知識的力量與社會治理的引入

摘要：突發性疫情的公共治理所面對的是一種未知的、不確定的事務。知識的增進、分享和使用，是其完善的動力之源，這一點在早期預警系統中尤為重要。對于疫情知識的增進來說，唯一可靠的承載者是科學家和專業人士，科學（專業）共同體社群機制的正常運作，是知識增進、分享和使用的保障。面對科學認知尚不完全明確并在不斷變化中的突發性疫情，行政力量和行政機制的一統天下，常會呈現治理失靈。引入社會治理的理念，讓科學（專業）共同體以獨立自主的方式發揮社群機制，不斷增進對疫情的科學認知和風險判斷，并在公共行動的決策中發揮知識的力量，是早期預警體系現代化的關鍵。

關鍵詞：社會治理;社群機制;公共治理;疫情早期預警;科學共同體

中圖分類號：D63;R181.8文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）02-0032-009

自文明誕生以來，突發性疫情就是人類社會的常態，只不過其爆發的時間、地點、速度和規模事先難以預知而已。在三千多年有文字記載的人類文明史中，各種傳染病曾經在亞洲、歐洲、非洲、美洲等地肆虐。疫情不僅在各地造成廣泛的破壞，而且還以不同的方式塑造著各地的文化與社會，①甚至還影響到帝國的興衰。②可是，面對這類時常發生的事件，世界各地的公共治理體系出現紕漏、無措甚至混亂的情形，亦不鮮見。單就病毒性疫情引致的公共治理失靈之象，不僅出現在前現代時期，而且也頻頻發生在現代歷史之中，包括發生在一些科技、經濟、社會高度發達的國度，如美國。③

2019年末、2020年初，一種新型冠狀病毒引發的肺炎，從武漢爆發，蔓延全國，影響世界。新冠肺炎疫情的爆發，彰顯出一個極為緊迫的社會需求，即突發性疫情公共治理體系和治理能力的現代化，無疑是中國國家治理體系和治理能力現代化的一項緊要內容，亟待大力推進。早在2003年之春，SARS疫情在中國曾釀成一場前所未有的公共衛生危機，也為突發性疫情的公共治理提供了深刻的教訓。Arthur?Kleinman?and?James?L.?Watson?（eds.），?SARS?in?China：Prelude?to?Pandemic？?Stanford：Stanford?University?Press，?2005.17年之后，新冠肺炎爆發又成為國家治理體系和能力的一次“大考”，新華社評論員《在疫情大考中不斷提升治理能力》，《新華每日電訊》，2020年2月12日，第4版。為我們深入檢討突發性疫情的公共治理，尤其是疫情預警能力和應急管理能力，提供了又一個盡管無奈但卻難得的機會。唯有對此深入檢討并大力改進，才能有助于健康中國在未來避免第二次“重蹈覆轍”。

突發性疫情公共治理體系和治理能力的現代化，重要一環在于社會治理理念的制度化落實，其中的核心在于提高社群機制的運作，讓科學知識和專業判斷在治理的每一個環節、每一個時段、每一個場景發揮其應有的力量，尤其是在早期預警之中。

中共中央于2019年11月5日發布的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（即十九屆四中全會決議）提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，明確“社會治理是國家治理的重要方面”。文件文本參見中國政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm?。放眼全球各地的執政黨，將社會治理的理念提升到治國理政的高度，寥寥無幾。此舉無疑具有創新性和前瞻性。如何將這一高瞻遠矚的理念落實在各種制度和組織之上，是公共治理體系建設與創新所面臨的重大挑戰，這一點在突發性疫情的預警和應急管理上尤為凸顯。

社會治理的內涵豐富，外延廣泛，但在筆者看來，其核心包含三個相互關聯的事項：（1）讓社群機制運作起來;（2）讓社會組織運作起來;（3）讓行政機制、社群機制以及市場機制的運作形成互補嵌入性的格局。在本文所涉及的突發性疫情早期預警中，市場機制運作的空間并不存在，主要涉及行政機制和社群機制的運作及其關系問題。在不同的公共事務領域，社群機制的運作空間不同，社群以及社會組織的作用定位不同，不同治理機制互補協同的方式必然有所不同。這一點在突發性疫情早期預警和隨后的應急管理中，如下文所述，有不同的體現。

在政治學、經濟學、社會學和公共管理學等學術領域中，社群機制已經與行政機制、市場機制并列，成為協調人類行動以達成共贏目標的三大機制之一。Grahame?Thompson，?Jennifer?Frances，?Rosalind，?Levacic?and?Jeremy?Mitchell?（eds.），?Markets，?Hierarchies，?and?Networks：The?Coordination?of?Social?Life.?London：Sage?Publications?Ltd.，?1991;Oliver?H.?Williamson，?The?Mechanisms?of?Governance.?New?York：Oxford?University?Press，?1996.公共管理學者奧斯特羅姆（Elinor?Ostrom）正是憑借對公共資源使用與維護中社群機制運作的先驅性研究，成為第一個獲得諾貝爾經濟學獎的女性。在奧斯特羅姆領銜的布魯明頓學派（the?Bloomington?School）那里，社群機制的適用領域并不限于漁場、林場、河流等公共資源，Clark?C.?Gibson，?Margaret?A.?McKean，?and?Elinor?Ostrom?（eds.），?People?and?Forests：Communities，?Institutions，?and?Governance.?Cambridge，?MA.：The?MIT?Press，?2000.而是遍及社會經濟生活。Daniel?H.?Cole?and?Michael?D.?McGinnis?（eds.），?Elinor?Ostrom?and?the?Bloomington?School?of?Political?Economy：Polycentricity?in?Public?Administration?and?Political?Science.?Lanham：Lexington?Books，?2014;Daniel?H.?Cole?and?Michael?D.?McGinnis?（eds.），?Elinor?Ostrom?and?the?Bloomington?School?of?Political?Economy：A?Framework?for?Policy?Analysis.?Lanham：Lexington?Books，?2017.可是，時至今日，對社群機制的重視，無論是在學術研究中，還是在公共管理的實踐中，都遠遜于行政機制和市場機制。這一點，無論是對于國家治理體系和治理能力的現代化，還是具體到突發性疫情公共治理的完善，都是不利的。

突發性疫情的公共治理，由很多相互關聯的行動環節和行動領域所組成。限于篇幅，本文聚焦于一個環節和領域，即疫情的早期預警。我們可以把2019年12上旬到2020年1月中旬界定為新冠肺炎疫情的早期預警階段，而把1月20日之后視為新冠肺炎疫情應急管理階段。不言而喻，聚焦于疫情早期預警體系本身就具有重要意義。如果疫情早期預警體系失靈或者運轉中出現較大的瑕疵，那么必將極大地有損于整個公共治理體系的正常運行。對疫情早期預警體系的研究，總結經驗，汲取教訓，無疑是突發性疫情公共治理研究的重中之重。

一、?疫情早期預警體系：

專業知識與行政權力的關系?疫情早期預警體系涉及多方面的問題，但亟待梳理并加以探究的問題之一，在于專業知識與行政權力的關系，亦即如何讓行政機制與社群機制相得益彰，從而使不同專業領域的科學共同體在疫情預警中發揮其應有的作用。在疫情早期預警中，唯有將科學（專業）共同體為核心而運作的社群機制署于中心位置，即俗稱的C位，整個體系才有可能運轉良好。

之所以如此，根本原因在于很多突發性疫情自身的特點，即未知性和不確定性。行政機制運作的方式是自上而下式的命令與控制（command?and?control），又被稱為等級式治理（hierarchical?governance），或自上而下型治理（top-down?governance），常常出現在大型等級組織、政府機構和公共部門之中。Stephen?Bell?and?Andrew?Hindmoor，?Rethinking?Governance：The?Centrality?of?the?State?in?Modern?Society.?New?York：Cambridge?University?Press，?2009，?pp.?71-76.當行政機制主導著一個國家的政治、經濟、社會生活之時，這就構成了“行政化”的治理格局，亦即“官本位”的境況。

對確定性事務的治理，是行政治理所長。可是，無論行政力量多么強大，無論行政機制多么有效，都難以在未知性和不確定性的減弱上發揮主導作用，因為行政命令無從下達，行政管控也無以實施。行政命令與管控措施所依賴的科學認知，唯有通過科學（專業）共同體的努力工作，才能不斷得以生產并得以增進，而科學（專業）共同體的工作，恰由社群機制才能加以有效協調。科學技術專業史的無數記載顯示，行政力量對于這一社群機制的運作至關重要，即如果行政機制運作不當，就會有效抑制社群機制的正常運作和學術-專業共同體中的自由交流，最終阻滯科學認知的增進，Joan?Wallach?Scott，?Knowledge，?Power，?and?Academic?Freedom.?New?York：Columbia?University?Press，?2019.也讓公共利益蒙受損失。Robert?O.?Schneider，?When?Science?and?Politics?Collide：The?Public?Interest?at?Risk.?Westport，?CT.：Praeger，?2018.這一點在公共衛生領域亦有突出的體現。Madelon?Finkel，?Truth，?Lies，?and?Public?Health：How?We?Are?Affected?When?Science?and?Politics?Collide.?Westport，?CT.：Praeger，?2007.換言之，公共衛生領域行政機制和社群機制的互補嵌入性，即行政機制如何以增進而不是削弱社群機制的方式發揮作用，既是公共治理體系的核心問題之一，也應該是公共管理學術的重要課題之一。

所謂社群機制，是指一群相互關聯的個體，基于共同的價值觀、規范、認同和關注點，建立社群（共同體），以互惠協作和相互監督的方式，協調成員的努力，以達成社群集體利益的最大化。Samuel?Bowles，?Microeconomics：Behavior，?Institutions，?and?Evolution.?Princeton：Princeton?University?Press，?2004，?p.?474.社群的規模有大有小，組織化的程度有高有低，組織化的形式也多種多樣，既包括各種正式組織（如協會和非營利組織），也包括非正式社會網絡（如聯盟、合作伙伴、社會關系等）。社群治理組織化的具體表現方式多種多樣，除了奧斯特羅姆深入研究過的社區組織之外，也包括法人（尤其是非營利性法人）治理Klaus?J.?Hopt?and?Thomas?von?Hippel，?Comparative?Corporate?Governance?of?Non-Profit?Organizations.?New?York：Cambridge?University?Press，?2010.、協會治理Eva?Hartmann?and?Poul?F.?Kjaer?（eds.），?The?Evolution?of?Intermediary?Institutions?in?Europe：From?Corporatism?to?Governance.?Basingstoke，?UK.：Palgrave?Macmillan，?2015.、聯盟治理Jeffrey?J.?Reuer，?Shivaram?Devarakonda，?and?Elko?Klijn，?Cooperative?Strategies：Alliance?Governance.?Northampton，?MA.：Edward?Elgar，?2010.、網絡治理Stephen?Goldsmith?and?William?D.?Eggers，?Governing?by?Network：The?New?Shape?of?the?Public?Sector.?Washington，?D.C.：The?Brookings?Institution，?2004.等。

科學（專業）共同體就是這樣的社群。在同一個專業內部，盡管并不是所有的個體都相識，也并非朝夕相處，但依然相互關聯，構成所謂“無形學院”戴安娜·克蘭（Diana?Crane）：《無形學院：知識在科學共同體中的擴散》，劉珺珺、顧昕、王德祿譯，華夏出版社1988年版。，為社會源源不斷地提供新的知識，并在科學共同體內部形成規范、權威和獎懲制度。Warren?O.?Hagstrom，?The?Scientific?Community.?New?York：Basic?Books，?1975.當然，科學家還會以各種方式組織起來，組成各種各樣的學會或協會。同時，17、18世紀群星閃耀的個體科學家今天已經不復存在了，科學家均受雇于各種正式組織，而這些組織的法人治理在不同程度上呈現為社群治理。一般而言，社群機制在法人治理中占主導位置的組織并不多，而在多數組織的法人治理中，行政機制和社群機制常常相互嵌入在一起。也有不少組織，行政機制在其法人治理中占據主導位置，從而形成了行政化的格局。

在當今中國，科學（專業）共同體無疑是存在的。只要科學家們按照科學規范撰寫論文并尋求在學術刊物上發表，“無形學院”就在運作;只要醫生們按照醫學的專業規范在行醫，醫學共同體同樣在運作。同時，中國還存在著專業學會，也存在著行業協會，同樣存在著致力于科學技術研究和提供醫療服務的法人組織。在這里，關鍵的問題不是科學（專業共同體）是否在中國存在，社群機制是否在中國存在，而是兩者在我們所考察的公共事務治理中是否正常發揮了作用。

在疫情公共治理體系中，有若干個科學（專業）共同體是至關重要的，其中包括：（1）病源追溯者和研究者，具體到新冠肺炎疫情，自然是病毒學家共同體;（2）臨床醫學共同體，負責病例的診治，具體到新冠肺炎疫情，自然是呼吸科和感染科的臨床醫師共同體;（3）流行病學共同體以及更廣范圍的公共衛生學共同體。就這些科學共同體而言，無形學院是社群機制的運作方式之一，體現為科學界內部知識生產和傳播的機制，也包括科學界內部權威和精英形成的機制，而有形的專業或社會組織也是其社群機制的另一種運作方式，這些專業-社會組織包括專業學會、醫師協會、醫院管理協會等。

盡管疫情在早期具有未知性和不確定性，但是，可以確知也可以確定的是，唯有讓科學（專業）共同體運轉起來，讓社群機制有效運作，讓醫生和科學家發揮其應有的作用，疫情早期預警體系才能正常運轉起來。中國當然需要杰出的科學家個體，但更加需要運轉良好的科學共同體，更加需要正常運轉的社群機制。

二、新冠肺炎疫情中的中國科學共同體

在新冠肺炎疫情爆發之后，中國科學共同體的表現，以某種出乎意料但又在情理之中的方式，引發了網絡世界難免失焦的關注和熱議。讓我們重新聚焦，梳理一下幾個直接相關的科學共同體在疫情早期預警期間的表現，以考察社群機制的運作情況。

（1）病毒學共同體

可以確定的是，在出現不明原因肺炎病例之后，中國內地的病毒學家在很短的時間內就找出了疫情病源，明確了致病病毒的歸類，即與SARS、MERS等同屬一個家族的一種冠狀病毒，并很快完成了病毒的基因測序，其研究成果在國際學刊上快速刊出。1月12日，中國政府將新型冠狀病毒基因序列信息與世界衛生組織分享。中國病毒學家的高效科研與中國政府的快速信息分享，贏得了國際學界和國際組織的驚嘆和贊揚。

可以說，2019年12月出現在武漢的不明原因肺炎，到2020年1月上旬，就不再是“不明”的。在當時，依然不大明確的，是這個病毒的傳染力和致死力。可是，既然這一病毒與SARS、MERS有近親式的“平行”關系，其具有傳染性和致死力的風險無疑是存在的，也是值得警惕的，僅憑常識就可做出這一判斷并發出某些預警。但是，無論是對于公眾還是對于醫護人員來說，這種常識性的風險判斷和預警在當時并不存在。

在疫情早期預警階段，中國病毒學家是否做出過這樣的風險判斷以及是否向公共治理體系中其他重要相關者（如衛生行政部門、科技行政部門、教育行政部門等）傳遞過這樣的判斷，現在依然不得而知。當然，對新發現致病病毒的傳染風險進行判斷并在適當的渠道中加以傳播，既不是病毒學家的專業職責，也不是其法定義務，盡管是其社會責任。在這一風險的判斷上，病毒學家并不具有專業優勢。真正能確認風險之存在及其程度高低的，是臨床醫生和流行病學專家。

事實上，社會各界對病毒學家疫情判斷的認知也是如此。這在疫情應急管理階段在中國內地網絡世界出現有關“管軼逃兵事件”的眾聲喧嘩中可以管窺一二。香港大學病毒學家管軼1月23日在接受財新網的采訪時基于對武漢當時“封城”措施實施情況的觀察表示，“疫情在武漢已經無法控制了，就連我這種也算‘身經百戰的人都要當逃兵”，引發中國內地網絡世界的一片批評之聲。事實上，在這次采訪中，管軼做出了一個判斷，即此次疫情比SARS要嚴重，并且感染規模“可能會是SARS的10倍起跳”。然而，作為病毒學家，他對新冠病毒傳染性的判斷并未引起網絡公眾的注意，而是同其“逃兵”的自嘲一起被斥為“胡言亂語”，并有網友質疑其作為病毒學家而不是防疫學家對病毒傳染性判斷的專業權威性。后來，當疫情爆發，引發科學家是否對權力和公眾說真話的時候，網絡輿情出現大反轉，管軼又被不少自媒體視為一位說了一些不中聽的真話的科學家。

在新冠肺炎疫情爆發的過程中，我們在病毒學領域觀察到相當程度的社群缺位。以“無形學院”為特征的社群機制在病毒學研究的治理上發揮了積極的作用，也取得了顯著的成效。中國不僅有若干病毒學研究團隊快速完成研究工作并在國際學刊上發表研究成果，而且還在國際病毒學共同體成員均能進入的網站上公開了基礎性信息，在國際科學共同體中快速分享了基礎性知識。但是，在病毒學的公共溝通（包括與行政部門的溝通），尤其是涉及到有關病毒傳染風險知識的公共溝通上，出現了社群的缺位，社群機制的缺位。

（2）醫學共同體內部自發產生的風險意識

對任何疾病，無論病原明確與否，臨床醫生無疑是其傳染性的最先判斷者。在這里，需要注意的是，對傳染原、傳染路徑、傳染力度和范圍加以明確，這是下文將討論的流行病學家的專業領域，這同疾病傳染風險的判斷并不是一回事。顯而易見，對于疫情早期預警體系來說，對疾病傳染性的風險判斷以及在醫學共同體中風險判斷與風險意識的傳播，顯然無需等待流行病學家的大部分專業研究完成之后。對疾病的科學認知尚不充分，并不能成為疫情風險判斷有欠及時、有欠準確的托辭。風險性判斷并不等于風險因果性確認。厘清這一差別，對于突發性疫情的公共治理，乃至對于任何風險的公共管理來說，都是極為重要的認知。

實際上，到2019年12月下旬，不明原因的肺炎病例在武漢的醫療機構已經不再是個例了，諸多醫療機構的醫生對此神秘肺炎的傳染性產生了風險意識，是自然而然的事情。然而，現在可以明確的事實是，醫生個體的風險意識既沒有受到醫院管理層的重視，也沒有在疾控體系以及衛生行政部門中受到重視，以致既沒有在醫療體系內部轉化為有組織的、系統性的防范行為，更沒有轉化為對政府和社會的預警行為。醫學共同體內部的社群機制也沒有發揮作用。不止如此，在醫學共同體中自然產生的風險意識，無論是在社群內部的傳播還是向社會外部的傳播，都受到多重多部門行政力量的抑制。在此過程中，一個悲情人物出現了，他就是李文亮醫生。

綜合眾多公開報道，如下事實是基本明確的：李文亮是武漢市中心醫院的眼科醫生，這家醫院在12月30日前收治了7例不明原因肺炎病例。李文亮30日在其同學微信群談論了本院的“疫情”，指出有可能有一種類似于SARS的病毒引發肺炎，提醒自己的同學及其家人防范病毒傳染。當天下午，李文亮因“在互聯網發布不實言論”而被武漢市公安局武昌分局中南路街派出所給予警示;次日，他還被武漢市衛健委詢問是否認識到“造謠的錯誤”并被要求書寫一份“不實消息外傳”的反思和自我批評。中國小康網，“武漢醫生李文亮被冤枉內情?李文亮事件真相揭秘！李文亮發布疫情內容被訓”，內含大量截圖，其中包括李文亮訓誡書的拍照截圖，筆者于2020年2月13日搜索于搜狗搜索：http：//sa.sogou.com/sgsearch/sgs_tc_news.php？req=3hCAEYkeQk-QWm9WhiyRcR7jqLuKfs-uZq0Y2ozJDtk=;中國小康網上的文本內容與搜狗搜索可搜到的文本內容相比，略有減少，參見“致敬李文亮醫生！疫情吹哨人武漢醫生李文亮去世年僅34歲?李文亮預警疫情遭訓誡造謠事件始末”，2020年2月7日載中國小康網：http：//m.chinaxiaokang.com/wap/news/dujiazhuangao/20200207/888107_1.html。1月8日，李文亮接診病人時受到新冠病毒感染，10日出現癥狀，12日開始住院治療，2月7日不治身故。

值得注意的是，早在1月3日，國際頂級科學學術和資訊刊物《科學》在其網站上發表了一篇內容頗為詳盡的報道，題為“新型人類病毒？中國與海鮮市場關聯的肺炎病例引發關注”，并在1月6日加以更新。該報道提到了武漢公安懲治網上傳播未經確證消息的人，同時指出除了武漢衛健委通報中的信息外，相關疫情細節信息披露是嚴重缺乏的。Dennis?Normile，?“Novel?human?virus？?Pneumonia?cases?linked?to?seafood?market?in?China?stir?concern”，?https：//www.sciencemag.org/news/2020/01/novel-human-virus-pneumonia-cases-linked-seafood-market-china-stir-concern？from=timeline。

對比中國科學相關媒體的反應，《科學》雜志記者對疫情信息公開性有所不足的意識，遠遠超前于其中國同行。直到在新冠肺炎疫情自1月20日呈現大爆發之后，中國新媒體世界才對“造謠者”遭到查處的事件發出了強烈的質疑。1月28日，最高人民法院官方微信公眾號刊發了人民法院新聞傳媒總社唐興華撰寫的文章，題為“治理有關新型肺炎的謠言問題，這篇文章說清楚了”，對這一社會質疑做出了回應，認為信息發布者發布的內容并非完全捏造，建議對涉及疫情的“虛假信息”理應保持寬容態度。此文刊發于1月28日中午12：14，參見最高人民法院微信公眾號，ch_zgrmfy。筆者于2月12日17：35關注瀏覽此文時，此文的閱讀量已達10萬+。李文亮身故之后，被全球性網絡世界視為“吹哨人”而受到傳統媒體和新媒體的普遍贊揚。2月7日，中共中央紀律檢查委員會和中華人民共和國監察委員會共建的中央紀委國家監委網站發布了如下一句話的消息：“經中央批準，國家監察委員會決定派出調查組赴湖北省武漢市，就群眾反映的涉及李文亮醫生的有關問題作全面調查”。參見http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/202002/t20200207_211015.html。

無論國家監察委的調查結果如何，均不會妨礙我們做出如下基本判斷，即在疫情爆發的早期，尤其是在12月下旬和1月上旬，醫學共同體內部所形成的疫情風險意識遭到了漠視甚至壓制。尤其是在1月上旬之后，當不明原因肺炎的致病原因已經明確之后，而且與SARS、MERS屬于同一家族的一種新冠狀病毒極有可能具有傳染性，在醫生那里，也屬于一種常識性判斷。然而，醫學共同體對于其傳染性的風險意識、臨床探究以及信息傳播，由于行政干預變成了“敏感地帶”。當行政機制壓制了醫學共同體社群機制的正常運作，醫學界就新冠肺炎傳染力形成專業判斷和科學認知及其傳播的進程，出現了延后，哪怕這一延后僅僅是區區半個月甚至更短的十天，事后來看也導致了災難性的結果。

（3）流行病學共同體以及中國疾控體系

任何突發性疫情的早期預警，最關鍵的決策依據是對傳染性的判斷，而這一判斷的專業承載者無疑是流行病學共同體。細分一下，傳染性判斷包含兩方面的判斷，兩者相互關聯卻又不盡相同：其一，可傳染性的確認;其二，傳染路徑的確認。可傳染性的確認，是疫情早期預警體系的核心工作，否則根本就構不成疫情。傳染路徑的確認必須以可傳染性的確認為前提，但對于不少突發性疫情來說，在可傳染性得到確認之后，多數傳染路徑的確認卻依然需要較長的一段時間。

然而，無論傳染路徑的完全確認耗時多久，都不應該妨礙公共衛生專家尤其是流行病學家先行做出可傳染性的判斷和確認。科學新媒體平臺、微信公眾號《知識分子》在1月30日刊出一篇對美國加利福尼亞大學洛杉磯分校（UCLA）公共衛生學院、流行病學家張作風教授的采訪，針對武漢市衛健委（以及國內一些流行病學家）一直聲稱沒有人傳人的證據、1月18日農歷小年時武漢市政府似乎對疫情毫無警惕、百步亭社區還舉辦第20屆“萬家宴”活動、公共衛生尤其是流行病學專家“全線靜悄悄”等現象，提出了全面的質疑。在張教授看來，新肺炎可傳染性的判斷，理應更早，貽誤戰機的可能性高度存在，因為在武漢最初的41個不明肺炎病例中，三分之一并不是因曝露于華南海鮮市場而感染，而這些人分別從其他地方的野生動物身上直接感染病毒的可能性微乎其微，人際傳染的可能性無論如何不能排除。邸利會（《知識分子》主筆）采訪，張作風受訪，“吃一塹能長一智嗎？國際著名公衛專家評武漢疫情”，微信公眾號《知識分子》（微信號：The-Intellectual），2020年1月30日（上午10∶00）。

對風險因素做出科學的因果確認是一回事，但是在疫情公共治理中對風險做出預警又是另一回事。從張作風教授的質疑中可以引申出一個判斷，即中國流行病學共同體對此關鍵性的區別及其對于傳染病控制這一公共行動的重要性，缺乏清晰的認知，而在中國疾控體系的制度建設中，風險警示和風險研究的作用，并沒有區分開來，也沒有就風險警示的制度化采取必要的行動。對許多事物的因果鏈進行科學的研究并加以確認，往往需要很長時間，但是疫情的風險警示卻時不我待。

在中國，流行病學家以及專業研究領域更加廣泛的公共衛生學家，基本上在三類機構工作，一類是中國疾病控制中心，第二類是專業性科研機構，第三類是大學的公共衛生學院。在后兩類機構工作的流行病學家相當分散，而且常常無法直接接觸到疫情爆發前后相關病例的資料和數據。對疫情病例開展流行病學調查的工作，主要由疾控中心的專家開展。

在世界各國，疾控機構都是國家公共衛生治理體系中居于核心位置的專業機構，負責流行病學調查并為疫情的早期預警和中后期的應急管理提供專業依據，并承擔相當一部分行政組織職責。在突發性疫情的公共治理體系中，疾控體系的良好運轉是重中之重。非常重要的是，在世界上的發達國家，公共衛生專業人員（包括流行病學家）無論是否全職受雇于疾控機構，都同屬于一個專業-科學共同體，保持著良好的專業自主性和科學獨立性。專業判斷在疾控體系的信息發布以及相關公共政策的決策與執行上，都發揮舉足輕重的作用。與之形成對照，中國疾控體系則構成一個高度等級化的科層機構，各級疾控中心是相應地方政府衛生行政部門所屬的事業單位，缺乏專業自主性和獨立性。

2003年，SARS疫情爆發凸顯了中國疾控體系的孱弱，也為疾控體系的大規模能力建設提供了契機，但能力建設的強化并未伴隨著體制的改變，其業務經常受制于同行政級別地方政府的干預。在很多情況下，這種政府干預呈現出政治性而非專業性，最典型的就是地方政府有時出于擔心地方經濟發展受到負面影響會阻撓疾控中心對疫情的專業性披露，當然有時也會出于爭取上級政府撥款的考量（即所謂“財神跟著瘟神走”）而主動上報、甚至夸大當地的疫情。早在2013年，由中國新聞社主辦的《中國新聞周刊》對此就有鮮活的報道。蔡如鵬：《SARS鏡子里的中國公共衛生》，《中國新聞周刊》，總601期（2013年3月4日）。不幸的是，在新型病毒引發的肺炎已經呈現出明顯的人際傳染風險時，地方政府這一次的“淡化處理”延誤了疫情早期預警體系的正常運作。

在疾控體系的能力建設上，有一項內容與新冠肺炎疫情的爆發直接相關，這就是傳染病直報系統的建設。2019年2月25日，中國疾控中心主任高福院士在國家衛健委的一次例行新聞發布會上宣布，我國已建成全球規模最大、橫向到邊、縱向到底的傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統，實現對39種法定傳染病病例個案信息和突發公共衛生事件的實時、在線監測。這份報道的視頻和文字，參見央視網：http：//jiankang.cctv.com/2019/02/26/ARTIsseS2VPnwv0cVLrjo5Lm190226.shtml。簡言之，任何醫療機構，只要有傳染性疾病確診，那么就必須登入這一直報系統，而縱向分級建立疾控機構均能接收到直報信息，而當地疾控機構的法定義務是針對直報病例展開流行病學調查。

新冠肺炎一開始是一種致病原因不明的肺炎。但值得注意的是，鑒于SARS疫情的教訓，不明原因肺炎也在直報之列。可是，在臨床實踐中，是否將不明原因肺炎直報，取決于臨床醫生的判斷以及醫療機構對直報的管理。在很多醫療機構，不明原因肺炎是否直報，這需要呼吸科和感染科做出專業判斷，并獲得管理層的批準，而不同醫療機構管理層的風險意識、責任意識和擔當意識也大有不同。

早在1月下旬，中國疾控中心原副主任楊功煥在媒體采訪中指出，傳染病直報系統在新冠肺炎疫情早期究竟是否發揮了作用，并不清楚。她認為有必要關注、追問這套傳染病疫情報告響應機制在此次武漢新型冠狀病毒肺炎疫情中的運行情況。劉玉海（深度調查部主任）：《中國疾控中心原副主任楊功煥：SARS之后國家重金建立傳染病網絡直報系統，應關注其在這次疫情中如何運行》，《經濟觀察報》2020年2月10日（在8日提前出刊了），第9版。此文實際上早在1月30日就在經濟觀察網上發布了，并在眾多網站和自媒體上轉載。2月12日，楊功煥在接受自媒體深科技（DeepTech）的獨家采訪中再次表示，“我們有直報系統，這是我們中國的優勢。但我們的優勢沒有發揮出來”。孫滔：《中國疾控中心原副主任：反思此疫，中國疾控該改革了》，2020年2月12日下午載微信公眾號DeepTech深科技（微信號：deeptechchina）。迄今為止，由于關于疾控體系在新冠肺炎疫情早期運作的信息并沒有完全公開，我們無法獲知在傳染病直報體系中首次出現這一“不明原因肺炎”病例的準確時間。2月6日，作為湖北省肺炎疫情上報“第一人”，張繼先被湖北省人力資源和社會保障廳、湖北省衛生健康委員會給予“記大功”獎勵。省人力資源和社會保障廳?省衛生健康委員會，“關于給予張定宇和張繼先同志記大功獎勵的決定”，載湖北政府網：http：//www.hubei.gov.cn/hbfb/bmdt/202002/t20200206_2020365.shtml。?據報道，12月29日，張繼先所在醫院經研究后直接向省、市衛健委疾控處報告疑似疫情。金臺環環：《“疫情上報第一人”張繼先：我這次把一生的眼淚流光了！》，2020年2月9日載人民網-環球人物：http：//society.people.com.cn/n1/2020/0209/c1008-31578284.html。從張繼先被官方認定為疫情上報“第一人”來看，傳染病直報系統在12月下旬之前沒有工作，是一個可以實錘的事實。而且，張繼先醫生及其所在醫院的疫情上報，是否采用了直報體系，也未可知。

上文對歷史事實抽絲剝繭式的追溯表明，由于衛生行政部門及其所管控的疾控機構和公立醫院構成了一個高度行政化的組織體系，以自上而下的命令與控制方式運作的行政機制主導了醫療、疾控和眾多涉及公眾健康事務的協調，這導致流行病學共同體幾乎無法運作。對于絕大多數流行病學專家來說，疑似傳染病的流行病學調查信息，盡管在直報系統中可能存在，但卻無法獲得。對于在疾控體系內部工作的流行病學家來說，專業判斷依從于行政命令的情形并不鮮見。當流行病學共同體無法形成，且社群機制無法在流行病學專家作出獨立的專業判斷上發揮作用，那么疫情早期預警系統的失靈也就并不令人意外了。

在疫情爆發之后，網絡世界的另一個爆點以極為扭曲的方式，顯露出公眾對疾控中心角色的質疑。一篇于1月29日預發表于《新英格蘭醫學學刊》官網上的英文論文，激發了公眾（包括一些傳統媒體與新媒體）對中國疾控中心主任高福的強烈質疑。這篇作者人數眾多且高福既非第一作者也非通訊作者的論文，基于截至1月23日的425個病例流行病學調查信息所進行的回溯性分析，發現早在1月上旬就已經出現這種病毒性肺炎具有人際傳染性的跡象。Qun?Li，?et?al.，?“Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia，”?The?New?England?Journal?of?Medicine，?29?January?2020?open?access：https：//www.nejm.org/doi/full/10.1056/NEJMoa2001316????失焦的網絡質疑矛頭指向高福，質疑點從疾控中心是否對傳染性存在隱瞞、拒發論文還是投入防疫，到科學家熱衷于應該發表英文論文還是將論文寫在中國大地等等，不一而足。無論網絡上的質疑多么犀利甚至帶有攻擊性，但真正的問題，即作為疾控體系的科學支撐，流行病學共同體在突發性疫情早期預警體系中的作用究竟為何，依然模糊不清。

三、政府與社會的互動協同、

行政機制與社群機制的互補嵌入人類社會始終會面臨著一些針對未知事務的公共治理，如突發性疫情。知識的增進、分享和使用，科學（專業）共同體社群機制的運作，無疑是突發性疫情公共治理完善的動力之源，這一點在早期預警系統中尤為重要。畢竟，對于疫情知識的增進來說，唯一可靠的承載者是科學家和專業人士。如果相關知識無法在科學-專業共同體中自由分享，不僅知識增進會遭到延滯，知識的使用，尤其是在攸關大局的政府決策中的使用，也會遭到扭曲。

在2003年SARS疫情中，《財經》雜志發表吳敬璉先生的一篇文章，題為“建設一個公開、透明、可問責的服務型政府”。讓我們記錄下吳文中有關“社群缺位”的論述：

整個社會的三百六十行，不論屬于什么行業或領域，都被整合到一個以官職為本位的統一單調的行政科層體系中去。這是一種缺乏生機與活力的“纖維化”體系，或者叫做“沒有社會的國家（state?without?society）”。……這樣的體系有一個致命的弱點，就是社群缺乏自組織能力，遇事只能依賴于政府的命令，任何非國家規定的項目或未經官員允準的活動都只能停頓下來，或者舉步維艱。因而，在這樣的體制下，不可能出現豐富多彩的社會生活和生動活潑的政治局面，當然也不可能有經濟文化的全面繁榮。……在這次SARS危機中，這種自組織能力薄弱、市民社會發育不良的缺陷使中國除了政府單打獨斗，幾乎沒有社群組織有力量提供普及知識、募集資金、為患者和醫療人員家屬提供服務等活動。……由于科學研究、醫療設施等社會機體都歸并到了實行“官本位”的行政科層體系中去，對于病源和診治方法的正誤不是按照嚴格的學術規范和科研程序作出判斷，而是由官員說了算，“誰的官大誰就是真理”，造成了重大的損失。有人說，中國的科學家在SARS面前整體打了敗仗。其實在我看來，造成失敗的并不是中國的科學家，而是行政化、官本位的科研體制。……看來，現在應該是開始填補這種“社群缺位”的時候了。發育良好的市民社會和社群組織不但可以從多方面彌補政府的不足，而且能夠起到與政府工作良性互動的作用。吳敬璉：《建設一個公開、透明、可問責的服務型政府》，《財經》，2003年第12期。

不幸的是，在SARS爆發后的17年后，在新冠肺炎疫情的公共管理中，我們再次明確地觀察到社群缺位，觀察到社群機制的缺位。同樣，我們再次觀察到行政化、“官本位”所帶來的嚴重后果。在公共治理體系中，行政機制自有其獨有的效力和效能。但是，如果行政力量的施為和行政機制的運作抑制了社群機制的運作，侵蝕了社會力量的角色，公共事務的治理并不能取得成功。科學家和科學共同體是重要的社會力量之一，抑制了科學社會組織和社群機制的運作，知識的力量就無從發揮，公共治理就會失靈。如果行政力量始終將專業自主性視為對行政機制運作的威脅，并將專業機構、專業人士、專業共同體（社群）都納入行政化的體系之中，攸關公共政策決策科學性的專業判斷自然會成為行政指導的奴仆。奧斯特羅姆的經典論著《公共資源的治理：集體行動制度的演進》一書總結了社群治理成功的八個條件，其中一條就是社群自組織治理要獲得合法性，最起碼要獲得行政部門的認可。Elinor?Ostrom，?Governing?the?Commons：The?Evolution?of?Institutions?for?Collective?Action.?New?York：Cambridge?University?Press，?1990，?p.?101.

筆者2014年在一篇討論公共衛生治理變革的論文中曾經指出，

公共衛生以及更廣范圍的公共服務需要政府發揮積極的作用，但是政府沒有必要甚至也沒有可能扮演全能者的角色，高度行政化的組織和制度模式也不能帶來善治。全球性公共服務治理變革之道正應了中國的一個古老智慧：有所不為才能有所為。只有中國政府大力推進自身的改革，優化行政機制的運作模式，拓展市場機制的運作空間，引入社群機制的運作框架，推動多種多樣公私合作伙伴關系的形成，公共衛生的治理變革才能走上良性循環的軌道。顧昕：《中國公共衛生的治理變革：國家-市場-社會的再平衡》，《廣東社會科學》，2014年第6期。

新冠肺炎的爆發，尤其是其早期預警系統中行政機制與社群機制關系的扭曲，顯示中國公共衛生的治理變革依然任重道遠。面對科學認知尚不完全明確并在不斷變化中的突發性疫情，行政力量和行政機制的一統天下，時常會呈現治理失靈之況，是必然的。尤其是在突發性疫情的早期預警中，引入社會治理的理念，讓科學（專業）共同體以獨立自主的方式發揮社群機制，不斷增進對疫情的科學認知和風險判斷，至關重要。行政力量唯有激活社會，行政機制唯有與社群機制以互補的方式嵌入在一起，行政決策才能基于專業判斷，并且保持公開透明。行政機制與社群機制的互補嵌入性，是突發性疫情公共治理體系和治理能力現代化的不二法門。

本文旨在通過梳理知識與權力的關系對突發性疫情早期預警公共治理的重要性，闡發一個基本的道理，即如果行政機制將社群機制擠壓到僅有立錐之地，僅僅在科學研究的治理中有一席之地的話，涉及到公眾利益的公共治理難免失靈。至于說行政機制與社群機制的互補嵌入性如何實現，尤其是在涉及到科學知識攸關的公共事務領域，知識與權力的關系及其對公共戰略行動的影響Geoff?Mulgan，?The?Art?of?Public?Strategy：Mobilizing?Power?and?Knowledge?for?the?Common?Good.?New?York：Oxford?University?Press，?2009.，科學與公眾的關系Massimiano?Bucc?and?Brian?Trench?（eds.），?Handbook?of?Public?Communication?of?Science?and?Technology，?London?and?New?York：Routledge，?2008.，在科學社會學、科學政治學以及公共管理的一些分支領域，都有大量的精深研究。限于篇幅以及目的，本文對這些問題無法展開，而這些都是中國社會科學學者亟待奮進的學術領域。□

（責任編輯：嚴國萍）

收稿日期：2020-02-11

作者簡介：顧昕，浙江大學公共管理學院教授，浙江大學社會治理研究院首席專家，浙江大學民生保障與公共治理研究中心專職研究員，北京大學國家治理研究院高級研究員。

基金項目：國家自然科學基金重點招標項目“提升基層醫療衛生服務能力研究”（編號：71734005）;浙江省自然科學基金重大項目“基層醫療衛生機構綜合運行機制研究”（編號：D19G030003）。

①威廉·麥克尼爾（William?H.?McNeill）：《瘟疫與人》，余新忠、畢會成譯，中信出版社2018年版。

②凱爾·哈珀（Kyle?Harper）：《羅馬的命運：氣候、疾病與帝國的終結》，李一帆譯，北京聯合出版公司2019年版。

③卡爾·齊默（Carl?Zimmer）：《病毒星球》，劉旸譯，廣西師范大學出版社，2019年。