論民辦高校黨組織政治核心作用的發揮

（中南林業科技大學， 湖南 長沙410004）

20世紀80年代中期以來，我國民辦高等教育快速發展，成為我國高等教育事業的重要組成部分。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確指出，“民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”。截至2018年年底，全國民辦學歷普通高等學校共749所，其中本科院校419所 （含獨立學院265所），高職 （專科）院校330所。[1]民辦高校正積極探索現代大學治理體系和治理能力現代化。與其他國家私立高校不同，我國現代民辦大學治理不能脫離社會主義國情，其與公辦高校的治理結構的重要特點都是黨的領導。[2]2016年，中共中央辦公廳印發 《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見 （試行）》的通知，明確提出 “民辦學校黨組織是黨在民辦學校中的戰斗堡壘，發揮政治核心作用”。要確保黨組織政治核心作用的發揮，必須通過黨組織參與決策與監督這一途徑來實現。那么，新時代民辦高校黨組織如何參與學校重要決策、如何強化對決策實施的監督、如何真正實現黨組織政治核心作用與中國特色現代民辦大學治理結構的融合，對發揮民辦高校黨組織政治核心作用，具有重要的理論和實踐意義。

一、發揮民辦高校黨組織政治核心作用之要義

1.發揮民辦高校黨組織政治核心作用是加強黨的政治建設的內在要求

政治建設是黨的根本性建設，決定著黨的建設方向和效果。民辦高等教育是國家教育事業發展的重要部分，且與社會各界聯系廣泛，要切實把政治建設放在首位，充分發揮民辦高校黨組織政治核心作用。首先，發揮民辦高校黨組織政治核心作用是加強黨對民辦高校領導的根本要求。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。[3]這就強調了黨對事業全方位的領導，民辦高校自然也不例外。民辦高校是黨領導下的高校，必須堅持社會主義辦學方向，全面貫徹黨的教育方針，其與公辦高校的辦學基本任務是完全一致的，所以黨的建設各項要求同樣要在民辦高校得到落實。加強黨對教育工作的全面領導，是辦好教育的根本保證。[4]其次，發揮民辦高校黨組織政治核心作用是堅定執行黨的政治路線的基本要求。我們一直都將民辦高校視為是高等教育市場化的產物，[5]但無論是民辦高校還是公辦高校，其作為高等院校的基本組織屬性并無差異，而高等院校天然具有政治性。[6]民辦高校黨組織是黨在民辦高校的基層組織，是黨的路線方針政策和重大決策部署的執行者，[7]其參與決策與監督是推動民辦高校貫徹執行黨的路線方針政策、全面貫徹黨的教育方針、堅持社會主義辦學方向、落實立德樹人根本任務、弘揚和培育社會主義核心價值觀的有效路徑。民辦高校作為市場經濟的產物，其辦學體制明顯區別于公辦高校，其黨組織工作環境也明顯區別于公辦高校。在民辦高校做好黨建工作是新時代黨建工作面臨的新問題。

2.發揮民辦高校黨組織政治核心作用是優化民辦高校治理結構的客觀要求

我國民辦大學治理結構既要符合社會主義制度要求，又要汲取西方現代大學治理的合理內核。從個性來看，我國民辦大學治理結構中，黨組織作為重要的治理主體存在并發揮著積極作用；從共性來看，現代大學治理主體是多元共存的，現代大學因此具有更為多元的社會責任。結合個性和共性特征看，黨組織作為民辦高校治理主體，應充分融入民辦高校治理實踐中，而不應當被視為一種象征性存在，更不應該是一種對立性存在。從理論上講，我國民辦高校實行董事會領導下的校長負責制區別于公辦高校的黨委領導下的校長負責制。在實踐中，由于歷史和政策原因，民辦高校內部治理情況十分復雜，民辦高校普遍存在產權不明、權責不清、所有權和經營權不分、監督機制缺失等難題。一些民辦高校建立了董事會或理事會，但各利益群體的主體作用發揮不足，普遍存在權利配置不平衡問題。除了 《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見 （試行）》以外，《國務院關于印發國家教育事業發展 “十三五”規劃的通知》《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》等政策文件都對黨組織參與民辦高校決策提出明確要求。具體而言，堅持黨的領導與依法治校有機統一，有必要從職能定位、工作機制、決策監督程序上將黨的領導具體化，使黨組織參與重大決策的治理角色和作用組織化、制度化、程序化。以此為基礎，通過黨組織社會功能的充分發揮，優化完善民辦高校創辦人及其家族成員、管理者、教職工與學生等利益相關方的權利關系，真正將加強黨的領導和完善現代大學治理統一起來。可以認為，民辦高校黨組織政治核心作用的發揮本身就是一個治理問題，其背后涉及更加系統的民辦高校治理結構調整優化。

3.發揮民辦高校黨組織政治核心作用是提升民辦高校治理能力的重要保障

任何一個高等教育組織，其發展過程中都可能面臨規模與質量的矛盾。從規模上看，改革開放以來，我國民辦高等教育經歷從無到有、從有到多的規模擴張之路。民辦高校涉及人群龐大，黨組織參與決策事關全局穩定。大多數民辦高校以非企業法人單位性質登記，教師與學校的關系由勞動合同約束，而非同級同類公辦學校的事業單位編制保障。在學校治理中，黨組織參與決策可以保障黨和國家的方針政策，尤其是有關師生權益保障的方針政策，在民辦高校內部得到貫徹落實，在一定程度上抵消家族式管理可能產生的矛盾，增強包括師生群體在內的各類利益相關方的獲得感和滿意度，促進民辦高校治理能力的有效提升。從質量上看，高等教育發展一般遵循從外延擴張到內涵建設為主的路徑。在規模發展到一定量級的情況下，民辦高等教育系統內部將出現優勝劣汰的競爭格局，促使各類民辦高校向內涵式發展轉型。隨著全面開啟的非營利性和營利性民辦高校分類管理改革或將促進民辦高校自我更新與轉型的歷史進程。在此進程中，發揮民辦高校黨組織政治核心作用有利于保障民辦高校始終沿著正確的方向前進，也有利于民辦高校妥善解決學校或個人局部利益與國家全局利益的關系，促進民辦高校主動對接國家發展戰略需要，實現向注重質量的內涵式發展轉型。

二、發揮民辦高校黨組織政治核心作用之困境

1.黨組織書記配備基本到位，但黨組織政治核心作用發揮受限

民辦高校黨組織書記和領導班子成員配備直接關系到黨組織參與決策的效果。對東、中、西部62所民辦高校調查發現，樣本民辦高校100%配備黨組織書記，黨建工作覆蓋率逐步提高，組織活動開展的實效和次數有所保障。其中，37所 （約占60%）民辦高校黨組織書記由上級選派產生，其中31位黨組織書記具有教育行政部門或公辦高校工作經歷。雖然人員配備全數到位，但是由于選配方式不同，存在一些潛在問題和矛盾。第一，民辦高校內部產生的黨組織書記。由于民辦高校普遍通過機構精簡進行成本核算，民辦高校獨立設置黨組織機構情況尚屬少見，專職黨務工作人員編制較少。校內產生的黨組織書記多由董事長或校長兼任，雙重身份既有其便利性也帶來潛在矛盾。第二，上級選派產生的具有教育背景和高校工作經驗的黨組織書記。如果其對民辦高校辦學及發展規律不熟悉，黨組織正常運行的難度相對較大。一些民辦高校辦學情況復雜，黨組織書記若處理不好與董事長和校長的關系，黨組織的履職就會受到各種因素的制約。第三，上級選派產生的不具有教育背景和高校工作經驗的黨組織書記。這類黨組織書記部分存在因為自身知識體系不匹配，擔心干擾學校管理，所以在實際工作中參而不入的現象。且黨組織書記參與決策等履職機制尚未健全，使得這部分民辦高校黨組織在參與決策方面陷入失語狀態，一定程度上影響了黨組織政治核心作用的發揮。

2.黨組織參與決策漸成共識，但內容、程序和路徑亟待明晰完善

對教育行政部門分管民辦教育的負責人、民辦高校舉辦者和校長進行有關 “黨組織參與決策”的意見調查發現，教育行政部門負責人對之全數認同，主要出于兩個方面考慮：一是 “民辦高校辦學情況復雜，內部思想不統一，有必要通過黨組織參與決策統一認識，牢牢把握黨對意識形態工作的領導權”；二是民辦高校黨組織參與決策 “符合加強非公領域黨建的總體戰略方向”。民辦高校校長群體對黨組織參與決策較為歡迎，認為 “有利于規范民辦高校辦學行為”。民辦高校舉辦者群體則普遍表示要 “自覺服從黨和國家的指導”“有黨組織為學校發展把方向是件好事”。但實踐中仍存在三大盲點。一是黨組織參與決策的范圍和內容如何界定。調查發現，約80%的民辦高校 （不含獨立學院）沒有專職的專業黨務工作者，存在上級文件很好而民辦高校難以同步的困難；教職工黨員情況十分復雜，比如“公辦高校老教師在民辦高校任教，黨組織身份轉不過來”的情況絕非個案。這一情況導致多數民辦高校董事會決策 “并未征求”也 “無從征求”黨組織意見。二是黨組織參與決策的程序和途徑如何明確。黨組織參與決策是剛性介入還是軟性參與，是直接干預還是間接影響，是具體指導還是整體把握，在實踐中也常有混淆和越界。有民辦高校校長和舉辦者提出，“我們更加關心黨組織政治核心地位的具體體現和實現領域”，因為這決定了 “民辦高校作為一種不同于公辦體制的制度形式的未來走向”。三是黨組織參與決策與董事會依法決策如何結合。調查發現，大多數舉辦者對 “黨組織參與決策是否和董事會制度相沖突”存有疑惑。尤其是在非營利性和營利性分類管理改革勢在必行的情況下，“非營利性民辦高校黨組織參與決策，董事長意義何在”“出資人參與學校管理權如何體現”等問題被紛紛提出。

3.黨組織政治核心作用凸顯，但黨組織監督權實現尚無保障

民辦高校黨組織在保證政治方向、凝聚師生員工、推動學校發展、引領校園文化、參與認識管理和服務及加強自身建設等方面的政治核心作用日趨凸顯。但是由于修改前的 《民辦教育促進法》并未明確要求民辦高校建立相應的監督機構，民辦高校普遍未建立健全監事會等監督機構，現代民辦大學制度存在結構性缺陷。有觀點認為，民辦高校可參照 《中華人民共和國公司法》引進監事會制度，保障權力制衡和內部決策的科學民主；[8]也有觀點認為，民辦高校可參照 《民辦非企業單位 （法人）章程樣本》中對民辦非企業單位監事會的相關規定建立民辦高校監事會制度。[9]調查發現，即使是按照新修正的 《民辦教育促進法》的要求成立了監事會等監督機構的民辦高校，實踐中也存在如下問題。一是監事會等監督機構中沒有黨組織負責人，或黨組織負責人參與監事會的權責不明。實踐界普遍認同 “監事會有利于實施有效監督”，但也存在 “民辦高校監事會具體對哪些機構發揮權力制約作用”“監事會是否與教職工代表大會存在職能沖突”的困惑和疑慮。二是監事會制度尚未真正建立，通過監事會等監督機構統籌協調督導員督查、紀檢監察的合力不足。民辦高校內約機制不完善，主要體現在應急性制度多，系統性、配套性制度少，尤其容易滋生腐敗。[10]而無論是紀檢重點跟蹤，還是民辦高校督導員日程監督，都需要與黨組織監督權實現相互配合。三是黨員董事、監事、校長向黨組織報告工作、接受黨組織監督的程序尚不健全。民辦高校黨組織除了直接參與決策外，還需要通過決策前宣傳引導和決策后支持督促等間接方式參與決策，這對黨組織和黨的工作在民辦高校全覆蓋提出要求。

三、發揮民辦高校黨組織政治核心作用之實現

1.完善黨組織書記履職制度，積極探索有利于激發黨組織書記履職熱情、提升履職水平的長效機制

按照 《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見 （試行）》要求，堅持把政治標準放在首位，按照政治素質過硬、熟悉黨建工作、懂教育善管理、有奉獻精神的要求，選優配強黨組織書記，進一步完善黨組織書記的履職制度。鑒于民辦高校黨組織書記產生方式不同，實踐中應區分具體情況，積極探索健全黨組織書記履職盡責機制，推進黨組織班子成員進入學校決策層和管理層。對于民辦高校自身產生的黨組織書記，應強化其黨務工作者身份和黨務工作 “第一責任人”職責意識；對于上級選派的黨組織書記，必要時應補充其民辦高等教育發展規律和相關業務知識，使其能夠更好地將黨的理論、路線方針政策與民辦高校發展戰略緊密結合，將黨的各項方針政策切實貫徹到民辦高校決策中。而無論由何種途徑產生，黨組織書記都需要以充分的履職熱情，引導學校全面貫徹黨的教育方針、堅持社會主義辦學方向、落實立德樹人根本任務，并結合所在民辦高校實際，找準黨組織開展工作、發揮作用的著力點。在探索黨組織書記提升履職水平的工作長效機制時，需要處理好如下兩大關系。一是個人與組織的關系。黨組織書記是民辦高校黨組織的領頭人和負責人，但黨組織在民辦高校的地位不等同于黨組織書記在民辦高校的地位，新時代黨對民辦高校一切工作的監督領導不等于黨組織書記個人在民辦高校決策中的個人話語權。黨組織參與決策必須是建立在集體參與基礎上的組織行為。二是部分與全局的關系。參與決策是黨組織發揮政治核心作用的重要手段，但 “把方向、管大局、保落實”不能作為民辦高校黨組織工作的全部。黨組織核心作用的發揮還應是促進民辦高校健康可持續發展，因而，黨組織書記的工作著力點應放在確保民辦高校發展遵循高等教育發展一般規律，自覺服務于黨和國家重大決策部署總體目標上。

2.健全黨組織有效參與決策機制，構建黨組織 “內嵌”于中的民辦高校法人治理結構

牢牢把握黨組織作為民辦高校治理主體的地位和作用，主動將黨的工作融入民辦高校決策參與。一是要在大學章程中明確黨組織參與決策的范圍和內容。參照非公經濟領域黨組織參與決策的有益經驗，民辦高校黨組織參與決策的范圍主要是需要提交董事會審議決定的重大問題。就實踐需要而言，這些重大問題應當包括：民辦高校發展規劃和年度預決算；資產重組或重要管理制度修訂；其他重大人事任免（含中層以上干部選拔任用與獎懲）；涉及教職工利益的薪酬福利等重大事項。各民辦高校應根據學校辦學具體情況，進一步明確黨組織參與決策的范圍和內容。二是要將黨組織參與決策的程序制度化，把保證黨組織參與決策的議事規則寫入章程。民辦高校可根據實際情況，在董事會、校長辦公會、校務會等決策進入機制和議事規則中明確黨組織書記角色及具體流程安排。一般認知往往將 “黨組織參與決策的程序”窄化為 “黨組織參與決策時的程序”，而真正提高黨組織參與決策的有效性，需構建全流程的參與決策工作機制。具體而言，黨組織參與決策前，黨委會 （或黨政聯席會議）應有集體研究環節；決策時，黨委成員應在支持和維護董事會統一決策權的同時，保障黨組織意圖在重大問題決策中得到充分尊重和體現；決策后，黨組織應對通過的決策進行群眾宣傳、帶頭落實、追蹤評估和及時糾偏。三是要以推進 “雙向進入、交叉任職”領導體制為基礎，以黨建工作經費保障為條件，提高黨組織參與決策與董事會依法決策、管黨治黨與辦學治校的融合度。現代民辦大學治理的核心要義是謀求權利配置的平衡性，形成相互配合與有效制衡的決策與管理秩序。我們無需將黨的領導與董事會領導下的校長負責制，誤解為 “一元領導”抑或 “二元領導”。只要黨的領導能夠融入民辦高校治理各環節，黨組織能夠發揮把方向、管大局、保落實的積極作用，黨組織就可以內嵌到民辦高校的治理結構中。在有序提高黨組織班子與行政領導班子交叉任職比例的同時，民辦高校還要因地制宜，探索建立校長定期向黨組織報告的工作制度、黨政主要領導決策前的溝通制度、黨政聯席會議制度和黨委-董事會-行政班子協調制度。同時，民辦高校應將黨建工作經費納入學校年度預算制度，確保以上黨建工作有必要的經費保障。

3.保證黨組織監督權行使，扎實推進民辦高校權力制衡和組織效率、辦學績效和政治責任的有機統一

民辦高校黨組織的監督權行使既是黨組織參與決策的途徑，也是黨組織政治核心作用發揮的保障。具體而言，既要保證民辦高校黨組織在重大事項決策、監督、執行等各環節發揮積極作用，也要通過參與決策全流程監督黨和國家方針政策的貫徹執行。針對當前情況，一是保證民辦高校全數建立監事會等監督機構。督促尚未建立監事會的民辦高校建立相應的監督機構，督促應付了事的監事會真正付諸落實。對于教職工代表大會制度運行良好的民辦高校，應明確監事會具有更為直接的監督職能。二是保證黨組織負責人和黨的基層組織代表進入監事會等監督機構有章可循。各地民辦高校黨工委應按照中組部和教育部黨組有關文件的要求，在學校章程中規定監督機構的產生方法、人員構成、任期、議事規則等，明確黨組織負責人進入監督機構的程序和辦法，確保學校監事會中有黨組織領導班子成員。同時，學校監事會等監事機構應當包含黨的基層組織代表，且教職工代表不少于1/3。三是通過政治文化建設形成權責對等、監督有力的學校法人治理制度。應當明確的是，民辦高校黨組織監督權行使與企業或其他非營利性組織應有不同，其首要目的是保障受教育者權益不受侵犯和高等教育組織政治使命的實現。民辦高校黨組織應對學校的每個黨員進行教育和監督，黨員董事、監事、校長和相關行政負責人要嚴格遵照黨章，主動向黨組織報告工作，自覺接受黨組織監督。通過民辦高校黨組織監督職能的發揮，帶動民辦高校內部監督文化的建立和監督機構的完善，實現監事機構統籌協調的內部監督與政府行政監督、社會監督等外部監督有機結合。