高等教育改革模式及其實踐：內涵、困境與創新

（天津大學，天津 300350）

嚴格來講，“高等教育改革模式”這個概念是借鑒 “經濟改革模式”而來的。經濟改革模式是研究一個國家或地區經濟改革道路或經濟轉型的重要概念。所謂經濟改革的 “中國模式就是與中國國情相適應的，以建立社會主義市場經濟為目標的，以實現中國經濟和社會現代化和中華民族的偉大復興為宗旨的經濟轉型或經濟發展模式”[1]。相對于經濟學領域，高等教育學界對高等教育改革模式的研究較為薄弱。有學者認為，高等教育改革模式是不同歷史時期、不同國家和地區高等教育改革的分類和模式化，以及對其上升到理論高度進行的一般性概括。[2]從時間斷層面而言，高等教育改革模式主要是指高等教育改革的任務、動力、方式等要素的綜合實踐框架，實質是改什么、誰來改、怎么改。當然，高等教育改革不同于經濟改革，二者畢竟是性質完全不同的社會改革領域。對高等教育改革模式進行研究，要體現高等教育改革的獨特性，遵循高等教育改革的內在邏輯。同時，回顧中國高等教育改革的歷程，總結高等教育改革模式變革的實踐邏輯，關注高等教育改革模式在實踐過程中的新問題、新矛盾，對推動新時期高等教育健康發展具有重要意義。

一、高等教育改革模式的演變及其實踐內涵

高等教育從來就不是一個完全獨立的存在。近代以來，我國高等教育始終與救亡圖存、實現現代化、科教強國、創新驅動戰略，以及實現中華民族偉大復興的具體實踐密切聯系在一起。從系統論的視角看，高等教育與一個國家或地區的經濟、政治、文化、科技、生態等存在交融和共生關系。從經濟領域而言，中國地域廣闊、區域發展不平衡、改革環境不確定等因素，塑造了一以貫之而又靈活多樣的漸進式經濟改革模式。其顯著特點是，體制內與體制外改革并行推進，從局部入手推動經濟體制的整體轉換，以政府為主導的多元主體協同、強制性改革與誘致性改革相統一。[3]高等教育改革是經濟社會發展的支撐力量，是社會整體變革的一部分。在適應經濟社會發展需求，以及實現國家整體改革與發展目標的過程中，高等教育改革形成了較為穩定的改革秩序和改革樣態。因此，高等教育改革模式在很大程度上帶有經濟改革模式的 “烙印”。一方面，高等教育改革就是為適應和滿足經濟體制改革以及經濟社會發展對高素質人才的需求；另一方面，高等教育改革有意或無意地借鑒甚至是移植了經濟領域的改革模式和做法。當然，這種移植和借鑒也不是沒有限度的，而且這種限度在實踐中也是最難以把控和權衡的。高等教育改革始終處于這種 “模式移植”與 “自主性建構”的張力平衡之中。

以政府與高校的關系為考察視角，改革開放以來高等教育改革模式的變遷大致分為三個階段。第一個階段 （1978—1992年）是通過改革實現政府對高等教育 “放權”的過程。高等教育改革雖然發端于高校對辦學自主權的訴求，但本質上是政府對高校放權改革的進程，政府的改革意志占絕對主導地位。高等教育放權改革最早從招生和就業制度改革啟動，包括高校后勤社會化改革、教學內容和教學管理改革、辦學體制改革、發展民辦高等教育，等等。這實際上都遵循了放權改革的邏輯，旨在調動地方政府和高校的辦學積極性。第二階段 （1993—2012年）是市場經濟背景下通過高等教育改革實現 “均權”的過程。以1993年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》為標志，高等教育系統化改革思路逐漸形成。尤其是十四屆三中全會明確建立中國特色社會主義市場經濟以來，以高校和市場為主導的高等教育改革模式逐漸凸顯，社會或市場機制開始向高等教育領域滲透，高校辦學主體地位和辦學積極性明顯增強。但由于傳統的計劃體制的 “慣性”，這一時期的高等教育改革同時帶有較為明顯的 “雙重體制”特征，[4]即在高等教育管理方式上既有行政體制機制發揮作用，又有市場體制機制發揮作用，集權與分權并行、復雜互動。第三個階段（2013—2019年）是深化改革背景下通過高等教育改革實現 “衡權”的過程。這一時期，高等教育大眾化深度推進，2013年十八屆三中全會通過 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，社會發展基本矛盾轉換，高等教育發展進入全面深化改革和綜合推進階段。一方面，中央或地方政府通過頂層設計、評估、法律、專項撥款等手段，極大地強化了政府的宏觀規制和改革能力，與此同時省級政府統籌區域高等教育發展能力顯著增強；另一方面，通過 “放管服”改革、大學章程建設、大學治理體系建設、產學研合作機制建設等，高校自主發展的自主性空前高漲，高等教育開始出現多主體分權協作、協同發力的改革訴求。[5]當然，當前高等教育改革也呈現出極其復雜的景象，政府對高等教育改革呈現明顯的 “積極行政”特征，政策頻出和項目化管理強化了高校對政府的依賴關系，[6]過于頻繁的評估以及重點建設政策的功利化取向加劇了人們對高等教育改革過程中公平公正問題的擔憂。

從具體的實踐內涵而言，改革開放以來高等教育改革模式的演變主要包括三個方面。一是改革主體的變遷。在改革開放初期，改革主體比較單一，高等教育改革主要依賴政府尤其是中央政府對高等教育改革的社會動員機制。隨著社會轉型以及市場經濟的發展，高等教育改革主體逐漸多元化。一方面，高等教育區域化發展呈現復雜的樣態，高等教育改革不僅需要地方政府的支持或參與，還要有行業企業及其所表征的人才市場的深度介入；另一方面，高校內部改革主體也呈現出日趨復雜的結構性樣態，改革不僅僅是行政機構或行政權力推動下的被動行為，教師與學生成為不可或缺的改革主體。新時期，高等教育改革強化治理體系和治理能力建設，社會組織以及第三方專業組織開始成為高等教育改革的重要推動者。二是改革主題的變遷。總體上看，高等教育改革主題逐漸從高校 “外部”轉向 “內部”，從宏觀轉向中觀和微觀。外部或宏觀層面的改革主題主要涉及高等教育行政體制改革，以及政府與大學、社會之間關系等方面的改革；內部或中觀以及微觀層面的改革主題主要涉及高校內部組織結構、教學和科研管理體系、教學內容和課程體系等方面的改革。當前，高等教育體制的“四梁八柱”已經形成，進入了 “全面施工內部裝修”階段。[7]三是改革方式的變遷。概言之，高等教育改革方式具有鮮明的從強制性改革向誘致性改革轉型的特征。強制性改革主要是由政府自上及下強力推動的，尤其是在高等教育改革初期，這一特征比較明顯。隨著市場經濟的發展，以及高等教育人才資源市場、生源市場、聲譽市場和院校市場的形成，高等教育改革開始具有源于高校或院系基層組織 “以點帶面”、上下結合的誘致性改革的特征。

實踐中，依據不同時期高等教育改革任務、改革主體以及改革方式的差異，可以將改革開放以來高等教育改革劃分為四種模式，即政府主導模式、高校主導模式、社會主導模式、綜合協同模式。[8]在改革初期，高等教育改革的首要目標是打破政府一統的高等教育管理體制，賦予高校更多的辦學自主權，主要體現在以政府為主導的改革模式。隨著市場經濟的發展以及高等教育體制改革的深化，高等教育改革的市場模式和高校自主模式逐漸彰顯，高校與政府之間的改革關系不再是行政化指令和聽命關系。雖然這一時期政府行政權力依然居于強勢地位，但不再具體直接干預高校內部改革事務，高等教育改革開始具有鮮明的簡約化治理色彩。當前，高等教育改革進入了全面治理時代，旨在推進高等教育治理體系和治理能力現代化，建立多元主體和多元權力協同的治理型改革模式。當然，上述四種模式既有區別，又有聯系，既不是前后相繼的模式，也不是完全獨立運行的模式，而是不同時期由于改革任務、改革主體、改革動力的不同所呈現出來的起主導作用的高等教育改革模式的差異。

二、高等教育改革模式的實現機制

改革開放40多年來，一方面，不同的高等教育改革模式在實踐中或交替、或并行、或同時發揮作用，形塑了多樣化的高等教育改革樣態；另一方面，既有的高等教育體系結構、利益關系、管理體制等因素塑造了獨特的高等教育改革模式的實現機制。所謂高等教育改革模式的實現機制是指改革實踐中相對模式化的改革推進方式以及高等教育改革的實現形式，是基于不同的改革任務、管理體制，以及多元主體之間關系的改革動力機制。

一是科層化改革機制。歸根結底，高等教育改革是學術性改革，改革的目標是為了提升學術或人才生產率，以及為學術生產或人才培養創設良好的制度環境。而科層化改革機制是以 “大學學術組織的科層化”為表征的，具體體現為高等教育改革的組織體系和組織運行的科層化色彩。[9]實踐中，高校為達成政府部門或自身設定的發展任務，將目標任務進行數量化和分工細化，再層層分解為基層院系和教師必須執行和完成的指標。同時，為保證各層級任務目標的實現以及學校整體目標任務的完成，高校往往會根據任務性質和目標責任體系，對管理體制、組織結構、資源配置方式、評價標準等方面進行結構性改革或重構。在這種機制下，每一級組織和個人都必須接受評價體系或科層體系的監督和管理，都必須按照目標設定的任務而行動。

科層化改革機制不僅準確概括了高等教育改革的行政化特征，而且也客觀描述了高校內部改革的運作邏輯。從高校內部結構體系而言，基層院系是高等教育體系的末端，也是高等教育改革的承重者和執行者。實踐中，基于科層化改革的任務是多元的，如高校擴招、重點建設、定期評估，等等。當然，在不同高校，由于學校層面與基層院系之間的關系體制以及路徑依賴不同，科層化改革的傳導機制的實現形式也有所差異，相應的，改革成效也不盡相同。本質上，科層化改革機制是高等教育行政化慣性在改革實踐中的具體體現，是高等教育改革在高等教育科層化體系中的模式化運作。概括起來，科層化改革機制的實踐邏輯表現在以下幾個方面。第一，確定改革目標。政府或高校依據發展任務，明確改革目標。第二，細化改革任務。首先將改革目標分解為具體改革任務，再分派給各部門、各院系。第三，改革評價激勵。將改革目標和任務具體化為考核評價標準，并以此動員專門力量、整合改革資源，實施改革行動。

二是項目式改革機制。項目制在高等教育領域最直觀的體現就是各級各類的科研項目，是政府對高校科研活動進行資助和管理的重要形式。近年來，項目制在高等教育領域呈泛化現象，如 “985工程”、“211工程”、“雙一流”建設、平臺建設、人才計劃、專業建設、精品課程、新工科建設，等等，從宏觀到微觀不一而足。項目制之所以具有如此廣泛的影響力和滲透性，就是因為項目制與常規化的制度安排相比，不僅僅是各級政府自上而下的資源分配機制，更是自上而下進行工作部署、任務實施的工作機制，[10]高等教育改革甚至演變成政府項目 “發包”，高校以及基層院校競相 “抓包”的過程。一方面，政府通過競爭機制以及激勵政策配置高等教育資源，“誘導”高校達成政府項目設定的目標；另一方面，高校通過競爭獲取政府所掌握的資源或權利，同時，由于這些資源或權利太過重要，以至于項目制從一種資源再分配手段演變成為一種重要的控制性工具。

本質上來說，項目制是政府與高校之間的互動和博弈機制，通過資源非均衡配置誘發高校之間差異化發展。因此，與常規制度安排相比，項目制及其資源獲得具有很大的不確定性。為使這種不確定性更加具有可預期性和穩定性，高校往往會自發進行組織模式、組織行為、組織制度等方面的變革，甚至引發高校以及基層院系非常規化的組織動員行為。同時，為應對上級部門定期或不定期的項目評估，避免因績效不佳而被追責乃至被淘汰出局，組織的常態制度便圍繞政策項目實施過程而被重新塑造，從而導致現有秩序被頻繁地打亂、顛覆與重建。[11]實踐中，基于項目制的改革可能產生兩種結果導向：一種是高校改革與政府項目旨向目標一致，高校可以通過項目制達成自身的改革目標；另一種是高校改革與政府項目旨向目標相異，或政府目標沒有轉化為高校目標，改革僅僅是過場性的、工具性的，或僅僅為爭項目、迎評價而進行改革。

三是試點式改革機制。從政策層面而言，試點式改革與項目式改革密切相關，或者說改革試點本身就是政府或高校層面的改革項目，但二者在改革目標和內容上又不完全一致。前者以制約高等教育或高校發展的關鍵問題為切入點，在區域、高校以及更為具體的高等教育活動領域，以試點先行的方式，為更大范圍的改革積累經驗；后者則是為了完成某個項目任務以及為保障任務落實，而不得不或強制性進行的改革，改革是任務實現的方式或途徑。從我國改革發展的歷程來看，改革試點最先是從經濟領域開始的，隨著我國高等教育體制改革的深入以及市場經濟的發展，高等教育改革的區域性、校本性逐漸凸顯，政府整體推進或行政主導的改革模式可能因為準備不足或難度較大而導致失敗或中途夭折，因此，試點先行就成為政府或高校推進改革的主要形式。改革試點的使命就在于先行先試，選擇若干 “試點”首先獲得突破，待取得成功經驗后再予以推廣，以規避較大改革風險或制度摩擦成本。從20世紀80年代開始，根據不同時期高等教育改革發展任務，從宏觀改革到微觀改革，從單項改革到綜合改革，高等教育改革試點呈現 “遍地開花”的態勢。

從實踐來看，改革試點大致可以分為政府主導的改革和高校主導的改革。政府主導的改革試點是自上而下的制度創新模式，由政府通過政策、法律保障或利益牽引的方式推進試點改革。由于政府是制度創新的主角，所以政府一旦下定決心，必定能在較短時間內啟動改革進程，試點學校也由于有政府政策的強力支持而在很大程度上減少改革的阻力與風險。高校主導的改革試點以高校 “自我約束、自我發展”為目標訴求，避免了政府行政推行的強制性，具有較為明顯的高校自主性、自為性改革特征。[12]從理想狀態而言，二者在目標取向上是一致的，歸根結底高校是試點改革的執行主體，任何改革目標只有落實到學校層面才有可能實現，政府主導的試點改革目標只有轉化為高校自身的改革目標，高等教育改革才會由 “要我改革”向 “我要改革”的動力機制轉變。

總體而言，上述三種高等教育改革的實現機制，其核心都是通過行政或政策驅動簡政放權，同時有限度地引入社會參與或市場競爭機制，行政邏輯與市場邏輯相結合，以一種或明或暗的方式引導高校改革的行為取向。這不僅是傳統的高等教育行政體制的 “慣性”使然，也是由經濟社會轉型以及市場經濟發展的社會發展背景所決定的。20世紀80年代以來，高等教育改革具有鮮明的事件性、任務性、區域性等特點，同時又具有高度的資源依賴性、目標模糊以及非完全市場競爭的特點，因此，純粹的行政或市場機制并不適合高等教育改革，實踐中必須根據高等教育發展的具體環境，決定具體的改革任務和重心。科層式改革機制通過層層分解工作任務的方式推動改革，輔以層層考核以及資源分配激勵等措施，本質上是自上而下的任務推動型改革機制。項目制改革機制是通過行政邏輯與市場邏輯的聯合介入，解除“計劃體制”下政府對高等教育改革的強制性干預和控制，同時為高校發展注入辦學資源，釋放政策空間。試點式改革機制既可以是政府主導自上而下的改革推動模式，也可以是高校在政府默許或政策允許范圍內以點帶面的改革模式，是具有中國特色的改革模式創新。這三種改革實現機制的實施背景、實施主體和任務要求各有側重，但相互補充、相互支撐，共同構成中國高等教育改革模式實踐的基本動力。

三、高等教育改革模式的實踐困境

從理想狀態而言，高等教育改革具有雙重功能，即推動經濟社會發展的功能及促進高等教育高質量發展的功能。或者說，高等教育改革嵌在經濟社會發展與高等教育發展之間，通過高等教育改革可以實現經濟社會發展與高等教育高質量發展。十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化，新時代經濟發展進入新常態，經濟社會發展對高等教育高質量發展的要求更加突出，高等教育進入了全面治理的新時代。在此背景下，高等教育改革呈現一些新趨勢，同時也呈現一些新矛盾。其一，高等教育改革區域化與行政化的矛盾。新時期，地方統籌發展的積極性得到充分發揮，高校特色化發展、區域化發展成為新時期政府與高校關系變革的基本制度環境。與此同時，高等教育發展中的矛盾也不容樂觀，如高等教育還不能完全適應區域經濟發展的要求，高等教育特色發展仍然受到行政化改革的制約；高等教育結構不合理、區域發展不平衡，高等教育發展的同質化問題還比較突出。其二，高等教育改革由外及內與內外協同不力的矛盾。當前，高等教育宏觀管理體制框架基本形成，政策、信息、財政、評估等管理手段日臻完善，但高校內部治理體系及其實現機制改革相對滯后，學術創新活力不足，人才培養的社會適應性不強，改革很難直達高校主體性領域或基層改革領域。其三，高等教育改革主體多元化與協同治理不暢的矛盾。利益主體和利益訴求多元化是高等教育發展的基本生態環境，高等教育改革越來越需要多元主體的參與和支持。與此同時，多元主體之間的責權利還很不明晰，參與意愿與參與機制之間、利益訴求與實現機制之間還缺乏制度的保障。

可見，高等教育正處于深刻變革之中，仍然需要從各方面、各層面理順關系，明晰角色定位。或者說，高等教育治理體系還很不健全，高等教育改革多元主體之間的協同治理機制建設仍然在路上，也因此高等教育改革模式及其實踐機制仍然面臨著諸多挑戰。

第一，高等教育改革的懸浮化。當前，高等教育改革領域存在著一種值得關注的問題或態勢，就是高等教育改革的懸浮化傾向。具體而言，政府或行政推進的高等教育改革可以概括為懸浮型改革，也就是行政組織或行政權力推動的改革懸浮于高等教育本體性改革之上。改革不能扎根于高等教育的基層領域，缺乏改革的現實感，不能直指高等教育的核心。這種態勢當然是由于行政場域的邏輯所致。實踐中，高等教育改革存在著兩個場域，即行政場域以及與行政場域相對應的 “元場域”。[13]所謂元場域是高等教育教學科研活動場域，也即高等教育改革的主體性場域。當然，這并不是說行政場域本身不需要改革，但改革不能僅僅停留于行政場域層面，因為歸根結底行政場域是為元場域服務的，高等教育改革只有轉化為教學科研領域的改革才具有實際意義。中國高等教育系統元場域極度依賴行政場域，這是不爭的事實。且不說行政場域對學術場域的直接控制和管理以及行政邏輯在資源配置、結構變革、改革議題設定等方面的支配性作用，單就元場域本身而言，也是高度科層化和自我封閉的系統，學術邏輯和市場邏輯往往被屏蔽在外。當然，隨著高等教育改革向縱深推進，元場域的改革趨勢需要行政場域改革的支持，但這種支持旨在為元場域的改革提供制度支持，而不是對教學及科研微觀領域的改革 “指手畫腳”或簡單行政命令。實踐中，很多行政層面推動的改革，都很難傳遞到元場域，貌似無懈可擊的行政設計又很難在主體性場域實現有效聯動，或僅僅是政策話語或行政話語的空轉，缺乏對高等教育核心問題的指涉和具體關聯。

第二，高等教育改革的內卷化。“內卷化”是多個社會科學領域皆使用的概念，是指 “當達到某種形態之后，既沒有辦法穩定也沒有辦法進入新的形態，反而在內部變得越來越復雜的狀態”[14]。內卷化理論與當前我國高等教育改革領域的很多現象高度契合。高等教育改革的內卷化，是指改革模式、改革機制運行不暢或改革成效難以轉化的現象，具體表現為改革成本大于改革績效以及有改革無成效的低水平改革。歸納起來，高等教育改革內卷化有兩個致因：一是在政府推進高等教育改革的過程中，地方政府或高校為改而改，或僅僅是為了爭項目、爭資源而改，改革并沒有轉化為改革主體的自覺行為；二是在政府通過資源配置引導改革的過程中，大部分資源并未進入高校教學科研領域，而在改革過程中耗費。實踐中，高等教育改革的內卷化突出表現為組織機構的內卷化，高校以及院系層面設置了大量專職改革機構，并且這些機構的職能是向外的，如迎接評審、爭取項目等，而不是改革實踐的推進機構，進而導致改革機構擴張，改革成本劇增。本質而言，高校是底部沉重的組織，科研教學活動都是在基層學科或院系進行的，任何自上而下的改革只有落實到學科或院系層面才有意義。實際上，高等教育改革往往是 “上有政策，下有對策”，政府或高校層面改革的 “轟轟烈烈”與院系或教師層面的 “冷冷清清”形成鮮明反差。與此同時，種類繁多的改革專項的申報申請、落實執行、考核評價過程伴隨著利益和資源的分配或再分配。但由于缺乏清晰的改革目標的規約，不僅導致既有資源的浪費和虛耗，而且造成高校內部組織的分利結構和尋租空間。

第三，高等教育改革的去規律化。從本質或規律的視角而言，高等教育改革是通過自上及下的政策或行政權力推動機制，與源于基層的學術權力的落實機制相結合的過程，同時高等教育改革應內含著清晰的改革理念、改革目標和改革規則。作為推動高等教育發展的重要途徑，高等教育改革一方面應體現國家對高等教育發展的意志和方向，另一方面應符合高等教育的辦學規律以及高校作為自治性組織的學術性邏輯。或者說，高等教育改革實踐是行政性和學術性的統一，既要體現頂層設計的規劃性和執行效率，又要體現改革過程的靈活性和探索性。高等教育改革的去規律化是指高等教育改革片面強調行政干預與行政效果，忽視甚至違背教育規律和學術性邏輯；每一屆政府都強調根據經濟社會發展的需要進行高等教育改革，但改革很少顧及高等教育自身的內在邏輯，由于改革本體論的缺失，“改革的邏輯”往往壓倒 “教育的邏輯”。[15]實踐中，高等教育改革的去規律化主要體現在三個方面：一是高等教育基層組織奉行獲利主義，所謂改革只是獲利的手段，熱衷于做改革表面文章，缺乏明晰的改革方向和目標；二是改革實踐中的形式主義，高等教育改革為改而改，為因應上級壓力而改，缺乏改革長效機制和實踐探索意識；三是行政部門在改革過程中官僚主義、管理主義，熱衷于下通知、下文件，只求表面政績，不講實際成效，只求轟轟烈烈，不問可持續發展。

四、高等教育改革模式的創新旨向

中共中央、國務院印發的 《中國教育現代化2035》指出，“將改革作為推進教育現代化的根本動力，深化教育領域綜合改革，增強系統性、整體性、協同性，破除不合時宜的體制機制弊端”，“更加注重運用法治思維和法治方式推動教育改革發展”，“統籌教育與經濟各領域發展，推動教育供給側結構性改革”。我們認為，選擇什么樣的高等教育改革模式，是由高等教育改革的制度和文化環境、經濟社會發展需求，以及既往的改革模式傳承所決定的。當前，我國高等教育發展進入新階段，高等教育改革進入攻堅期和深水區，改革模式的選擇不是推倒重來，另起爐灶，而是在繼承以往改革實踐經驗的基礎上，結合新時期高等教育發展任務，重構高等教育改革模式的實踐框架。

其一，高等教育改革的法治化。全面深化改革與全面依法治教猶如 “車之兩輪”“鳥之兩翼”。高等教育改革是一項系統工程，不僅表現在高等教育系統本身的復雜性，而且表現在高等教育與經濟社會發展的高度關聯性，高等教育改革業已成為影響國家戰略實現以及社會領域公平公正的公共性問題。這既凸顯了法治對高等教育改革的重要性，也體現了高等教育改革必須有賴于法治保障。所謂高等教育改革的法治化是相對高等教育改革的 “人治”或高等教育改革的隨意性、情景性而言的；用法治思維、法治方法推進改革，既要維護高等教育發展的公平正義，又要激發高等教育的辦學活力。當前，高等教育改革面臨一系列矛盾和挑戰，只有按照法定程序穩妥推進改革，才不至于產生大的波折以及因時起意的改革失誤。因此，高等教育改革必須健全民主決策和監督程序，保障相關利益群體的知情權和參與權，建立重大改革失誤的責任追責和法律問責機制。[16]同時，高等教育改革涉及固有權利格局以及多元權力主體之間關系的重新規制和調整。依法推進高等教育改革，關鍵是要建立不同利益主體之間的規約機制，依法設定各方權利義務關系，確保權力在法治預設的軌道上運行。實踐中，只有建立了高等教育改革的良性運行機制，才能保障高等教育改革權力合法有序運行，才能真正提高高等教育改革的法治化水平。

其二，高等教育改革的綜合化。綜合化改革是相對于局部性改革、要素性改革、定點性改革而言的，不是獨辟蹊徑、推倒重來式的改革，而是新時期高等教育改革的范式轉換、系統性調試。長期以來，高等教育改革是因應式、存量式改革，目標是消除高等教育發展過程中的關鍵制約因素，不少改革本身就屬于探索性的、碎片化的，缺乏系統設計和統一規劃，因此難免出現 “頭痛醫頭、腳痛醫腳”的改革行為，往往在解決既有問題的同時也制造了需要改革的新問題。當前，高等教育改革進入攻堅期，很難再依賴 “打補丁”式改革或先易后難的節奏推進改革進程，新時期高等教育改革越來越凸顯出高等教育系統內外部相關主體及要素之間的高度關聯性。一方面，很多高等教育改革所遭遇到的難題不是純而又純的高等教育領域自身的問題，而是根源于外部社會、政府、市場等多方面因素的牽絆和制約，高等教育綜合改革就是要從根本上改變高等教育的自彈自唱模式，強化高等教育側與外部相關主體的同向發力、協同推進；[17]另一方面，無論是人才培養模式改革、創新型人才培養，還是學科建設、一流本科建設等，都不再是單純依賴項目式改革、要素性改革所能充分奏效的，綜合化改革的意義就在于統籌推進重點改革與協同改革、要素改革與系統改革之間的關系。

其三，高等教育改革的治理化。長期以來，高等教育改革路徑主要是自上而下的，或者是由政府主導的改革模式，高校尤其是基層院系和教師被動執行、自主性不足，或僅僅是在政策激勵和政府壓力下的改革行為，這可以概括為政府對高等教育改革的 “管理模式”。實踐中，政府和高校層面的改革充滿 “熱度”，基層院系和教師層面改革毫無 “熱情”，這就是這種高等教育改革的管理模式的具體表征。實際上，高等教育事業在新公共治理范式下已成為利益相關者事業，“高等教育系統中行動者的類型日趨多元化，而不同類型行動者之間的關系也更加復雜；國家更多發揮著指導作用而不是決定作用，它與公民社會中其他類型的行動者之間共同治理，而不是位于社會之上”[18]。因此，高等教育改革必須走出政府主導的 “管理模式”，建構多元主體協同的 “治理模式”。一方面，高等教育改革的主體是多元的，不同主體既是改革的參與者，也是改革的推動者，不可能依循單向的改革信息傳遞和壓力線性傳導路徑，而要建立在多元主體共享、共治、協商基礎上的協同機制。這不僅表現在宏觀層面政府、高校、社會之間的協同，而且表現在高校內部行政部門、基層院系以及教師、學生等多元主體之間的協同。另一方面，高等教育改革的治理化實際上也是以改革權力或改革機制的多元化為前提的，具體體現在行政權力、學術權力、市場權力及其相互之間的耦合機制，改革過程不是行政權力 （機制）對學術權力 （機制）、市場權力 （機制）的僭越或支配，而是不同改革權力及其運行機制之間的協作和平衡。

總之，在改革開放40年來的高等教育改革實踐中，不同改革模式主導或聯合塑造了不同時期或不同領域的高等教育改革進程。當前，雖然一些行之有效的改革機制已經成為推進高等教育改革的重要 “抓手”，但其消極效應或局限性也是顯而易見的。高等教育改革的法治化、綜合化、治理化等 “三化”改革機制的構建，不是對既有改革模式的簡單替代，而是對既有改革機制的模式再造。從這個意義上而言，高等教育改革模式是一個歷時性范疇，不同歷史時期，高等教育改革環境、使命不同，改革主體、機制、方式也不盡相同；同時，高等教育改革模式也是一個共時性范疇，不僅是中國特色改革模式的有機組成部分，也是新時期高等教育發展的內在邏輯要求。