我國預算體系改革路徑與發展

楊 幸

(新疆財經大學 新疆 烏魯木齊 830012)

一、引言

預則立，不預則廢。由此可見，在現代國家治理中預算的重要地位。作為公共治理體系的基礎，預算改革總被視為是國家發展中重大變革的突破口。改革開放以前，由于我國經濟制度、社會背景以及外部經濟環境的影響，我國預算的編制也有起有落，一直在探索但是從未走上正軌。尤其是1966-1978年年間，國家財政沒有編制正式的預算報告，除1978年外也沒有編制正式的決算報告。

改革開放以來，我國經濟持續高速增長，經濟環境也發生翻天覆地的變化，預算逐步為各級政府政策制定和實施的重要工具。為滿足政府職能轉變的現實需要，我國進行了一系列的改革探索以建立現代財政預算制度。

二、我國政府預算的發展現狀

在過去的三十年中，中國經濟保持著高速增長，此間中國也較為成功地適應了經濟轉型，并且構建起新的財政收入體系來。此時我國的財政收入還保持著穩定的增速，持續性也有增強，因此我國能夠數次克服在治理體系改革中的困境與挫折。但是，隨著最近幾年我國經濟中增速放緩，財政收入開始逐年下滑，且收支缺口將會越來越大，這代表我國的預算環境己經發生根本性的變化。所以面對這種變化，我國如何繼續進行預算改革以確保財政的可持續性，將是一大挑戰。

在21世紀初，中央財政收入連續多年收入超過預算，暴露了收入預算編制的存在的問題，為此，我國年設立中央預算穩定調節基金，以規范財政資金的管理活動。新《預算法》中也規定了，各級財政的一般公共預算可設置預算穩定調節基金，以彌補以后年度預算資金的不足。

黨的十六屆三中全會上提出“建立預算績效評價體系”，我國預算績效管理改革正式開始進行。2009年在財政部預算司下設預算績效管理處，2011年成立政府績效管理工作部際聯席會議，逐步加強對預算績效管理目標和任務的明確，至此，我國預算管理開始突破以往傳統式的合規控制，為后期改革中績效管理的全面推進和發展奠定基礎。到了2013年，已經意識到我國財政工作中問題的根源在于財政活動中“財權與事權”不相匹配，所以，財政部提出了預算績效改革，旨在將預算與績效掛鉤，此舉不僅能過夠緩解財政預算的低效率問題，同時也為政府進行績效管理的找到了方向。

預算績效屬于政府績效的一部分，傳統的預算管理通常是重視過程而輕視績效，所以政府的財政支出使用效率較為低下，無法更好地進行資源配置。作為一種約束決策的機制，預算績效貫穿政府財政活動的起點和終點。根據相關績效信息，各方人員可以對相關部門預算的編制和執行進行評價與問責，同時高效的預算績效管理有利于提高預算編制、預算執行和決算編審的科學性和規范性。

三、我國推進政府預算改革的經驗

一是要繼續推進政府預算績效管理。政府預算績效管理中最重要的環節就是預算績效管理，涵蓋預算編制、預算執行、預算監督等的所有環節。績效預算的核心理念就是將投人與產出相結合，并在預算的過程中加強對績效信息的使用。其中，對績效信息的使用程度有所不同，隨著該信息在預決算中重要性的逐步提高，績效預算的內涵也更加明晰。最完美的狀態是資源的分配與績效信息直接掛鉤。因此，必須要實現預算程序的法定化，完善預算制度，加速實施修訂條例，規范預算操作。至今，新《預算法》已出臺5年，但與算法的實施條例始終沒有消息，這為預算改革留下了不確定性，也為各方具體如何編制預算、執行預算的規范性留下問題，因此必須加快實施條例的修訂。

同時，要分離預算主體的決策權與執行權，否則人大對預算的決策權始終是流于形式。預算的改革應當按照“權利劃分清晰，責任與權利相匹配”的原則劃分職能，政府編制和執行預算，對預算的審核與批準程序由各級立法機構則負責。當然，需要注意的是，行使決策權的各級人大必須具備相應的能力，以保證決策的科學性和正確性。其次是績效信息在決策中的運用程度問題，應當先發展績效信息的使用技術，為加強績效信息在決策中的作用提供技術支持。

二是加大力度推進政府會計制度的發展與之協同發展。政府預算績效管理必須與政府會計制度改革協同推進才能更好地發揮其作用。由于財政活動中存在著信息不對稱的現象，財政資金的分配與使用將必然會產生公共產品無效率提供的問題。目前，我國政府預算績效管理主要運用指標法進行預算的績效評價，政府預算績效指標的申報在某種意義上來說就是要求財政各部門和單位公開財政資金的使用、產出及效果如何。這有助于緩解有信息不對稱引起的委托代理沖突，即逆向選擇和道德風險，但是這并不能從根源上解決財政管理的信息不對稱問題，而是需要建立完善的政府會計制度。可以借鑒國際成功經驗，政府預算績效管理和公共部門績效管理的改革必然會伴隨著政府會計技術的革新與發展。如1998年，在英國政府會計中對權責發生制的應用就源于資源會計與預算改革;2001年，法國頒布法律加強政府預算績效管理的同時，也規定中央政府會計開始采用權責發生制。

近幾年，我國國家治理體系現代化的改革開始呈現出自組織的現象，政府預算績效管理、公共部門績效管理與政府會計之間的協同作用開始逐漸顯現出來，即隨著政府預算績效管理的不斷進步促進了政府會計改革的深化與發展。

三是加強總額控制。在預算的管理中引入中長期預算，加強對預算總額的控制，成為實現財政可持續的重要手段之一。近年來，隨著我國經濟增速放緩，財政收入增速也隨之減慢、支出結構發生變化以及政府債務到達歷史的最高水平，我國財政出現轉折點，未來的政府收支壓力也會加大。

我國各級政府首先要適應國內預算環境的變化，改革預算模式和預算行為不僅要提高財政資金的配置和使用效率，還要引入中長期的預算管理，而不只是關注短期預算。由于我國的特殊國情，不同地區之間如何編制中期財政規劃可能會存在較大差異，因為相關政策法規對具體編制情況也沒有進行規定，這會使各地方政府進行自我探索，具有一定的風險，可能會導致改革難以落地，達不到預期目標。因此，中央及各級政府必須提供具體的操作指南以規范各地區中長期預算報告的編制，來保證預算改革的實施。其次，各部門在編制中期預算時，應當考慮采用上下相結合的預算決策模式，在保證預算質量的同時突出重點及預算的輕重緩急。最后，應當加強對預算準確性和科學性要求，在此基礎之上確定財政支出最高限度，將財政風險評估作為政府工作報告的一部分。

四是引入外部監督體系。首先是應當積極引人第三方參與績效管理，由于第三方機構具有獨立、客觀、專業的優勢，能夠更好的進行預算評價，也有助于增強監督的透明度和公開度，提高財政資金的使用效率，也能為財政部提供人力資源支持以面對大量的績效評價活動。同時，作為實施績效管理的重要方式和途徑之一，引入第三方機構也符合“參與式治理”的改革方向，這在我國建立現代化治理體系具有重要的價值和意義。因此，第三方機構進行評價工作必須具備客觀、公正的態度，應當從加強對第三方機構的管理，提高第三方人員技能專業水平，增強人員隊伍建設，充分發揮第三方獨立客觀的優勢，提高預算過程的科學性。

其次是提高預算決策的公眾參與度。公共參與預算決策表明其具有民主化的特征，同時也表明了其科學性。因為，我國政府是為人民服務的，決策的科學化必須是為以納稅人的需求為導向的，為最大化社會福利。因此，必須構建有效且可行的民主制度，讓民眾參與到預算中來，使預算的編制與執行等過程都能體現出公眾的需求與意念，減少預算供給與需求的之間的不對稱性，保證每一分錢都花在適當的地方，提高財政資金的使用效率及效果。政府必須加強對財政信息的公開，運用各種新形式向大眾展示其辦事依據，流程以及結果與效率，為民眾參與預算活動提供廣闊的渠道。另一方面，加強對政府部門網站的建設，通過網站披露各種政務信息，并且提供各種在線服務，在線為公眾疑問進行解答。通過不同手段和途徑拓寬民眾積極參與預算的途徑，使得預算最終能夠體現出大眾的偏好

五是加強財政信息化建設。隨著大數據時代的到來，各行各業的信息化水平顯著提高，其中，財政信息化建設作為技術支撐開始逐步推動財政改革的，有助于提高財政管理的效率和水平，有助于財政治理方式的改革，有助于較好的進行宏觀經濟分析。然而目前為止，我國財政方面的信息化建設依舊是相對比較落后的，技術的發展與管理藝術的融合較為困難，具備財政管理知識的人才，其計算機和網絡技術相對太過薄弱，相反由計算機技術背景的，對財政上并不了解，綜合性人才少，很難適應在網絡背景下財政管理的發展要求。故而要重視對人才的培養和建設，使得同時具備信息化技術與財政管理能力的人才越來越普遍化，才能把保證財政信息化建設的發展。

四、結語

展望未來，預算制度本身的發展和完善固然重要，但其運行環境的變革(如財政體制、稅收制度等)亦不容忽視，應當適時的進行同步推進，至少不能讓其成為預算改革進一步深化的障礙。從長遠來看，未來的預算改革不僅要完善我們國家現有的預算制度，還要滿足現代財政制度建設的動態需求。作為國家治理現代化基礎支撐的預算改革，將伴隨全面深化改革的整個過程，成為國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節。

由于我國特殊的制度背景以及發展狀況，導致我國不能也不應該從整體上借鑒其他國家的預算改革經驗，而應當分時期分階段的學習。預算的發展不止其自身制度和法律的完善，更需要其他各相關制度體系的配合與協同發展，進行一條漸進的改革引進之路。