新冠肺炎疫情防控中的公共治理機制：信息、決策與執行

高翔 郁建興

摘要：新型冠狀病毒感染的肺炎疫情是一起公共衛生突發事件，公共管理者可以通過建立完善公共治理機制實現對疫情的預測、控制和干預。在中國，地方政府是構建和運行公共衛生突發事件治理機制的關鍵主體，它們需要在應對疫情時綜合協調包含行政體系、醫療機構、供應商、志愿者和社區居民等在內的多元主體關系。在涉及多元主體的公共衛生突發事件治理機制中，政府需要承擔元治理角色，核心責任是為多元主體的有效互動提供規則、建立秩序、促成集體行動。湖北省武漢市應對新冠肺炎疫情的案例表明，一些地方政府仍然采用了行政主導方式來應對治理難題，而且行政體系的治理能力較為有限，影響了疫情防控效果。如何完善地方政府在公共衛生突發事件中的治理機制？在信息機制方面，地方政府應建立更加多元、透明的信息渠道，增強對突發事件的反應敏銳度;通過借助“互聯網+”技術優化數據開放，更好協調多元主體的自主治理。在決策機制方面，地方政府應完善更加全面和具有可操作性的應急預案，明確行政部門和志愿部門、社區等職責，提高應急決策水平。在執行機制方面，地方政府既要加強行政體系內部的資源調配能力，又要提高與市場主體、志愿部門的合作能力，確保應急措施有效。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;突發公共衛生事件;公共治理;信息;決策;執行

中圖分類號：D63;R181.8文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）02-0041-010

2020年1月，由新型冠狀病毒感染的肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情很快從武漢市擴散至湖北省和全國，甚至影響全球。截至2月8日，中國大陸確診病例已達到37198例，死亡811例，這一數字每天都在增加。北京時間1月31日凌晨，世界衛生組織（WHO）突發事件委員會決定將新冠肺炎疫情列為“國際關注的突發公共衛生事件”（PHEIC）。隨后，美國等多個國家發布了對中國的旅行警告。

新冠肺炎疫情是一起典型的公共衛生突發事件。它的快速擴散不僅影響了億萬家庭的正常生活，更打亂了經濟社會的正常運行節奏，造成的經濟社會損失難以估量。如果疫情的產生和傳播難以避免，公共管理者可以采取怎樣的措施盡可能控制疫情擴散？如果疫情已經擴散，我們又該怎樣止損，以更高效率和更低成本的公共政策來降低經濟社會代價？回答這些問題，要求以政府為主的公共管理部門建立完善應對公共衛生突發事件的公共治理機制，在較短時間內迅速反應，高效協調行政體系內各層級、各部門的分工合作，有效引導市場和社會主體的協作，引起社會公眾對疫情傳播的重視但避免群體恐慌，暫停部分經濟社會活動但保證基本生活和疫情應對的人力和物資需求。每一起公共衛生突發事件都是對公共治理體系和能力的一次大考，應對公共衛生突發事件迫切需要構建完善一個由政府主導、多元主體共同參與的公共治理機制。

在應對涉及多元主體的突發性、專業化公共衛生事件時，地方政府的角色需要實現從統治到治理的轉變。這意味著政府不再是公共服務的唯一生產者，而是要為多元主體的互動提供規則、建立秩序，促成它們的集體行動。Stoker，?Gerry.?Governance?as?Theory：Five?Propositions.?International?Social?Science?Journal，?1998，?50（3）.?其中，信息、決策和執行是地方政府在構建、運行公共衛生突發事件治理機制中的關鍵要素。本文運用公共治理機制的理論框架，分析了武漢市（和湖北省）應對新冠肺炎疫情的經歷，其中所用數據、材料均來自具備權威性的媒體報道、發表于學術期刊的專業論文、官方文件通報或機構官方自述，并附來源說明。本文對地方政府應對新冠肺炎疫情實踐開展學術分析，目標并不在于批評，而旨在通過總結經驗教訓，完善公共治理機制，提升各級政府應對突發公共衛生事件的治理能力。在短期內，這一工作有助于我們更好地做好疫情防控工作;在中長期，有助于我們積累公共管理知識，未雨綢繆，能夠在今后以更低成本和更高效率應對相似事件。

一、?應對公共衛生突發事件的

治理機制：一個分析框架由傳染性病毒引起的公共衛生突發事件往往會在短時間內快速影響某個社群的全體居民。由于人口流動等原因，公共衛生突發事件還可能對社群以外的公民健康產生影響。因此，公共管理者需要快速響應突發公共衛生事件，在最短時間內作出專業、準確判斷，決定是否需要啟動，以及啟動何種級別的應急機制。一般而論，公共衛生突發事件的應急處理包含了預防、問題識別和風險判斷、決策、執行、績效評估、恢復和方案優化等環節。這一過程不僅需要公共衛生專業人士深度參與，要求醫院、醫生和社會工作者積極診治病患，還需要醫療物資的充分供給，以及社區和居民的廣泛配合。基于公共衛生突發事件的影響范圍，公共管理者還需要決定僅在行政轄區范圍內采取行動，或是根據疫情變化與周邊地區、上級政府保持互動，以實現必要的跨地區、跨層級響應。在全球化背景下，一些范圍較大的公共衛生事件還需要開展跨國合作，或尋求世界衛生組織等國際組織的協助。應對公共衛生突發事件需要建立一個由多元主體共同參與的公共治理機制。

盡管參與者眾多，本國政府特別是屬地政府仍然是啟動公共衛生突發事件治理機制的關鍵主體，需要承擔元治理的角色。在多元主體共同參與的公共治理中，政府的職責不僅沒有被弱化，而且發生了轉變。政府不再是所有工作的直接承擔者，卻需要為多元主體的互動提供溝通平臺、建立規則秩序。地方政府在構建應對公共衛生突發事件治理機制時，它的職責在于實現“對治理的治理”，即承擔元治理角色，通過建立規則來協調參與者的集體行動。鮑勃·杰索普：《治理與元治理：必要的反思性、必要的多樣性和必要的反諷性》，《國外理論動態》，2014年第5期。而且，地方政府的這種協調并不總是通過權威的方式來實現。在傳統公共行政中，政府是一個建立了分層級、分部門結構的科層制組織，其中各部門已經明確了自身職責和行動規程。政府只需要依賴行政體制的內部結構和運行規則，運用命令-控制鏈條發布權威指示就可以決定各層級、各部門的行動。但是，在存在政府以外行動者共同參與的情況下，政府卻是在一個網絡制的全新環境中實施治理。這一變化意味著政府需要非常審慎地運用其權威來“控制”其他主體，更應當重視如何通過溝通等方式“影響”其他獨立主體的行為，或是建立合同制等委托-代理方式為參與者提供新的激勵-約束關系。Stoker，?Gerry.?Governance?as?Theory：Five?Propositions.?International?Social?Science?Journal，?1998，?50（3）.當然，盡管政府的權威在多元主體參與的公共治理機制中有所弱化，但這并未減少政府應當承擔的責任。

相應地，政府在構建公共衛生突發事件的應急機制時，其關鍵任務不是確認這一治理機制的固定結構、運作流程，而是回答政府作為元治理者如何影響松散網絡連接中其他主體的行動，并保障治理質量。在這里，信息、決策和執行就成為了政府構建突發事件公共治理機制的關鍵環節。第一，信息機制是傳統命令-控制鏈條的重要補充，它是政府以較低成本影響其他主體行為、實現主體間關系自發協調的最重要機制。第二，作為公共治理中的元治理者，政府需要與醫療機構和專業人士密切合作，識別問題、判斷風險并評估資源需求，作出恰當的響應決策。這是政府在公共衛生突發事件治理中必須承擔的最關鍵職責。第三，由于需要在公共衛生突發事件治理中承擔“守門人”角色，政府還應關注決策的有效充分執行，確保政府及其部門有足夠的能力協調與供應商、志愿部門等之間的關系。

首先，政府需要重視構建公共衛生突發事件的信息機制。基于有限理性的決策模型，信息可以通過改變個體對備選方案、方案后果等的認知影響個體行為。Simon，?Herbert?A..A?Behavioral?Model?of?Rational?Choice.?The?Quarterly?Journal?of?Economics，?1955，?69（1）.在公共治理中，政府難以運用權威去替代其他主體的自主決策，但可以通過恰當管理信息來影響利益相關主體。其中，政府的信息管理主要服務于三個目標：一是政府及其部門的決策判斷。公共衛生突發事件發生后，政府總體上缺乏足夠時間搜集信息，但來自于一線醫療機構的診療信息卻能夠為政府的問題識別和風險判斷提供線索。隨著互聯網的發展，早期病患及其家屬在社交媒體發布的信息也能成為補充性的預警信息。Fung，?Chun?Hai?，?Z.?T.?H.?Tse?，?and?K.?W.?Fu?.?The?Use?of?Social?Media?in?Public?Health?Surveillance.?Western?Pacific?Surveillance?&?Response?Journal，?2015，?6（2）.二是用于行政體系的內部配合。應對公共衛生突發事件要求政府在短時間內協調各部門行動，建立關鍵信息的跨部門流通網絡，使各部門在短時間內主動配合，而不只是等待行政指令。三是協調社會公眾配合。政府可以通過發布可靠信息引導公眾、志愿部門、供應商等的行動。近年來，互聯網的發展提高了政府治理信息的難度，但也為政府的信息發布提供了新渠道。研究顯示，社交媒體可以在公共衛生突發事件發生后有效引導公民響應配合政府的應急措施。Black，?David?R.，?et?al..?Do?Social?Media?Have?a?Place?in?Public?Health?Emergency?Response？?Journal?of?Emergency?Management，?2015，?13（3）.

其次，政府需要建立能夠快速響應并作出專業判斷的決策機制。作為元治理者，政府需要在公共衛生突發事件發生后決定響應等級，以便調動充分、恰當的資源投入應對。與公共衛生事件治理內容相對應，政府的決策機制需要滿足快速響應、專業判斷兩個基本條件。一是快速響應。由于病毒的傳播速度快，政府一旦延誤決策時機或行動緩慢，就會導致疫情擴散，由此付出更大的社會成本。值得指出的是，快速響應不僅是指地方政府在決策現場采取快速應對措施，更重要的是指政府應當未雨綢繆，提前制定可操作的應急預案。二是專業判斷。公共衛生突發事件一般來源于某種特定的傳染源，相關部門的政府官員就需要具備公共衛生特別是傳染病學的必要知識基礎，或至少建立能夠包容公共衛生和醫療機構專家的決策機制，基于準確信息作出專業化判斷。

第三，政府需要建立高效運轉的執行機制。應對公共衛生突發事件的治理機制需要由包含政府但不限于政府的多元主體共同參與執行。圍繞專業醫療機構對病患的救助，以及潛在受影響居民的自我防護等具體工作，政府的執行機制需要為這些主體的行動提供必要的物資和資源支持。這一執行機制的建立完善包括三個方面：一是政府需要確保行政體制自身的執行能力，保證職能部門具備充分的專業能力來完成公共衛生突發事件的應對工作。二是政府需要對其他參與主體的角色、責任、資源和能力作出初步判斷，以確定各主體的資質是否足以滿足應對公共衛生突發事件的需要。針對能力或資源不足的主體，政府則需要通過調配外部力量或資源的支持來解決當地的實際需要。三是政府需要協調與供應商、志愿部門等的關系，為這些機構的參與提供平臺。

二、?武漢市應對新冠肺炎疫情的

公共治理機制新冠肺炎疫情并非中國近年來面臨的第一次病毒傳染危機。2003年，非典型性肺炎（SARS）的爆發提醒中國應加強公共衛生領域的應急體系建設。此后，中國先后經歷了中東呼吸綜合征（MERS，2012年）、埃博拉病毒（2016年）等的考驗。作為公共衛生突發事件，新冠肺炎疫情影響生產生活難以避免，但政府仍然可以通過建立完善公共治理機制預判風險、控制疫情、減少損失。然而，新冠肺炎疫情的發生、發展歷程，暴露出當地政府應對疫情的公共治理機制存在著較多問題和不足。在疫情發生早期，當地政府未能充分重視一線醫療機構的信息，錯失干預良機，使疫情范圍伴隨春運迅速擴大。在決定封城之后，當地政府既沒有能夠達到控制人口流動的預定目標，又影響了市民的正常生活。在政策執行環節，當地政府未能有效協調各方，導致醫院物資匱乏。這些問題產生的根源在于當地政府仍然延續了行政主導的傳統做法，未能意識到市場機制的蓬勃發展、社會力量的快速成長以及數字技術的廣泛應用，已經大大拓寬了政府治理的邊界和范疇。換言之，新冠肺炎疫情應對已經是一個專業化、多樣化的公共治理新場景，當地政府卻仍然采用了較為封閉的信息管理和決策制定方式。在執行過程中，當地政府即便是在行政體系資源供應不足、必須依賴志愿部門提供資源支持時，也仍然采用了行政化的命令-控制鏈條。治理方式與治理場景的失配，最終影響了疫情應對的治理績效。

1.新冠肺炎疫情識別和應對中的信息機制

在多元主體共同參與的突發事件公共治理機制中，信息是影響各主體行動的關鍵因素。在古典公共行政范式中，政府是權威信息的壟斷者，信息主要在行政體系內部產生、流通、存儲和用于輔助決策，政府以外主體則是公共行政的被動接受者。在公共治理的新場景下，政府不能也不應壟斷信息，需要更加重視來自政府以外主體提供的信息資源，并基于透明性原則及時公布信息，協調多元主體的行動。然而，武漢市政府在應對新冠肺炎疫情中的一個不足正源自信息機制。當地政府既沒有允許來自一線、基層的信息自由公開流動，也沒有及時發布準確、充分的信息，導致社會各界未能盡早采取措施，控制疫情影響范圍。

第一，政府未能重視來自一線醫療機構的信息，甚至遏制了醫生、醫患等在社區內的信息分享，影響了關于新冠肺炎是否“人傳人”的判斷。在這一次公共衛生突發事件中，醫院最早發現了新冠肺炎病例。2019年12月27-29日，湖北省中西醫結合醫院接診了7名癥狀相似的病患，并很快于12月29日向湖北省、武漢市衛健委報告。田巧萍：《怎樣發現這種不一樣的肺炎》，《長江日報》，2020年2月2日，第3版。武漢市衛健委組織調查后，于12月31日發布了《關于當前我市肺炎疫情的情況通報》，指出“發現接診的多例肺炎病例與華南海鮮城有關”，但強調“未明顯發現人傳人現象，未發現醫務人員感染武漢市衛生健康委：《武漢市衛健委關于當前我市肺炎疫情的情況通報》，2019年12月31日，湖北省衛健委官方網站，http：//wjw.hubei.gov.cn/fbjd/dtyw/201912/t20191231_1822343.shtml。。此后，武漢市衛健委在接下來的三次通報中均重申“未發現醫務人員感染，未發現明確的人傳人證據”。2020年1月15日，武漢市衛健委在《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情知識問答》中調整了表述，表示“尚未發現明確的人傳人證據，不能排除有限人傳人的可能，但持續人傳人的風險較低”?武漢市衛生健康委：《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情知識問答》，2020年1月14日，武漢市衛健委官方網站，http：//wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2020011509040?。。但直到1月19日，武漢市衛健委都表示沒有在密切接觸者中發現病例。

醫護人員的判斷則與此不同。在湖北省中西醫結合醫院發現不明原因肺炎的病例后，有多名醫生先后在社交媒體分享了信息，警示親友“近期不要到華南海鮮市場去”“發生了多人患不明原因肺炎（類似非典）”“注意戴口罩和通風”等。參見張曉暉：《專訪武漢“造謠”者之一謝琳卡醫生：我的事情其實很簡單，希望更多支援醫護人員抗疫物資》，經濟觀察網，2020年2月1日，http：//www.eeo.com.cn/2020/0201/375357.shtml。覃建行：《新冠肺炎“吹哨人”李文亮：真相比平反更重要》，財新網，2020年1月31日，http：//china.caixin.com/2020-01-31/101509761.html。覃建行、王顏玉：《第三名吹哨人現身：劉文醫生仍在抗疫一線》，財新網，2020年2月7日，http：//china.caixin.com/2020-02-07/101512901.html。對于社交媒體發布的相關信息，武漢市公安局在12月31日（即發布第一次《通報》的當天）發布了關于“8名散布謠言者被依法查處”的消息，并約談了三名醫生。這一做法或許是為了避免引起公眾恐慌，但過于敏感的信息控制導致有效信息未能及時傳播。實際上，武漢市在12月31日前確診的新冠肺炎病例中，已有較多病例并無華南海鮮市場直接接觸史，且在2020年1月1-11日期間已發生7名醫護人員被病毒感染的病例。Li，?Qun，?Xuhua?Guan，?Peng?Wu，?Xiaoye?Wang，?Lei?Zhou，?Yeqing?Tong，?Ruiqi?Ren，?et?al..Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia.?New?England?Journal?of?Medicine，?January?29，?2020，?NEJMoa2001316.?https：//doi.org/10.1056/NEJMoa2001316.?而且，一名被公安約談的醫護人員，正是因為在1月8日接診的不明原因肺炎案例中注意到了密切接觸者（家屬）之間的互相傳染，才通過社交媒體提醒一線醫護人員注意防護，“經歷過2003年SARS病毒的醫生都有經驗”覃建行、王顏玉：《第三名吹哨人現身：劉文醫生仍在抗疫一線》，財新網，2020年2月7日，http：//china.caixin.com/2020-02-07/101512901.html。。這些重要信息未必能夠充分佐證新冠肺炎“人傳人”，但足以警示政府、醫院和社區居民注意防范。作為對比，穩健醫療在2020年1月初就注意到了市場需求量在發生變化，并迅速增加了口罩等的生產。參見胡艷明：《一家“先知先覺”口罩生產商和疫情的賽跑：部分員工在家隔離，其他員工24小時生產》，經濟觀察網，2020年1月29日，http：//www.eeo.com.cn/2020/0129/375197.shtml。在信息通道被嚴格管控的情況下，不僅社會公眾無法獲知信息，地方政府也失去了明智決策所需要的多樣化信息來源。

第二，在應對新冠肺炎疫情過程中，當地政府沒有能夠建立公開、透明、實時的信息發布機制，甚至沒有在行政體系內部共享有效信息，導致政府機構、社會成員都很難依據準確的信息調整自身行動。除了問題識別的早期階段，信息機制的運用貫穿了公共衛生突發事件治理的全過程，既能夠引導行政體系、社區居民采取防護措施避免擴大感染，也能夠協調供應商、志愿部門等協助供應醫療資源救助病患。然而，武漢市在新冠肺炎疫情應對中的信息機制卻未能實現上述目標。一是政府未能透明、公開地公布病例數據，導致政府機構和社會成員都未能充分重視這一事件并采取防范措施。圖1是2019年12月29日至2020年1月20日之間武漢市衛健委公布的新冠肺炎確診病例數，與百度指數中關于“武漢+肺炎”“新型冠狀病毒”的搜索指數。對比顯示，百度用戶在武漢市衛健委首次發布《通報》后就形成了第一個關于“武漢+肺炎”的搜索高峰。此后2020年1月3-16日期間，武漢市衛健委通報的病例數始終維持在一個較低水平（41例），且明確指出不存在“人傳人”，“武漢+肺炎”的百度指數因此回落到較低水平。直到1月19日衛健委通報的確診病例數量首次超過100例、1月20日鐘南山院士確認“人傳人”后，公眾關于“新型冠狀肺炎”“武漢+肺炎”的關注度迅速上升。回溯性研究的數據卻表明，新冠肺炎病例在1月3-16日期間并未停滯增長。Li，?Qun，?Xuhua?Guan，?Peng?Wu，?Xiaoye?Wang，?Lei?Zhou，?Yeqing?Tong，?Ruiqi?Ren，?et?al..?Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia.?New?England?Journal?of?Medicine，?January?29，?2020，?NEJMoa2001316.?https：//doi.org/10.1056/NEJMoa2001316.無論武漢市衛健委出于何種原因在1月19日前未能公布更加真實、準確的病例數量，其《通報》的客觀后果是降低了公眾和政府相關部門對于新冠肺炎嚴重程度的判斷，以至于湖北省、武漢市的一些職能部門直到1月22日都未能叫停集聚性活動。武漢市各界因缺失有效、準確信息而未能及時采取措施應對疫情，反而還組織開展了一系列公共活動。如武漢市“兩會”于2020年1月6-10日召開，湖北省“兩會”于1月11-15日召開。此外，武漢市還組織了大規模社區和文藝活動。如武漢市百步亭社區在1月18日舉辦了“萬家宴”，吸引了4萬多個家庭參加。湖北省春節團拜會于2020年1月21日舉辦。這些集聚性活動的后果是助長了疫情傳播。如2月1日開始，參加“萬家宴”的居民中已經開始出現疑似病例。截至2月4日，百步亭社區有57個門棟被列為發熱門棟。參見包志明、丁捷：《武漢百步亭社區多個門棟現發熱患者，中老年人為主》，財新網，2020年2月5日，http：//www.caixin.com/2020-02-05/101511617.html。

圖1武漢市衛健委《通報》公布的確診病例數與百度搜索指數

數據來源：武漢市確診病例數來源于武漢市衛健委2019年12月31日至2020年1月20日的《通報》，百度指數來自于百度指數“關鍵詞搜索趨勢”。

第三，政府缺乏疫情應對中基本信息的有效開放。在突發公共衛生事件治理中，病例數量增加帶來的最突出挑戰是醫療機構的診療能力，以及醫用物資的儲備供應。在疫情發生早期，湖北省多個地區都發生了口罩、防護服、試劑盒等基本醫療物資短缺現象，更有大量報道證實一線醫生處于超時工作的疲憊狀態。另一方面，許多疑似病人因醫院接診能力不足而無法得到良好的醫療照護。這些現象的產生是突發疫情后資源緊缺的客觀后果，但地方政府仍然可以通過采取措施予以緩解，如建立開放數據平臺及時引導居民合理就醫，避免結構性的資源分配不平衡;通過公布數據缺口及時尋求上級、供應商以及志愿部門的幫助。國內一些地區地方政府的數字技術運用或許還處于起步階段，但武漢市卻是“互聯網+政務服務”的先行地區。盡管如此，武漢市政府在疫情發生初期卻未能及時建立用于疫情應對的開放數據平臺。直到2月7日，武漢市政務服務和大數據管理局聯合騰訊共同開發了“武漢戰疫”小程序，開始為武漢市民提供整合后的疫情資訊、癥狀自查、醫療機構的床位數等。但這一平臺仍然沒有實時更新醫院的接診能力數據。武漢市在官方網站等發布的接受捐贈信息，也僅僅列舉了亟需的疫情防控物資類型，并未明確說明所需“醫用設備、醫療設備、試劑、藥品、防護設備、消洗設備、耗材”等具體內容武漢發布：《武漢市新冠肺炎防控指揮部通告（第4號）》，2020年1月23日，http：//www.wuhan.gov.cn/hbgovinfo/zwgk_8265/tzgg/202001/t20200124_304136.html。。這些信息的缺失導致大量疑似病患無法優化個人求診路線，也導致大量捐贈者不確定應有的捐贈內容。在“互聯網+”已經成為政府治理重要工具的數字時代，武漢市政府嚴重忽視了運用信息通訊技術建立數據開放平臺應對疫情的重要作用。

2.當地政府在法治框架下應對疫情的決策機制

2020年1月27日，武漢市長周先旺在接受中央電視臺專訪時承認“疫情披露不及時”，但也“希望大家理解，它是傳染病，傳染病有《傳染病防治法》，要依法披露，作為地方政府，我獲得信息之后，授權之后才能披露”中央電視臺：《董倩專訪武漢市市長》，央視新聞面對面，2020年1月27日。。在公共衛生突發事件治理中，地方政府需要快速響應、識別問題并研判風險，決定應急響應的層級并確定應急方案，但周市長的說法則要求我們深入探討地方政府在應對公共衛生突發事件中的決策權力和決策機制問題。在面對一個有可能引發公眾恐慌的突發公共衛生事件時，地方政府應如何在既有法治框架內對待這些在科學上尚未得出確定性結論的信息，并盡快制定應急決策呢？

首先需要確認的是地方政府及其衛健委在公布傳染病信息、制定應急方案中的決策權力。無疑，地方政府的行政行為需要符合國家法律規定。我國《傳染病防治法》第38條規定，“在傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息”。2006年3月，衛生部印發《衛生部制定法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息發布方案》，其中明確“自本方案公布之日起，衛生部授權各省、自治區、直轄市衛生行政部門在本行政區域內發生傳染病暴發、流行以及發生其他突發公共衛生事件時，及時、準確地發布轄區內的法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息”中國政府網：《衛生部制定法定傳染病疫情和突發事件發布方案》，2006年3月21日，http：//www.gov.cn/govweb/gzdt/2006-03/21/content_232280.htm。。這意味著至少湖北省已經受權獲得了發布傳染病疫情的權力，武漢市政府則需要在上級授權以后才能發布。盡管如此，武漢市政府仍然有責任上報，包括越級上報突發疫情預警信息。《突發公共衛生事件應急條例》第14條規定“縣級以上地方人民政府應當建立和完善突發事件監測與預警系統”，《傳染病防治法》第19條規定“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布”。《突發事件應對法》第43條進一步規定，“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報”。這意味著武漢市政府承擔如實、準確向上級報告的責任。進一步地，《傳染病防治法》第5條明確規定：“各級人民政府領導傳染病防治工作。縣級以上人民政府制定傳染病防治規劃并組織實施，建立健全傳染病防治的疾病預防控制、醫療救治和監督管理體系。”這再次明確了武漢市政府在應對傳染病防治工作中的主導作用。由于缺乏充分信息，我們目前無從了解武漢市政府及其衛健委何時向省、國家衛健委或中央政府報告了新冠肺炎疫情預警信息，以及何時開始接到指令啟動系統應對。可以確定的是，現行法律雖然未賦予設區市及以下的地方政府公布傳染病信息的法定權力，但規定了地方政府上報甚至越級上報突發疫情預警信息的責任，也給予了縣級以上地方各級人民政府負責組織應對行政轄區內傳染病防治、決定應急響應層級和采取防范措施的基本權力。也就是說，武漢市政府具備在疫情發生時采取干預措施的法定權力。

其次，武漢市政府應對新冠肺炎疫情的決策機制同樣存在嚴重缺陷。由于信息不充分，我們無從了解武漢市政府的決策過程，但從決策結果來看，武漢市在2020年1月22日前始終沒有啟動公共衛生突發事件的應急響應。湖北省在1月22日啟動了公共衛生突發事件的二級響應，1月23日啟動了公共衛生突發事件的一級響應。毫無疑問，這一應急響應的決策來得太晚，開始時來得太輕。按照《國家突發公共衛生事件應急預案》第13條關于突發公共衛生事件的分級，具有傳染性的非典型性肺炎、人感染高致病禽流感病例并有擴散趨勢，屬于特別重大的突發公共衛生事件，需要安排一級響應。武漢市《突發公共衛生應急預案》（武政辦2014年第195號）中，也明確列舉特別重大突發公共衛生事件的適用標準，如第3條“涉及多個省份的群體性不明原因疾病，并有擴散趨勢”，第4條“發生新傳染病或我國尚未發現的傳染病發生或傳入，并有擴散趨勢”。除卻早期對新冠肺炎疫情傳染性判斷失誤的因素，僅從當地發布的《通報》來看，武漢市衛健委至少在1月15日已經調整了對“人傳人”的基本判斷，1月17日《通報》已正式刪除了這一說法。此前，韓國、泰國等周邊國家在1月9-13日期間就通報了本國出現了類似病例馬丹萌、詹巖：《武漢新型冠狀病毒疫情：住院患者有望退回治療費》，財新網，2020年1月9日，http：//www.caixin.com/2020-01-09/101502539.html。，1月20日鐘南山在接受央視采訪時已經明確表示“昨天比較正式地出現了人傳人的情況，還有醫務人員感染的情況”中央電視臺：《國家衛健委高級別專家組就新型冠狀病毒肺炎答記者問》，央視新聞，2020年1月20日。。對照這些關鍵時間節點和周邊地區做法，武漢市乃至湖北省在應對新型冠狀肺炎的決策中未能做到快速、準確響應。舉例來說，湖北省潛江市于1月17日就啟動了集中收治，潛江市委書記在接受采訪時說：“我和市長從武漢得到消息以后，我們覺得這個事太大了，所以我們先下手了，冒了一點點不是太合規的風險”，“在湖北省應該是第一時間封城，第一時間中止所有的娛樂活動，防控指揮部第一時間出臺了禁足的命令。”中央電視臺：《白巖松對話湖北省潛江市委書記》，《新聞1+1》，2020年2月6日。在湖北省外，浙江省、廣東省和湖南省于1月23日即啟動了重大公共突發事件一級響應。香港衛生署則在1月4日就啟動了公共衛生的“嚴重應變級別”。參見香港衛生署：《政府公布對公共衛生有重要性的新型傳染病準備及應變計劃》，2020年1月4日，https：//sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/202001/04/P2020010400175.htm？fontSize=1。

應急響應的級別差異并不僅僅體現重視程度的抽象差異，它更體現在具體應對措施的安排上。就此而言，湖北省和武漢市現有的《突發公共衛生應急預案》中對具體操作措施的落實機制顯得過于原則性，缺乏系統考慮和可操作性。一是應急組織機構以行政體系中的部門為主，且僅僅是原則性地列明各部門的職責，并未包含與醫療機構、社區等的互動方式。二是未能建立跨部門的協調機制來回答如何在應急狀態下區分需要采取的必要干預行動，以及保障經濟社會正常或基本運行的操作辦法。武漢市在1月23日封城，以避免對其他地區產生更大影響，并暫停了城市公共交通運營。封城是控制疫情的必要舉措，但武漢市在封城時缺乏系統準備，一方面引起了市民恐慌，以至于有大量市民連夜驅車離開武漢，客觀上帶來了疫情的擴散，另一方面則導致仍然留在城市的市民基本生活或就診需求難以得到保障。當然，《應急預案》缺乏全盤設計和可操作性并非武漢市政府的特有不足，它是大多數地方政府的共有特征。但與此同時，在本次疫情應對中，也有一些地區表現出了更具系統性的應對思路。如何總結這些具有實踐可操作性的基本經驗，在應急預案中明確關于治理主體及其基本責任、物資準備及其調配供應、應急流程各環節，為未來相似事件做好應對準備，當是本次疫情之后各地需要開展的一項重要工作。

第二，基于公共治理的基本特點，地方政府需要重建信息機制。一方面，地方政府需要建立更多來源的信息渠道。公共衛生突發事件的問題識別和風險判斷是疫情應對中的難題。在疫情發生初期，病例數量稀缺，醫學專家也難以根據有限的信息做出準確判斷。但正因為如此，政府需要更加重視多樣化的信息來源，而不只是壟斷或者是依賴有限的少數信息來源。事實上，在涉及到專業化的信息判斷時，建立相互間獨立的信息來源機制，特別是允許來自一線的信息形成一種相互競爭機制，就更有可能協助地方政府去識別重要的信息，并做出更加準確的問題識別和風險判斷。另一方面，地方政府可以依托“互聯網+”等信息通訊技術，在線整合包括醫療資源供應、需求等在內的數據開放平臺。通過這種數據開放，政府可以減少公眾不必要的恐慌。在所有可能引起公眾擔憂的公共衛生事件中，政府都需要管理信息，但這一管理并非是指壟斷信息發布渠道，而是建立信息流通、鑒別和發布的平臺。在武漢市新冠肺炎疫情應對中，政府可以運用互聯網的信息技術工具，建立數據開放的平臺。對于政府來說，管理信息的最好方式并不是去讓自己成為信息發布的唯一通道，而是按照數據開放的基本思路，建立一個機制，讓數據自身說話。

第三，作為元治理的主體，地方政府需要改善決策機制，提高決策能力。在突發公共衛生事件治理中，地方政府決策能力提升的最重要載體是完善可操作的《應急預案》。新冠肺炎疫情表明，已有關于突發公共衛生事件的決策機制存在不足。優化決策機制，首先需要在制度層面進一步整合專業機構和綜合協調機構。現行政策法規授予了省級政府發布疫情信息的權力，也明確規定了縣級以上地方政府制定、執行疫情應對方案的權力。在這一權責體系下，地方政府的難點不在決策權力，更在決策機制，即有機會發現公共衛生突發事件的專業機構缺乏決策權，而有決策權的地方政府則較缺乏專業判斷能力，在無法精準把握問題性質的情況下，很容易出現為了其他目標延誤決策時機的情況。在信息流通不夠充分、開放的情況下，地方治理中的這一決策機制高度依賴于主政官員個人的判斷能力，從而加大了及時做出正確決策的難度。此外，如何優化應急預案，建立更加系統、全面，能夠將政府內外的利益相關主體包容進來的可操作方案，也是提高緊急狀態下地方政府決策能力的必要準備。

第四，地方政府需要系統提升自身的執行能力。地方政府的這一執行能力既包含傳統科層制組織的專業化管理能力，更包含在治理新場景下與其他平等主體間關系的協調能力。這種能力的提升，需要在組織層面上建章立制，也需要提升和改善黨政官員的治理能力和工作狀態。我們注意到，在應對新冠肺炎疫情的全過程中，武漢市（和湖北省）一些官員在多個關鍵環節，包括信息管理、決策制定和執行中都選擇了避責的安全做法，相比于積極應對，他們更趨向于等待上級指示。這種狀態，既不符合經典公共行政體制中專業官員的負責形象，也不滿足公共治理語境中開明官員的積極樣態。如何系統提升地方政府及其黨政官員的執行能力，無疑是未來地方治理研究需要回答、應對和解決的重大問題。□

（責任編輯：嚴國萍）

收稿日期：2020-02-08

作者簡介：高翔，浙江大學公共管理學院副教授，浙江大學民生保障與公共治理研究中心副秘書長，浙江大學MPA教育中心主任;郁建興（通信作者），教育部長江學者特聘教授，浙江大學公共管理學院教授、院長，浙江大學社會治理研究院院長。

基金項目：國家社會科學基金項目“信息技術驅動的地方政府治理能力現代化研究”（編號：19BZZ066），國家自然科學基金重點招標項目“提升基層醫療衛生服務能力研究”（編號：71734005），浙江省自然科學基金重大項目“基層醫療衛生機構綜合運行機制研究”（編號：D19G030003）。