是否可分割的爭議，既做到了合作社公共積累的穩(wěn)定性，又防止了公共積累過大而導(dǎo)致的合作社脫離社員的情況。但值得注意的是，合作社作為民主控制的自制聯(lián)合組織，是社會(huì)自治的一種表現(xiàn)形式，不同于公權(quán)力必須直接依據(jù)憲法和國家公法行使，社員的自治權(quán)可以且主要依據(jù)自治章程行使。因此，若章程允許公積金被分割，應(yīng)當(dāng)尊重社員的自身意愿，因此建議立法增加規(guī)定：“除合作社章程另有規(guī)定外，公積金在提取后，不允許被分割。”在公益金的提取上，公益金提取制度能夠解決我國合作社社員在互助合作過程中所面臨的技術(shù)與管理難題，從而有助于合作社的現(xiàn)代化以及可持續(xù)發(fā)展。由于目前我國合作立法尚未對(duì)公益金的提取進(jìn)行規(guī)定，因此，建議在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中增加公益金的提取制度，并且明確公益金主要用于社員教育、培訓(xùn)等福利事項(xiàng)。

四、結(jié)語

2017年10月18日，黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，報(bào)告指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。農(nóng)民專業(yè)合作社作為鄉(xiāng)村振興以及內(nèi)源式發(fā)展下的有效載體，承擔(dān)著建立健全農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益機(jī)制的重要任務(wù)。但是，在當(dāng)前合作社盈余分配制度上，卻存在著一定阻礙，使得作為弱勢群里的合作社社員無法充分獲得其應(yīng)有收益。因此，必須對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社盈余分配機(jī)制加大重視，在設(shè)立資格與投資股的基礎(chǔ)上，必須要貫徹合作社資本報(bào)酬有限以及按惠顧返還盈余的基本原則，保證處于弱勢地位社員的應(yīng)有收益。除此之外還應(yīng)當(dāng)要重視合作社的公共積累，重視對(duì)社員的教育與培訓(xùn)，才能夠充分發(fā)揮出農(nóng)民專業(yè)合作社在當(dāng)下的時(shí)代使命與作用。