“價值-制度-行動”三維一體：大學治理體系構建的基本邏輯

（國家教育行政學院，北京102617）

推進國家治理體系和治理能力現代化是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標，開啟了 “中國之治”的新命題。黨的十九屆四中全會對這一命題進行了創新發展，從國家制度層面把推進國家治理體系和治理能力現代化提升到戰略高度，做出了頂層設計和全面部署，開辟了 “中國之治”新境界。從宏觀層面而言，大學治理作為國家治理的重要組成部分，必然嵌入國家治理的整體架構之中；同時，大學治理又會助推國家治理體系的建立和完善。從高校層面，完善大學治理體系是大學自身發展的現實需要和使命使然，關涉大學的價值彰顯和功能實現。質言之，新時代大學治理要契合國家治理體系和治理能力現代化的總體戰略、目標定位及方法論要求，以此重新審思大學治理體系建設的框架結構，實現大學治理體系和治理能力現代化。

一、大學治理體系的基本結構

大學作為推動人類發展的一種古老組織，在近千年的歷史演進和社會發展過程中始終發揮著其獨有的功能價值。大學治理與國家治理息息相關。“無論是從世界大學發展歷史，還是從當今世界各國發展現實來看，現代大學的治理顯然不僅僅是一個教育問題，隱藏其背后深層次的恰恰是復雜的政治、社會、歷史和文化傳統問題，現代大學的治理無不深深地嵌入或整合于現代國家的治理框架之中。”[1]對大學治理體系的探討，要置身新時代國家治理體系和治理能力現代化的形勢背景中，并以此為前設。黨的十八屆三中全會以來，對國家治理體系的關注一直是國家決策層及學界討論的熱點。

縱觀學界對國家治理體系的探討，大家普遍認為 “治理體系”是為了實現特定治理目標而構建的關于政治、社會等領域的價值體系。它反映特定利益、權力和權利關系的制度體系以及由制度體系所決定并與之相匹配的行動體系。三者間彼此互動而形成治理功能和社會秩序實現系統。治理的價值系統層級決定治理體系的基本制度設計、現實制度構成和具體制度安排；治理的制度系統層級決定、控制、規范、引導和激勵現實層面的治理活動以及個體或組織的實際行為 （治理的行動）；治理的行動系統層級既包括正式制度約束下的帶有控制性質的行動，也包括在正式制度和非正式制度的約束和激勵下，各種行為主體為了實現共同利益，通過協商與合作方式而采取的自主行動。“價值-制度-行動”的運行邏輯是有效治理活動的基本行為模式。[2]顯而易見，對 “治理體系”的理論認識是按照制度分析框架下 “價值-制度-行動”的一般性邏輯，體現了治理體系的基本結構；更是對治理體系本質的一種系統抽象的闡釋。

國家治理體系作為大學治理體系的屬概念，其結構框架對大學治理體系構建具有指導價值，內在地規定了大學治理體系的結構層次和邏輯框架。按照從一般到個別的演繹邏輯，大學治理體系是大學內外相關利益主體在參與大學治理過程中所形成的一種基本形態結構，以 “善治”為目標，以大學價值彰顯、功能實現、活力激發、績效提升為導向，以利益平衡、民主參與、協商共治為理念，以制度體系為核心，以行動體系為旨歸的大學組織架構和運行規則體系。從外延看，大學治理體系包括內外兩個層面，外部治理體系強調大學與政府、市場和社會的權責關系，核心是理順政府與大學的權力邊界；內部治理體系則主要強調大學內部不同利益主體之間的關系，主要表現為大學與內部組織 （院系）、大學與教職員工和學生等之間的權責關系和利益分配，集中聚焦在行政力量與學術力量之間的關系理順。由此可見，大學治理體系的邏輯框架包括價值體系、制度體系和行動體系。其中，制度體系是核心，價值體系是制度體系的上位概念，行動體系是制度體系的具體落實。所謂價值體系，主要是指大學治理的觀念理念。大學治理的價值體系要體現治理理念和辦學理念，成為大學人廣泛自覺的價值認同，潛移默化其對大學治理的認可與支持。制度體系是對大學內外不同主體的權利分配、運行和保障的制度設計。制度體系既包括權力運作的規則體系，也包含治理運行的組織體系。[3]行動體系指在價值引領和制度規約下，大學治理主體間的互動合作和運行體系。

二、價值引領：大學治理體系的先導

價值定位是組織存續發展的關鍵要素，關涉組織存在的意義使命、制度結構和運行規范的選擇確立。就國家治理體系現代化而言，價值導向調整優先于治理技術革新。大學治理體系的構建需從國家治理體系建構的戰略高度做到 “價值-制度-行動”三維一體。進而言之，大學治理體系構建需要價值引領。價值維度是大學治理的源頭和邏輯起點。

首先，對大學治理價值的追問要厘清治理理念。治理理論源于西方，有其獨特價值觀和意識形態，西方的治理理論不能完全照搬到中國，因為其對中國的社會現實不具有足夠的解釋和描述能力。中國的特殊國情決定了西方國家的治理理論范式要更好地服務于中國政府的治理改革，必須進行批判性改造。有鑒于此，中國學者大多認為應將政府置于公共治理的中心，強調政府對于治理的引導和控制以及政府對 “善治”目標實現的決定性作用。這種政府主導下的治理與計劃經濟體制下的政府 “管制”和市場經濟體制下的西方政府 “治理”有著本質的不同，是基于治理理念和治理邏輯的政府“導理”模式，是中國社會實現真正治理的一個特殊過程和必經階段。[4]但作為一種管理理念，治理在東西方不同的社會制度下具有普世價值。作為一種理念，治理離不開兩個前提：一是多元權力主體的存在以及它們之間的伙伴關系；二是民主、協商與合作的精神。由此可以看出，治理在價值追求和實現途徑方面的主要表征，即增進公民權利，實現社會公益最大化。治理的終極目標是善治。善治實質上在價值層面明確了組織層面實現公共利益最大化的基本準則和行動指南。對于組織而言，善治的終極目標是通過民主管理實現管理效率的最大化。

其次，對大學治理價值的追問要明確大學作為社會組織存在的功能價值。“在人類的種種創造中沒有任何東西比大學更經得起漫長的、吞沒一切的時間歷程的考驗。大學的存在時間超過了任何形式的政府，任何傳統、法律的變革和科學思想，因為大學滿足了人們永恒的需要。”[5]大學對于社會的存在價值主要體現在其功能的發揮。從大學發展的歷史演進看，大學的功能定位隨著社會變遷不斷拓展，從中世紀大學的人才培養，到19世紀初柏林大學增加了科學研究，到20世紀初美國威斯康星大學又增加了社會服務，到21世紀我國大學又被賦予文化傳承和創新功能。其中，人才培養是中心。大學功能體系作用的發揮是以人才培養為主的一體化過程。現代大學的功能具有綜合化的特征，以人才培養為落腳點。科學研究、社會服務與文化傳承創新都是本體功能的衍生和細化，在具體實踐中大學通過科技發展、社會服務、文化傳承創新、知識傳授來培養人才。[6]現代大學的存在價值集中反映為大學作為學術性組織所必須實現的社會功能。

最后，對大學治理價值的追問要明確大學作為社會組織內在的理念價值。第一，育人為本。育人是大學組織與生俱來的內生的基本屬性，人才培養是大學的本體功能，是大學作為一種社會組織區別于其他組織的核心所在。大學育人為本的組織屬性決定了大學作為學術組織的相對獨立性。第二，大學自治。自治是西方大學與生俱來的核心理念，內在于大學的本質需求，植根于大學的學術邏輯，是大學有效運行的基石。自治是大學治理的要件，是實現多主體共治的前提，是國家治理現代化的外在要求。“中國特色社會主義國家治理既需要共治，也需要自治”[7]。第三，學術自由。自由是大學及其成員的價值訴求，是尊重學術活動的規律體現。大學治理的終極價值是實現大學組織的“善治”，本身就明確蘊含著要營造學術自由的氛圍，以保護大學組織的價值追求，保障教師個體的學術權利，提升大學的學術地位。第四，民主管理。現代大學是民主組織，民主是現代大學的重要理想，民主管理體現了大學組織屬性的必然要求，也是其履行使命的內在需求，更是大學治理的理念體現。“對一個組織而言，善治的價值理性在于追求管理效率，善治的工具理性立足于民主管理”[8]。

綜上，大學治理體系在價值構成上要凸顯自治價值、自由價值、多元共治價值和民主價值。大學的善治就是堅守育人為本的價值使命，以組織效率提高為目標、以系統設計為邏輯、以民主管理為手段、以制度規范為保障，以此建立和完善治理體系，將大學整體功能實現作為大學 “善治”的評判標準，以具體治理方案設計為行為導向，進而實現大學公共利益的最大化。

三、制度保障：大學治理體系的核心

就 “價值-制度-行動”三維一體的大學治理體系構成來說，制度設計是其核心要義。治理的關鍵在于以穩定的制度結構和有效的制度供給作為基礎、保障和動力。對于大學治理體系而言，中國特色現代大學制度建設是當務之急，也是新時代國家高等教育改革發展的重要政策目標之一。

從政策層面看，建設與完善中國特色現代大學制度是 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010—2020年）》提出的重要任務和政策議題，對大學制度試點提出了明確的目標要求。這標志著現代大學制度建設從理論研究、學校自發探索進入國家主導，由國家統一決策、統一部署和統一推進的階段。對于大學而言，以大學章程的制定、出臺為標志，以此撬動學校制度系統構建和頂層設計，真正開啟了制度建設的破冰之旅。隨著現代大學制度建設的全面持續推進，高校普遍確立了 “制度先行”的發展理念，在發展方式上從注重爭取資源、發展硬件逐步向創新制度、優化軟件轉變，積極探索現代大學制度實現形式，在重點領域和關鍵環節進行了大膽探索和創新實踐，取得了顯著成效。落實和擴大高校辦學自主權，現代大學制度建設的外部環境得以優化；建立健全以章程為龍頭的校內規章制度，現代大學制度建設的體制機制更加夯實；積極探索黨委領導下的校長負責制的有效運行方式，現代大學制度建設的領導體制更加有力；回歸高校學術委員會的學術本位，現代大學制度保障學術權益的作用進一步發揮；深化內部管理體制和分配制度改革，現代大學制度的組織運轉更加高效；提升教代會、學代會的地位和作用，現代大學制度的內部民主監督機制更加健全；加強高校理事會建設，現代大學制度建設的社會參與機制更加通暢。

從學理層面看，現代大學制度是技術性和價值性的統一。在技術方面，大學制度是借以協調、制約和干預不同大學利益相關者之間關系的 “工具性存在”。在價值方面，現代大學制度不僅僅是一套客觀的 “技術性裝置”，現代大學有其自身的價值追求，是一個 “價值存在物”。作為規范、制約學術活動的規則或規范體系，它也是一種價值性規范，是一定價值觀念的具體化、實體化和制度化。[9]“規范系統總是邏輯地以價值的認定為依據。”[10]顯而易見，大學制度的價值屬性是天然存在、與生俱來的，大學制度自產生起，價值就內蘊其中了。本質來看，這種行為規則或規范體系應當全面服務于大學組織使命和功能彰顯，始終維護和保障學術生產。質言之，現代大學制度的根本使命在于始終維護和保障學術價值。當然，在確保學術價值的同時，還必須兼顧其他價值，比如政治價值、經濟價值、文化價值和行政價值。大學作為社會組織中的學術組織，本身是學術邏輯與社會邏輯的存在體。換言之，現代大學制度的關鍵在于核心精神價值理念的構筑，本質是大學理念和大學精神的展現。就此而言，中國現代大學制度應該遵循制度形式和實質的二維統一，旨在解決中國高等教育領域存在的深層次問題，激發大學組織的辦學活力，提升學術地位和影響力。

從實踐層面看，大學制度的價值合法性仍不時受到質疑。合法性是教育政策被承認的基礎。教育政策的合法性的本質是教育政策價值選擇的合目的性。歸納起來，大學制度的合法性遭遇如下挑戰。一是大學章程公信力不足。由于章程建設工作時間緊、任務重，為了迎接《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010—2020年）》中期評估，相當數量的高校在章程制定中存在機械抄襲和復制其他高校章程文本的現象。章程對本校辦學理念和特色定位體現得不夠，難以在實踐中發揮作用，更無法得到師生員工的普遍認可從而成為行動準則，往往被束之高閣。二是行政本位比較嚴重。完善學校內部治理結構，要求對學校治理理念、結構、方式、效能等都有基本的制度規范，要求學校致力于構建一個能夠完整體現改革理念和思路的配套機制和管理體制。但在實際建設過程中，一些高校普遍存在內部管理沿用政府行政部門的管理模式，行政職能交叉、行政代替學術管理現象，行政權力泛化和越位現象依然存在。三是學術組織對學術事務的決策權不彰。基本上所有學校都成立了學術委員會，但從學術委員會的功能定位看，部分學校學術委員會沒有決策權，只有建議咨詢權。另一方面，學術委員會內部組織架構和運行規則尚不健全，導致決策效率低下。進言之，教授們的學術權利沒有因為學術委員會的建立而得到制度保障和有效落實。四是以學生為中心的辦學理念需進一步深化。從高校管理的現狀看，大學生作為主體參與學校管理的重要性已被學校領導層和管理層所認識。然而，在實踐中學生參與學校決策基本停留在形式上，特別是在涉及學生重大核心利益方面，制度設計缺乏可操作性。

質言之，在建設中國特色現代大學制度自上而下的制度設計和自下而上的實踐探索中，雖然大學制度的實現形式較之以前更為健全和完備，但隱含在制度形式背后的價值取向似乎沒有發生根本性改變，依然是傳統的行政化取向。即我們僅借鑒了形式，卻沒有學習支撐這些制度的理念。實際上，現代大學制度就是觀念形態指導下的制度。[11]制度建設不能僅僅拘泥于形式層面，隱含在制度背后的價值觀念是影響大學辦學行為、內部組織行為和教職員工個體行為的主導因素。隨著國家治理體系和治理能力現代化持續深入推進，大學制度設計應以治理理念反觀制度實質的價值問題，對制度本質的價值理念進行反思。建設現代大學制度在頂層設計和制度建設上應當關注大學制度的本質，將本質與形式結合起來，[12]以此為統領對大學制度進行系統設計，克服目前在現代大學制度建設中存在的分散、零碎、眾說紛紜、見子打子的 “打補丁補漏洞式”的制度創新。制度邏輯不僅僅具有形式，表征為法律、政策、規章，它更是觀念、信仰、價值觀的有機體。在外部，這種有機體能夠改變大學的生存環境，使政府、企業和社會不同主體明晰各自的職責、權限，大學能夠回歸學術本位自主辦學。在內部，通過管理制度保障大學組織機構和大學人的正當利益需求，同時對其行為予以引導規范，激發其主體能動性和內驅力，釋放辦學潛力和活力，促進大學行政權力和學術權力步入良性發展軌道。因此，大學治理體系中的制度設計不僅應將大學治理視為民主決策形式，還應將制度制定還原為一種培養歸屬感、認同感和方向感的過程。同時，要注重制度形式的適切性、針對性和可操作性，以實現大學發展愿景的共享、共治和共贏。

四、行動落實：大學治理體系的旨歸

大學治理體系構建從價值引領到制度設計和安排，最終都要付諸治理行動來落地，使制度發揮應有的效力。就此而言，行動體系建構是大學治理體系的落腳點，治理能力的提升是通過行動得以顯現的。

相對于傳統的以政府為中心的公共管理和以市場為中心的新公共管理，治理理論的最大區別集中體現在行動模式的特殊性。它強調在理念共識下，在制度約束下，不同利益主體能夠進行有效溝通、協商、參與、合作，達成公共行動體系，實現公共利益最大化，以此實現“共治”和 “善治”。在治理工具的選擇上，強調元治理。所謂元治理，第一個含義是按照自組織系統的性質和特征所進行的治理。元治理的第二個含義是治理機制必須與個體的本性和利益要求相一致。元治理的第三個含義，元治理機制是超越所有其他更高級的治理機制發揮作用的基礎。元治理機制弱化或不完備、不健全會導致其他所有治理機制的績效大打折扣或根本不發揮作用。[13]治理在行動體系建構方面，強調建立在自組織管理基礎上的協商對話、信息交流、利益誘導、互動合作，在治理機制上凸顯組織屬性，關注組織系統協調，尊重個體利益，強調為了公共利益最大化而采取共同行動。

按照上述治理行動體系建構和工具選擇，反觀近年來大學治理的行動體系和運行邏輯，主要存在兩個方面的問題。一方面，對于大學外部治理，政府仍然沿襲傳統的規制方式，將其作為對大學進行管控的主要工具。大學作為學術性組織的元治理機制難以發揮應有作用，大學科層化、行政化問題沒有得到根治，并在某種程度上愈演愈烈。另一方面，在大學組織內部，大學治理的話語權一直把控在行政官僚體系中，教師和學生作為大學內部的重要利益主體，尚沒有實質性參與到相關大學治理的決策層面，其監督權在某種意義上也是流于形式。學院作為辦學實體的主體地位和其責權利尚不明晰，院系治理機制難以發揮作用，基層學術組織缺少必需的資源配置，學術生態令人堪憂。總之，我國大學治理體系規制化問題已成為大學發展的瓶頸。“無論是外部治理體系規制化問題，還是內部治理體系規制化問題，也無論是政府治理規制化問題、大學治理規制化問題，還是院系治理規制化問題，本質上都是政府行政治理規制化問題，是政府行政治理在大學層面和院系層面的過度膨脹和極端化、獨大化問題，其背后體現和反映的是政府與大學、大學與院系、學術與行政等治理關系的非平衡、非協調，也折射出大學社會功能失調和紊亂問題”[14]。

對此，大學治理行動體系建構要從內外同時入手。第一，以合作行動機制構建政府與大學之間的信任、依賴、平等關系。治理是基于信任共識基礎上的合作管理。治理的本質在于它所偏重的機制并不依靠政府的權威或制裁，治理過程的基礎不是規制和控制，而是協調和平衡。政府不應以自身的價值訴求取代大學的學術取向，政府與大學應以各自的獨立利益為前提，基于大學組織屬性和功能彰顯，尊重大學辦學規律，自治和自由是大學組織得以自主存在的內在要求，大學自治和學術自由內在規定了政府和大學之間的權力邊界，在治理機制上多適用大學自組織元治理，形成大學和政府的合作伙伴關系。第二，對于大學內部治理的行動體系構建，引入多方參與的回報機制。大學治理涉及多元主體利益、權力和權利的再分配，不同主體利益和大學辦學效用的最大化需要行動機制予以協調和保障。因此，大學治理的核心問題就是要在 “黨委領導下的校長負責制”這一基本制度框架和正式制度約束下融入“協同共治”理念的有效行動因素，采用基于多方利益主體的回報機制，吸收不同層次、不同方面的人士參與到大學治理過程中，基于有效的溝通、協商、參與、合作等方式的 “共治”行動模式，凸顯學術價值、保障大學自治、彰顯學術品格，構建學術權力本位機制，充分發揮學術委員會的主體作用，擴大院系以及基層學術組織在人、財、物方面的自主權，充分激發學院作為高校基本辦學主體基層單位的活力動力；強化高校行政權力的服務意識，復歸學術權力，明晰大學內部行動體系中決策、執行、參與和監督的主體、內容、方式及其現實特點，保障不同利益主體特別是教職員工和學生的合法權益，實現個體權利主體與組織權力主體的良性互動。一言以蔽之，檢驗現代大學治理體系建設的成效標準，不僅應該關注治理結構與機制是否科學合理，制度設計是否健全完備，更重要的是需要認真審視治理過程中各個主體的關系狀況，特別是師生員工的能動性與主動性是否得以調動，學校的主體性和辦學活力是否得以釋放，學校預設的奮斗目標與價值追求是否吻合一致，并衡量治理實踐與價值初衷的吻合程度。