管辦評分離背景下高等教育第三方評估的價值意蘊、實踐困境及突破路徑

肖國芳， 楊銀付

(1. 上海交通大學 改革與發展研究室， 上海 200240; 2. 中國教育學會 秘書處， 北京 100088)

構建高校與政府、社會之間新型的良性互動關系，科學、有序、扎實地推進高等教育的管辦評分離，是教育治理體系和治理能力現代化的重要內容。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》深刻提出：“深入推進管辦評分離,……委托社會組織開展教育評估監測。”2015年教育部發布的《關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》對社會組織開展教育評估予以明確支持，將其納入政府購買服務范圍，并引入市場競爭機制。當前，我國高等教育正處在社會轉型和教育轉型發展相互疊加、國家現代化和教育現代化同步推進的歷史時期，需要進一步優化治理結構、提高治理能力，形成全社會共同參與的高等教育治理新格局，這其中尤其要加強對高等教育評估方式的反思和創新。盡管近年來學術界和政策實踐層面都對高等教育評估開展了有益的探索，但是目前仍然以官方評估或半官方評估為主，高等教育第三方評估在核心理念和實踐操作上經常陷入困境,這值得我們在理論上進一步剖析與探索。下文將從管辦評分離的背景出發，從理論上剖析高等教育第三方評估的價值意蘊，并探討第三方評估的實踐困境及突破路徑。

一、 高等教育第三方評估的價值意蘊

高等教育第三方評估是指除作為教育管理者的政府、作為辦學者的高校之外的具有獨立法人地位的社會第三方，通過一定程序和途徑，采取一定的方式，使用科學的評價手段和工具，對高等教育發展作出的評價行為。高等教育評估的第三方與作為高校和政府的第一方、第二方是一種平等的關系，既不具有任何行政隸屬關系,也不具有資源、人員依賴及其他任何利益關系。在第三方評估中,專業性和權威性是保證評估公正的基礎，而評估的獨立性是保證評估公正的起點[1]。人們比較熟悉的專精于就業能力第三方測量與評估的麥可思公司、脫胎于上海交通大學高等教育研究院的上海軟科等是比較典型的高等教育第三方評估機構，它們推出的《中國大學生就業報告》和“ARWU世界大學學術排名”具有廣泛的社會影響。在管辦評分離背景下，高等教育第三方評估有著深刻的價值意蘊。

(一) 推進高等教育治理現代化的重要向度

第三方評估既是教育管辦評分離改革的題中之義，又是推進高等教育治理現代化的重要向度，它通過發揮動員社會教育資源、提供教育公共服務、參與教育治理等作用，保障和促進高等教育的公平和效率，提升高等教育發展的活力，進而推動高等教育高質量發展。高等教育治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，為國家治理現代化提供智力基礎。我國的高等教育治理模式屬于典型的國家主導模式，政府作為高等教育的頂層設計者和管理者，主導著高等教育治理體系的構建，直接決定著我國高等教育改革的方向和現代化的進程。管辦評分離背景下的第三方評估并不是要改變政府在高等教育治理中的主導作用，但它必然對高等教育治理體系帶來重要影響。在這一進程中，高等教育治理的主體、取向、方式以及結構都將發生開放式變遷，高等教育治理體系將從“控制封閉”的傳統形態向“開放合作”的現代形態變遷，具體包括六個方面的轉變：政府對高等教育“大一統”的集權治理向分權治理轉變；治理取向從控制與秩序維護向公平、正義與活力激發轉變；治理主體從政府一元向政府、高校、社會多元轉變；治理結構從基于威權、管理與等級的垂直型結構向基于合作、協商與伙伴的網絡型結構轉變；治理機制從單部門分割封閉管理機制向跨部門開放協同治理機制轉變；此外，政府在擔當高等教育治理主體的同時，還會轉變為高等教育評估的對象，比如社會對政府的高等教育政策績效進行評估。

高等教育治理能力是一個國家高等教育制度構建及執行能力的集中體現，管辦評分離改革將對高等教育治理能力現代化產生四個方面的深刻影響。一是推進政府高等教育現代化治理能力的提升。政府要向高校下放辦學權，向社會讓渡教育評價權，由對高等教育的管理轉變為重點聚焦高等教育發展戰略、規劃、政策、標準等的制定和實施，加強高等教育公共服務供給。二是推進高等教育法治化進程。政府如何放權、如何監管？高校如何自主辦學？高等教育發展由誰來評價？如何科學和有效地進行評價？政府、高校、社會三者之間的關系及互動邏輯面臨著變革和重塑。這一系列制度設計和執行需要加快高等教育法治化進程。三是推進高等教育治理民主化。由于多元主體的民主參與渠道不斷擴展，各種高等教育利益相關者的訴求和意見表達將更加強烈和充分，進而促進高等教育決策、政策與立法更加科學、開放和民主。四是推進高等教育評估的社會化、市場化。政府由高等教育評估的生產與提供者轉變為購買與使用者，高校由被動的教育評估對象變成主動的教育評估客戶，必然需要并催生大量高等教育第三方評估機構及其產品的出現，進而推動著高等教育評估逐步走向社會化、市場化。

(二) 利益分化格局下促進社會公平的應然選擇

我國在過去一段相當長的時期內，教育的政治功能、經濟功能和民生功能發展不夠平衡，教育在促進國家發展、社會經濟進步方面作出突出貢獻的同時，在民生功能的發揮上還存在一定的短板。隨著社會轉型的加快，這一狀態正在發生改變。習近平總書記指出：“我們的人民熱愛生活,期盼有更好的教育。”[2]這為教育改革發展指明了方向,提出了新要求。2019年中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》將教育“面向人人，融合發展，共建共享”提到重要議程，強調教育要堅持服務人民。這意味著教育利益主體及其目標走向了分化，即在服務民族偉大復興、教育強國建設的同時，將人們通過教育實現社會階層流動、實現對美好生活的向往納入教育的重要目標，促進不同個人、家庭、城鄉、區域之間的教育利益協調，以教育公平促進社會公平，進而實現教育的民生利益和公共利益。可見，教育的民生利益是教育作為“黨之大計，國之大計”的題中應有之義，同時“國計”拓展為“民生”是教育利益分化的結果，也是中國教育治理現代化因應公民權利的必然要求。利益是教育現代化的根本動力，我國必須切實發揮好教育的民生利益和權利保障功能，提高教育服務體系的公民獲得感、社會公正性，努力滿足人民對美好生活向往的教育需求和權利訴求，將公共利益更多轉化和落實到不同區域、不同群體、不同個體的教育權利公平的實現上。需要指出的是,多元的教育利益偏好和由此產生的教育利益訴求已經變成現實，“有差別的選擇”成為教育領域非常顯著的特征。

按照羅爾斯(John Bordley Rawls)的正義理論,社會公正不僅有實質正義要求,還必須內嵌形式和程序上的正義(1)https:∥wenku.baidu.com/view/d1ec2769650e52ea54189821.html.。在多元教育利益的格局下,教育評價主體、評價程序和評價方式等問題直接影響和制約著政府的教育政策和教育治理的公平公正以及合法性“認同”。這就意味著如果教育評估的形式和程序不合理，即便結果沒有問題，也是不能完全令公眾和社會接受的。在公共選擇理論視野里, 一切利益相關者都是具有利益驅動和自身偏好的,政府固然也有其自身的行為邏輯，在一定程度上，政府也是理性經濟人,不可避免地時有出現以個人偏好為出發點做出符合自己偏好的行為[3]。需要指出的是，管辦評分離的教育治理改革并不會自然地帶來教育公平，改革過程甚至還可能蘊藏更大的社會公平風險。我們需要高度警惕并從制度上規避諸如與政府關系密切的第三方評估機構優先獲得委托評估業務，第三方評估機構之間的信息不對稱，第三方評估機構為了獲得評估業務而采取非正當競爭行為，第三方評估過程中出現內幕交易等現象。《人民日報》就曾報道一則評估爭議，成都某高校在榜上提升了24位，而在此期間該校兩次向某評估機構支付費用[4]。我國由政府或者政府指定的機構進行高等教育評估的局面必須變革,這是保持教育公正之本質所需。在程序上,我們需要通過社會認可的規范產生教育評估者；在形式上,則要解決政府既當裁判員又當運動員的頑疾。因而,推進管辦評分離、發展高等教育第三方評估是在社會利益日趨分化格局下踐行社會公平邏輯的基本旨趣所在。

(三) 推動高等教育評估走向專業化的必經途徑

科學的評價是教育事業健康發展的基礎，有什么樣的教育評價就有什么樣的教育發展。人們期望教育評估是有說服力的，能夠經得起時間的檢驗。在社會分工十分發達的現代社會,贏得人們信任和社會信賴不再依靠政府權威，而更多依靠專業化力量。無論是教育政策運行成效、教育管理服務質量，還是辦學者的教育行為，都需要專業化的評估。我國共有各級各類學校50多萬所，面對紛繁復雜的教育形態，只有專業化的評估才能反映真實情況并作出科學判斷。專業化的教育評估應該是一種獨特的社會分工，作為一個專門的領域，應該有專門的從業人員、專門的從業人員資格標準、專門的過程要求和質量標準要求[5]。著名社會學家布朗德士(Louis Dembitz Brandeis)曾經對專業概念作出過一個著名的描述,之后該描述被頻繁地引用以至于成為這一領域里的一個經典。他指出，專業是一個正式的職業，主要供人為他人服務而不是從業者單純的謀生工具，它必須卷入知識和某些擴充的學問[6]。布朗德士強調了專業的三個基本屬性：正式的全日制職業；擁有深奧的知識和技能；提供高質量無私的服務。這些都是作為教育管理者的政府和作為辦學者的學校所不具備的，只能依靠第三方組織開展專業的教育評估。在管辦評分離的背景下，政府不僅要履行“管”的職能，還要為學校自主辦學、接受專業科學的教育評估創造條件，為保障教育各利益相關方的知情權和表達權、支持其參與教育評估及教育公共治理提供服務。

二、 高等教育第三方評估的實踐困境

理想圖景下的高等教育第三方評估應該是制度健全、專業規范、充滿活力、公正有效的評估，對政府的教育政策和教育管理、對學校的辦學行為能夠產生重要影響和利益觸動。高等教育第三方評估需要政府在行為和管理模式上的積極變革，這離不開事業單位改革、社會組織培育、政府簡政放權、政府公共服務采購、人事制度改革、科研經費制度改革等。實現責權利的真正對等，是推進管辦評分離高等教育治理變革的核心要義。發展高等教育第三方評估必須推進政府科學有序地放權，更好地遵循市場調節原則。當前，我國高等教育第三方評估的發展還面臨諸多困境，這固然跟政府現代化治理水平、社會組織發展水平以及社會大眾的文化價值取向等因素密切相關,但其發展的主要障礙體現在政府職能轉型存在困境以及相應的教育評估機制缺失等方面。

(一) 政府本位的治理邏輯與服務者角色的矛盾

政府中心主義的治理邏輯給管辦評分離的教育改革實踐帶來了一定的困擾。不可否認，積極有為的政府行為也會不可避免地產生一些后發劣勢的問題，體現在公共管理領域，就是政府占據公共管理、公共服務的絕對主導地位[7]。新公共服務理論認為，政府應該更多地扮演服務者角色，而不是掌舵人，公共管理的核心目標是追求公共利益，而不僅僅是效率[8]。管辦評分離背景下，政府需要積極推進自身的角色重塑，做好“執鞭人”和“服務者”。眾所周知，政府組織是按照科層官僚制構建起來的,內部的層級結構非常鮮明,自上而下形成責任、權力和利益密切關聯的嚴密控制鏈條和環環相扣的管理體系, 政府組織及其運行具有較強的封閉性，并且形成強大的共同體和獨特的邏輯框架與運行模式。管辦評分離改革對于政府而言不僅意味著內部體系和管理結構的變革，更意味著辦學權和評價權的分離和讓渡，這必然會倒逼原有政府、學校、社會三者之間的權力、利益、責任關系的重構。盡管政府對高等教育第三方評估持開放支持態度并積極推動，但從內部結構和“局內人”角度來看，其對第三方教育評估完全認同需要一個適應的過程[9]。以管理為導向的思維邏輯和行為方式是政府中心主義的重要特征，就管辦評分離改革來說，其表現為政府對高校辦學自主權放權不夠，政府對高等教育第三方評估缺乏信心。即便對于被納入政府購買服務范圍的教育第三方評估，從政府中心主義的本位邏輯來看，政府既需要對教育評估過程保持控制，又需要對教育評估結果負責。在這樣的雙重壓力下，如何在等級體系和教育改革理念之間進行取舍和權衡，是政府面臨的考驗。

(二) 高等教育第三方評估對政府的資源依賴影響評估的獨立性

獨立性主要指高等教育第三方評估“在資源或制度層面不依賴其他組織”，涉及“制度化的、相對于政府的分離”[10]。管辦評分離改革，必須推進責權利的真正對等，這是政府、學校和教育評估組織都力圖實現的理想模式。目前，我國的高等教育評估對政府存在一定的資源依賴。資源依賴理論認為，組織的生存和發展依賴于外部環境提供的必要資源，對外部資源的依賴實質上是對掌握這些關鍵資源的組織的依賴(2)https:∥baike.baidu.com/item/%E8%B5%84%E6%BA%90%E4%BE%9D%E8%B5%96%E7%90%86%E8%AE%BA/6340009?fr=aladdin.。從這一視角看，我國教育第三方評估的發展動力來自政府供給、市場經濟發展和社會資源需求，但在現實中卻面臨著市場和社會資源匱乏、不得不依賴政府等問題。對于教育評估機構來說，它們除了需要合法地存在之外，其生存和發展還需要政府的資金支持、政策支持，以及評估參與渠道、評估結果采信等相關方面的支持。教育第三方評估要保持其第三方的獨立和超脫立場，就應在堅持跟政府合作的同時保持一定距離，在資金上保持獨立，從而打破“食人俸祿，替人說話”的邏輯。現實中，我國教育第三方評估機構最大的服務對象為政府部門，脫胎于政府的那些“廣義”上的教育第三方評估機構的資金大多數來自政府；而各類第三方評估機構也非常需要政府的教育評估委托項目，有的機構甚至自覺或不自覺地在評估中迎合政府的意愿和“口味”，以便未來更好地向政府爭取教育評估業務,這勢必影響作為第三方的獨立性，從而失去了第三方評估的真正意義。此外，由于缺乏制度規范和約束，在高等教育評估機構的遴選、評估事項的選擇、評估結果的采信方面，政府也存在不同程度的自我偏好。最為典型的是，不少高等教育評估由政府指定的教育第三方評估機構,或者脫胎于政府內部、具有一定官方色彩的第三方評估機構完成,這種由政府主導的教育評估議程不僅容易遭受社會質疑，而且嚴重擠壓了教育評估第三方組織的發展空間。這樣的評估議程控制給政府帶來的直接利益切合了“威爾遜第一法則”(3)哈佛大學教授詹姆斯·J·威爾遜(James J.Wilson)提出兩條法則：所有介入社會問題的政策都會產生預期的效果——如果研究是由執行政策的人或他們的朋友進行的話 (威爾遜第一法則)；沒有一個介入社會問題的政策會產生預期效果——如果研究是由獨立的第三方，特別是那些對政策持懷疑態度的人來主持的話(威爾遜第二法則)。,即由那些執行政策的人主持或者由他們的朋友主持的研究,都會產生預期的效果[11]。

(三) 高等教育第三方評估的文化認同和第三方評估機制缺失

文化認同強調的是主體的承認、接受和皈依，它指向心理認識上的一致性和由此形成的社會關系,社會秩序的形成和政治制度的構建取決于個體成員對文化模式是否承認、認可和遵從[12]。從理論上講，教育第三方評估制度的發展必須獲得社會大眾的認可和支持，這種認可和支持不僅僅局限于社會精英層面，更在于普遍民眾當中。目前來看，社會對教育第三方評估的文化認同還遠遠不夠。社會大眾受政府中心主義的影響，唯官方是從、追隨話語權，認為政府組織的教育評估才有權威性，沒有政府背景的第三方評估不靠譜，對教育第三方評估的“懷疑”和“抨擊”多于理性認識和支持。高校對于引進第三方評估更多持觀望的態度，第三方評估機構也因無法獲取評估數據、評估程序和方法公開不夠等因素而失去社會信賴的基礎。在人工智能和大數據時代，僅僅依靠從業者的“感覺”和價值判斷來開展教育第三方評估，已經完全不能適應新形勢發展的需要了[13]。教育第三方評估的文化認同缺失很大程度上是第三方教育評估機制缺失造成的。一方面，教育評估特別是教育第三方評估還沒有成為政府過程的必須環節,這導致教育評估委托業務的市場供給十分有限，加上政府評估對象選擇的偏好，真正向第三方開放的教育評估業務就更加稀少。另一方面，教育第三方評估的行業規制和遴選機制缺乏。哪些組織能夠進入教育評估行業？哪些組織有資格承擔教育評估任務?這些問題都缺乏清晰的回答，從而嚴重影響了教育第三方評估的有效規范和行業發展,降低了教育第三方評估的權威性和社會認可度。

三、 高等教育第三方評估的突破路徑

時移世易，教育治理現代化與國家治理現代化相伴相隨，正成為深切的時代呼喚。這是一個以科學化、民主化、法治化的理念和方式實現政府、市場、社會與公民的良性互動與合作共贏的過程，它以合法性、透明性、責任性等來有效實現教育的善治，從而不斷促進人的現代化。其核心指向的是教育行動權力邏輯的合理性、教育治理過程的利益問題、教育治理主體的地位及它們之間的相互關系。

制度變遷必然帶來利益格局的調整和主體關系的演變，與此同時，制度變遷也是由擁有不同利益的個人和群體相互作用而推動的。教育的公共產品屬性決定了管辦評分離改革必然會涉及方方面面的利益相關者，尤其是一度集教育“管”“辦”“評”功能于一身的政府。在教育評估制度的變遷過程中，在教育管辦評分離的改革中，政府管理上的改革和創新是基礎性的，它必須保障管辦評科學分工和有效合作的順利開展。只有實現政府在管理上的放權，由辦教育向管教育轉變，由直接管理向間接管理轉變，由微觀管理向統籌規劃轉變，才能為教育治理現代化提供新的空間。教育第三方評估的發展特別需要政府進行功能再造，著力構建和優化評估制度，為教育第三方評估的健康發展保駕護航。在教育管辦評分離背景下，政府和高等教育界需要加快構建與治理現代化相適應的制度，應統籌考慮宏觀層面上的制度環境創設、中觀層面上的條件保障優化及微觀層面上的具體制度安排，遵從國家、政府、高校、社會組織的整體制度變革邏輯，自上而下形塑教育第三方評估的制度框架。

(一) 堅持依法治教，加快推進高等教育第三方評估的法治化進程

1．加強教育評估法律制度建設和整體設計，保障第三方評估的獨立性。獨立性是高等教育第三方評估的根本所在，也是其專業性、權威性等功能優勢得以發揮的基礎。“于法無據”“師出無門”是我國教育第三方評估發展的重要羈絆。實際上，獨立第三方評估機構的發展是管辦評分離背景下高等教育第三方評估機制構建的關鍵。從發達國家的成功經驗來看，完善的立法是高等教育第三方評估發展的根基和依據。美國的《高等教育法修正案》規定在各州建立教育評估機構，并以法律的形式對機構的組織規定、運作模式及認證標準提出要求[14]，將教育第三方評估的機構建立、評估實施等納入法律框架，這就在法律上賦予其正當性以及權威性。就我國而言，統一的教育評估制度立法設計和整體安排尚且缺乏。為此，我國一是需要加快相關法律制度的構建，形成一套完整的政府和社會共同參與、共同治理的教育評估法律制度體系，對包括第三方評估機構在內的高等教育治理主體的權利、義務、行為和責任進行法律制度明示。二是要厘清第三方評估機構的法律身份，明確其獨立法人地位。機構獨立、行為獨立、避免利益沖突和不受外界影響，被世界銀行認為是評估獨立性的基本要素，這就要求第三方評估機構具有法人資格，能夠對評估結果承擔法律責任。三是應建立規范的法律體系，支持高等教育第三方評估機構以獨立的實體來參與教育評估行業的市場競爭，并保障評估結果的法律效力。總之，我國高等教育第三方評估的獨立開展必須通過法制建設來加以保障。這既是國際高等教育的一般經驗，也是由我國現階段的教育生態決定的。沒有法律的保障，政府對高校的評估權就難以真正讓渡給社會；第三方評估機構沒有獨立性，就無法跟政府及高校平等對話，從而容易被其影響。加強法制建設的重點是保障第三方評估機構獨立、評估理念獨立、評估行為獨立，明確第三方機構的法律地位及其與政府、高校之間的法律關系。

2．明確高等教育評估相關主體的法律責任，建立高等教育評估的權利保障和問責體系。我國需要在行政法律和民事法律的框架上作進一步完善，在行政法律框架內解決政府體制內的“管”“評”分離問題，將諸如學科評估、專業認證等教育行政部門對高校的評估行為納入行政訴訟的受案范圍；在民事法律框架內明確教育第三方評估機構作為非營利性法人的法律地位[15]。我國應通過規范政府公開招投標、政府購買服務等途徑，鼓勵并支持高等教育第三方評估的發展。我國可借鑒大陸法系和英美法系國家的經驗，厘清第三方評估機構與政府、高校之間的法律關系及權責邊界。一是借鑒以德國與法國為代表的大陸法系國家經驗，將高等教育評估活動納入公法規制的視野之中。我國要積極遵循法律保留、正當程序、利益保護等行政法治的基本原則，將教育主管部門對高等學校辦學質量的監管權限納入公法規制的范疇，避免“放管服”改革被異化為新的高權管制形態，強化高等學校的權利救濟[16]。二是借鑒以美國為代表的英美法系國家經驗，建立高等教育評估的問責體系。對美國的評估機構而言，如果在評估過程中出現腐敗或違反規則等情形，被評估的高校可以提起訴訟，法院將根據情況對評估機構進行制裁。對美國高校而言，評估機構可以行使制裁權，對高校制定較為詳盡的懲戒規則，通過誡勉談話、正式警告和取消資格等懲戒措施促使他們認真對待評估工作[17]。

(二) 加快政府職能轉型，推動權力“放得下”“接得住”“用得好”

1．發揮政府主導作用，促進責權利相統一，加強對教育第三方評估機構的支持和培育。政府是推進管辦評分離改革的責任主體，應深入落實國家及省級層面管辦評分離改革的政策方案，加快政府職能轉型，及時填補教育第三方評估發展的政策體系中空。首先，我國要劃清權力、責任、利益界限，合理界定政府、高校、第三方評估機構的行為和利益范疇。政府要以權力清單、責任清單、負面清單等進一步規制權力運行的邊界、程序和手段，充分發揮政府的主導作用，積極構建適應教育開放治理的政府、高校、社會等多元主體合作共治格局。地方政府要積極穩妥地將適合教育第三方評估機構承接的職能轉移出去，將主要精力集中在教育治理法律、規范和監管制度的供給上。其次，我國要加大對教育第三方評估機構的支持和培育力度。我國要大力發展支持型社會組織主導的培育模式，以專業性的培育主體準確識別其發展瓶頸，并提供針對性的能力培育方案和形成有效的培育反饋機制，根據第三方評估機構的發展階段特征提供更具針對性的培育方案，提供及時、真實和準確的信息反饋。政府要針對第三方評估機構的特定發展階段開發特定的組織能力，打造和扶持一批優質第三方評估機構。地方政府應加強對教育第三方評估的宏觀指導，杜絕干涉評估的過程和結果。最后，政府要切實尊重和擴大高校辦學自主權。地方政府應積極轉變對高校辦學的“計劃式”“控制型”管理，下移管理重心，進一步擴大其辦學自主權，促進依法治校，減少不必要的干預，實現高校辦學管理自主、教育評估自主、評估結果運用自主。

2．加強教育評估行業規制建設，健全高等教育第三方評估的規范機制。與教育評估需求相適應的外部環境及監管完善的行業發展規制是高等教育第三方評估發展必須具備的兩個基本條件。第三方教育評估的開展并不會直接帶來評估的公正、公平，相反可能帶來評估的無序競爭和公平問題。因此，為了保障評估的公正性，國家和社會就必須對評估機構本身進行有效監督，因為任何有價值的評估的評估結果都難免和學校的實際利益產生聯系[18]。在大力發展教育第三方評估的同時，我國要積極探索建立并完善與之相適應的第三方評估機構及其從業人員的規范機制。一是要優化教育第三方評估機構的法人治理結構并加強對其資質的管理。我國要建立健全規范運作、誠信執業、公平競爭的機制，加快建立教育評估行業協會組織和工作體系，加強對教育第三方評估機構的資質認定，制定評估機構資質標準和行為規范，及時清理整頓違規和不符合資質的評估機構。二是要營造第三方評估機構公平競爭環境。政府要強化對教育第三方評估機構發展的過程性支撐，完善事中、事后監管機制，發揮社會信用體系在培育和發展教育第三方評估機構中的激勵作用，通過推動競爭、評估、審計和監督、退出等方式，將教育第三方評估機構的公信力和專業能力予以顯化。三是要優化教育社會組織的協同機制。我國應注重培育諸如教育學會等樞紐型教育社會組織，發揮其在教育治理信息、資源、項目、管理等方面的指導優勢和整合優勢。四是要完善教育第三方評估的救濟和糾錯機制。我國應鼓勵社會公眾、新聞媒體參與到第三方教育評估之中，建立科學有效的教育評估監督體系。

(三) 推進高校治理變革,積極引入第三方評估并切實發揮其功能

1．樹立第三方評估理念，重視第三方評估對提高辦學質量的重要價值。高校是管辦評分離改革的重要主體，也是教育第三方評估的主要對象，應成為教育第三方評估的積極推動者、合作者和受益者。一方面，高校要積極更新評估理念，積極修正以往重政府評估、輕社會評估的觀念，重塑教育第三方評估的價值立場，克服自身的抵觸、輕視等心理，防止出現對第三方評估價值意義的誤讀、曲解，加快適應第三方評估的教育開放治理格局，以平等、積極、主動的姿態配合第三方評估機構對學校辦學進行獨立評估。另一方面，高校應結合校本實際，將第三方評估作為提高辦學質量的必要手段，及時主動邀請教育評估第三方機構對學校辦學進行評估，幫助自身找到差距和短板，并不斷反思和改進。此外，高校還應加強教育學科發展規劃和建設，積極增設教育評估專業，加大教育評估專門人才的市場供給。

2.加強高校信息公開，為第三方評估提供客觀信息供給。依法保障社會大眾對學校辦學的知情權、參與權、監督權，是推進教育管辦評分離改革、優化教育評估環境、推動教育現代化的應然之舉、必須之為。在一定程度上，教育第三方評估結果的可靠性與公正性直接取決于學校提供信息的全面性與客觀性。正如人們普遍擔心的那樣, 當學校向社會“隔離”了辦學信息，教育第三方評估就會由于缺乏可靠數據而遭遇盲人摸象的尷尬局面，其評估結果就很容易受到社會的質疑。在教育管辦評分離改革中，高校辦學信息的公開透明，有助于評估正面信息的傳播、教育公眾權益的實現以及教育評估激勵和導向作用的發揮,進而有助于建立和鞏固第三方教育評估與社會公眾之間的信任關系。高校要堅持“以公開為常態、以不公開為例外”的理念，全面、準確、依法、及時地推進辦學信息公開，加強信息公開的規范化、標準化、制度化，增強信息公開互動性，以便有效回應社會關切，從而贏得社會公眾的信任。

(四) 強化第三方評估機構能力建設，提升高等教育第三方評估效能

1．加強對教育政策的相關研究，提升教育評估專業化水平。教育第三方評估機構需要不斷提高教育評估的能力、水平和質量，增強評估的針對性和有效性，注重反饋、持續改進，確保教育評估的透明、及時、有效。一是要加強與政策制定者、潛在使用者的有效互動和信任。評估過程中，評估機構需要充分考慮決策者的知識體系、思維習慣等因素，以及潛在使用者的社會政治利益；評估報告要通俗易懂，便于被使用者和政策制定者理解；確保評估意見與根本的教育政策(比如教育的公平正義)之間沒有沖突[19]。二是要加強評估隊伍建設并完善評估方法。評估機構要加強評估人員的專業技能培訓，促進其對教育評估理論、方法、技術的研究，打造富有特色且科學合理的評估品牌，提高評估的科學性和有效性。除此之外，評估機構還要不斷優化評估方法，實施分類評價，瞄準高校的辦學定位、特色發展進行評價；推進形成性評價，對標辦學使命和發展內涵，不斷提高質量要求；探索增值性評價，關注學生在高校的“教育增值”和成長變化；加強追蹤評價，對高校人才培養模式改革、學科建設等舉措和成績持續追蹤。

2．提高教育評估透明度，加強與政府、高校之間的良性互動。一方面，教育第三方評估機構要開誠布公主動塑造社會公信力。教育第三方評估機構應主動公開其評估理念、團隊成員、承接業務、主要業績、評估歷史、重大變更等信息。在開展評估業務前，評估機構應向社會和被評估者披露評估的方法、標準、程序及數據采集的渠道和方法，并及時向社會和被評估者公布評估結果。另一方面，教育第三方評估機構要積極形塑對政府、高校的影響力，并保持自身獨立性。第三方評估機構與政府、高校之間不是從屬關系，也不是對抗關系，而是平等的互動共生、合作共贏的關系。它必須以專業的評估積極影響政府教育決策和高校辦學；以市場需求為導向，積極推動教育評估商品化、市場化，爭取外部多樣化的資源支持，以減少對政府或其他組織的單一資源的依賴，降低資源提供方對自身獨立性的影響。

四、 結 語

教育評價是高等教育改革和發展的核心問題。2018年全國教育大會以后，破除“五唯”成為教育界乃至整個社會普遍關注的問題，如何樹立科學的教育評價觀、如何開展科學的教育評價已經成為高等教育改革的重要課題。前文的分析和討論清楚地表明我國現行的高等教育評估制度出了偏差，備受期待的教育第三方評估遇到諸多困境，它不僅影響著高等教育的公平和教育生態的健康，也嚴重制約著高校的發展活力和整個高等教育的高質量發展。發展高等教育第三方評估是一個系統的工程，它離不開國家法規制度、宏觀政策、社會環境的支持，特別是教育理念、制度、文化、資源等條件的保障，也需要評估機構和高校積極地自我生長和調適。

教育改革只有進行時，沒有完成時。我國國家治理體系和治理能力現代化的目標清晰，藍圖已經繪就，但是長期形成的“大政府”和“小社會”的治理結構還處于轉型之中。在管辦評分離背景下，在市場化、全球化、信息化高度交織的進程中，高等教育第三方評估改革的復雜性、系統性更加彰顯。新時代，政府與高等教育界要深刻把握發展高等教育第三方評估的價值意蘊，正視改革的困難和瓶頸問題，政府、高校、社會組織要為教育開放治理做好準備，在改革中要處理好三對關系。一是“主導性”與“多元性”的關系。政府既要充分發揮自身主導和統籌兼顧的作用，也要注重不同群體間的利益表達、矛盾平衡，推動教育政策制定向群體視角乃至個體視角轉變，從粗放向精準轉變。二是“制度化”與“市場化”的關系。政府部門既要將教育社會組織納入教育治理體系和治理能力現代化體系，也要注重激發教育第三方評估社會的內在動力，讓市場在教育評估的資源配置中起決定性作用。三是“賦權化”與“規范化”的關系。政府部門既要強化對教育第三方評估機構作為教育治理主體之一參與教育治理的賦權增能，也要注重對其發展的規范管理。政府對高等教育第三方評估機構不僅要“扶上馬送一程”，還要全程打開“探照燈”，促進第三方評估健康有序和持續發展。