鄉村振興背景下農業科技創新地方立法保護探析

摘要? ? 從立法的層面保護農業科技創新，完善中國特色社會主義法律體系，在一定程度上可以激發農業科技創新的動力，為鄉村振興提供戰略支撐。本文分析了農業科技創新的現狀及存在的問題，并借鑒國外的法律制度，提出一些立法建議，以期建立完善的農業科技創新地方立法體系，促進農業可持續發展。

關鍵詞? ? 鄉村振興;農業科技創新;地方立法

中圖分類號? ? D922.4? ? ? ? 文獻標識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2020）02-0225-03? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

Abstract? ? To a certain extent，protecting agricultural science and technology innovation from a legislative level and improving the socialist legal system with Chinese characteristics can stimulate the impetus for agricultural science and technology innovation and provide strategic support for rural revitalization.This paper analyzed the current situation and existing problems of agricultural science and technology innovation，and drew lessons from foreign legal systems，put forward some legislative suggestions， in order to establish a perfect local legislation system of agricultural science and techn-ology innovation，and promote the sustainable development of agriculture.

Key words? ? rural revitalization;innovation in agricultural science and technology;local legislation

“三農”問題一直是國事之重，是關系國計民生的根本性問題。十九大明確表明，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾，關注鄉村不平衡、不充分的發展問題成為新時代對于鄉村建設的新要求。2018年黨中央提出實施鄉村振興戰略，以全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢。早在2013年，習近平總書記就指出實現農業現代化關鍵在于科技創新。在此背景下，農業科技創新助力鄉村振興，將成為鄉村振興的推進器與新的發展模式，而地方政府關于農業科技創新的地方立法保護也應提上議事日程。

1? ? 鄉村振興背景下農業科技創新地方立法的重要性

1.1? ? 農業科技創新是地方立法新領域

2018年1月2日，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》正式出臺，實施鄉村振興戰略，推進農業農村的現代化建設。同年9月26日，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，將農業科技創新作為鄉村振興的一部分進行了重點發展規劃，凸顯了農業科技創新對于鄉村振興戰略的支撐作用。

習近平同志強調，要把發展現代農業作為實施鄉村振興戰略的重中之重，在實施鄉村振興戰略部署中要解決好農業科技創新問題[1]。創新是一個民族源源不斷的動力，科學技術是第一生產力，農業經濟發展必須依靠科技創新的力量，以農業科技創新帶動鄉村振興的發展。十八大以來，我國致力于推動科技和制度的創新，加強農業側結構改革，我國農業高新技術產業取得了巨大的發展。

據2018中國農業農村科技發展高峰論壇數據顯示：我國農業科技進步貢獻率由2012年的53.5%提高到2017年的57.5%。同時，數據也顯示，2017年全國高新技術企業達13.6萬家，其中農業高新技術企業僅占6.3%。2017年農業十大標志性成果的第一完成單位均為院校，農業企業研發能力明顯不足。2016年全國高新技術企業營收25.7萬億元，其中涉農高新技術企業營收僅占5.6%。全國5 000多家新三板上市企業中僅有農業企業282家，占比不足6%[2]。

由上述數據可看出，總體上我國農業科技進步貢獻率有所上升，但是農業農村的科技創新占比較低，農業科技創新能力整體水平還亟待提高，整個農業科技創新體系還沒有完全建立，這極大地影響了農業農村的現代化發展，影響全面建設小康社會的進程。習近平總書記在山東考察時強調，走中國特色現代化農業道路，要給農業插上科技的翅膀，農業現代化是用現代發展理念引領農業、用現代科技改造農業、用現代經營體系推進農業的過程[1]。因此，振興農村產業，補齊農業發展短板，強化農業科技支撐能力，這就要求地方立法應該高度關注這一領域與趨勢。農業部2018年12月召開深化農業綜合行政執法改革工作視頻會議，強調地方政府要落實《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》，地方政府對于農業科技創新立法與執法工作變得尤為突出。

1.2? ? 農業科技創新地方立法是法治體系不斷完善的客觀要求

法律是治國之重器。2014年，十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了全面推進依法治國，加快建設法治中國，開啟中國特色社會主義法治道路的新征程。十九大報告中再次提出全面依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。習近平強調，這個目標“既明確了全面推進依法治國的性質和方向，又突出了全面推進依法治國的工作重點和總抓手，對全面推進依法治國具有綱舉目張的意義”[3]。

良法是善治之前提。貫徹落實“科學立法、嚴格執法、公正司法、全面守法”十六字方針，推進中國特色社會主義法治體系建設，首先要科學立法，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。以憲法為核心，“捍衛憲法尊嚴”“保障憲法實施”，完善憲法監督機制，同時自上而下，完善法律、行政法規、地方性法規體系等下位法，為全面依法治國提供最基本的法治遵循。

在改革開放40年中，地方立法經歷了從無到有、從少到多的發展歷程。地方立法遵循向國家立法看齊，與時代同步，與改革同頻，與實踐同發展的基本導向，根據本地人民群眾的切實利益和當地社會經濟發展重大問題，充分發揮地方治理的能動性，調動其積極性和主動性，擁有立法權的地方立法機構科學立法、民主立法、依法立法，針對性、實效性地制定了逾1.2萬件地方性法規，為各地經濟社會發展提供了法律保障，同時也在不斷完善國家治理體系、提升國家治理能力和水平。

法律手段具有強制性、權威性、規范性、穩定性、公開性等特點，對主體保障的作用和力度是其他行政、經濟手段無法替代的。2018年，黨中央圍繞大局，提出鄉村振興戰略，農業科技創新則是鄉村振興戰略的重要內在支撐力，因而從法律層面保障農業科技創新則是發展現代農業的客觀需求。法律可以通過調整現代農業發展中的各種社會關系，為農業科技進步創造良好的社會環境和條件，從而更好地促進農業科技發展。

地方性法規相對于一般性法律、行政規章而言，更具有地方特色，從而有更強的針對性，能夠更有效地解決地方性社會經濟事務。同時，地方性法規具有一定的前瞻性，率先對地方性社會關系進行調整，取得成效后可以對制定一般性法律從而擴大至全國適用具有探索性意義。

2? ? 鄉村振興背景下農業科技創新地方立法現狀

2.1? ? 立法現狀及存在的問題

2.1.1? ? 農業科技創新立法現狀。自 2003 年以來，中央一號文件全部是關于“三農”問題，2019年《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中指出：堅持農業農村優先發展總方針，全面推進鄉村振興，強化創新驅動發展，加快突破農業關鍵核心技術，實施農業關鍵核心技術攻關行動，培育一批農業戰略科技創新力量，推動生物種業、重型農機、智慧農業、綠色投入品等領域自主創新[4]?？梢哉f，農業科技是現代農業發展的根本動力，而從法律層面為農業科技創新提供法律保障，可以有效促進農業科技創新，提升農業科技創新實效。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視國家創新發展戰略，圍繞實施創新驅動發展戰略、加快推進以科技創新為核心的全面創新，提出“創新是引領發展的第一動力”，先后出臺了《深化科技體制改革實施方案》《國家創新驅動發展戰略剛要》等一系列重要文件。

在法律法規方面，我國目前還沒有專門的農業科技立法方面的文件，涉及農業科技方面的規定現存在于農業法和科技法條款中，如《中華人民共和國科學技術進步法》（2007年修訂）、《中華人民共和國科技技術普及法》（2002年）、《中華人民共和國農業法》（2012年修訂）、《中華人民共和國農業技術推廣法》（2012年）。

2.1.2? ? 農業科技創新立法存在的問題。一是農業科技創新立法欠缺，只存在于我國農業法或者科技法中，沒有專門的法律性文件，而且對農業科技創新的法律規定尚屬空白;二是很多關于農業科技的法律法規是原則性綱領性規定，在實際情況中缺乏可操作性，對現實生活中可能出現的矛盾問題也缺乏具體的解決方案，可執行性不高，對我國農業科技創新的立法應加強現實的可操作性和可執行性;三是現行法律存在很大的滯后性，當今社會發展迅速，而法律具有穩定性特點，使法律在一定程度上存在滯后性，社會上出現的新問題無法通過現行的法律找到有效的解決途徑。我國農業法于1993年制定，在2012年經過修改，新一輪科技革命和產業變革蓄勢待發，科技進步正在深深影響著現代農業發展方式的變革，只有加快轉變農業發展方式，依靠農業科技創新的驅動，提升農業質量效益，才能增強國際農業競爭力。因此，應根據憲法和法律，制定農業科技創新法律法規，填補空白，更好地發展現代農業，全面建設小康社會。習近平同志強調：“沒有農村的全面小康和欠發達地區的全面小康，就沒有全國的全面小康”[5]。

2.2? ? 國外關于農業科技創新立法啟示

在綜合國力較量中，“創新是引領發展的第一動力”已成為國際共識。在農業科技方面，科技創新能力強的國家對于農業科技創新法律體系的建立也極其重視，并建立了一套較為完整的農業科技法律體系，從法律層面保障本國農業科技創新成果，從而在推動本國現代化農業發展的同時也保持了在國際競爭中相當大的優勢。

2.2.1? ? 美國農業科技創新立法啟示。美國是全球農業科技發展先進的國家，從20世紀80年代開始，在聯邦政府的推動下，建立了涵蓋農業教育、農業科技成果轉化、農業技術推廣等一系列農業科技法律體系，為本國農業科技創新和科技轉化率等方面提供了穩定的法律制度保障。一是 《莫里爾法》《哈奇法案》《史密斯-利弗法》形成“三足鼎立”的格局，將美國農業科研、農業科技教育、科技創新成果推廣相結合，形成以政府為基礎、州立大學為主的科研、教育、農科推廣綜合體系。二是《斯蒂文森-懷德勒技術創新法》《貝赫-多爾法案》《國家合作研究法案》《聯邦技術轉移法》《國家技術轉移促進法》建立了國內大學、企業、科研機構之間的聯系，形成了公私機構聯合的開發研究合作平臺。三是《拜杜法案》后經修改被納入《專利法》中，通過法定條款和配套的實施機制，為政府、科研機構、產業界搭建鏈接，共同致力于政府資助研發成果的商業運營，使私人部門可以獲得聯邦資助科研成果的專利權，極大地促進了農業科研成果轉化率。四是制定《職業教育法》《職業教育法修正案》《美國教育法》極大地強化了政府對農業技術職業教育的干預，對農業職業教育體系的發展和完善起到了積極的促進作用。

在美國的農業科技創新法律體系中，可以借鑒的內容如下。一是在信息科技革命的大背景下，我國農業發展方式也在發生轉變，農民的職業形式及增收方式發生了巨大變化，新型職業農民悄然興起。因此，對于新型農民合法權益的保護，可以借鑒美國的法律制度，制定適合我國的保障農民權益的法律法規。二是以市場為導向，加強政府、企業、科研機構的聯系，通過法律的形式界定利益分配，從而激勵農業科技創新的研發與科技成果的轉化。三是完善知識產權保護法，保護農業科技創新主體的利益，增強農業科技創新主體的積極性，預防知識產權糾紛。

2.2.2? ? 以色列農業科技創新立法啟示。以色列地處中東，土地貧瘠，水資源匱乏，但是，以色列通過農業科技創新的推動力，使本國成為現代農業發展的典范，在法律方面以色列出臺了一些法律法規來保護農業科技創新。一是雖然以色列水資源匱乏，但以色列政府出臺了關于水資源合理利用的《水法》，成功使農民利用農業科技的力量將節水農業與發展現代農業結合起來，走出一條以色列特色的水資源節約可持續現代農業發展道路。二是制定《義務教育法》，規定，以色列18歲青少年均為免費教育，5～16歲孩子必須接受免費義務教育。三是制定《鼓勵投資法案》，通過立法的形式設置農業領域內的投資項目，以吸引市場對農業科技研發進行投資，帶動農業科技的研發。

通過農業科技創新的法律法規的實施，到20世紀80年代，以色列科技進步對農業增長的貢獻率達到96%[6]，極大地促進了以色列特色現代農業的發展。這對于我國農業科技創新立法的啟示表現在：通過“一帶一路”倡導，出臺相應政策加強與以色列農業科技交流與合作;從法律層面完善農業科技創新激勵制度，加大對農業科研機構的各項支持，利用科技創新提高資源利用效率，降低資源利用強度，發展資源節約型、環境友好型農業[7]。

3? ? 農業科技創新地方立法構建路徑

3.1? ? 指導思想

3.1.1? ? 堅持中國共產黨的領導。堅持黨的領導是中國特色社會主義法治建設的根本保證。新時代，在立法的過程中應堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為導向，黨的領導貫徹立法的整個過程，增強“四個意識”。

3.1.2? ? 堅持人民主體地位。鄉村振興戰略背景下，解決的是農業、農村、農民發展不平衡、不充分的問題，實現全面建成小康社會。因此，法律法規政策的出臺必須堅持一切為了農民，以保障農民的根本權益為出發點和落腳點，使農民真正擁有幸福感和獲得感。

3.1.3? ? 堅持依法治國與以德治國相結合。就國家和社會治理而言，法治和德治是不可或缺的2種手段，特別是某些農村地區，僅僅依靠法治強制力和威懾力成效不高，應發揮社會主義核心價值觀的引領作用，運用道德的約束力調整農村、農民的社會關系。

3.1.4? ? 堅持從地方實際出發?！盀閲玻^俗立法則治，察國事本則宜。不觀時俗，不察國本，則其法立而民亂，事劇而功寡”，走什么樣的法治道路，是由一個國家或地區具體實際決定的。地方立法應堅持本地實際，堅持問題導向，切實解決當地實際問題，才能正確發揮地方立法的作用，促進社會經濟健康可持續發展。

3.2? ? 立法原則

3.2.1? ? 原則性與靈活性相統一。對于上位法而言，地方性立法有細化、斜街、延伸及具有地方特色的特點，在某些方面具有先期探索的內容。因此，在憲法法律基本原則指導下，各地方立法機關應結合自身農業、農村實際，靈活制定符合本地實際的法律法規內容，以促進本地農業科技創新的發展。

3.2.2? ? 不得與上位法相抵觸原則。任何地方性立法均統一于中國特色社會主義法治體系中，必須堅持法制統一的原則。因此，在立法的權限范圍內，地方性立法不得與憲法、法律、行政法規相抵觸。制定農業科技創新地方立法不得與上位法如《農業法》《科技法》及知識產權等相關法律法規相抵觸。

3.2.3? ? 針對性與可操作性相統一。法律法規的作用是調整社會關系，協調利益分配，保障權利的更好實現和義務的更好履行。在全面依法治國的基本格局中，堅持“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”十六字方針，法治的精神始終在“邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能法治”，雖有法律條文但不能有效地實際操作，將成為一紙空文，也將失去其法治的意義。因此，在制定農業科技創新法律過程中，應堅持實際問題為導向，具有切實針對性和可操作性。

3.3? ? 立法構想

中共中央國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》中明確提出：加快農業現代化步伐，強化農業科技支撐，包括提升農業科技創新水平，打造農業科技創新平臺基地，加快農業科技成果轉化應用。在依據地方性立法的指導思想和立法原則的前提下，借鑒國外農業科技創新立法的實踐，筆者認為可以從以下幾個方面構建農業科技創新地方立法路徑。

3.3.1? ? 以市場為導向，立法確立農業科技創新主體權益分配關系。在現代化國際競爭中，資源的分配仍然遵循以市場導向為主，以政府調控為輔的規律，農業、農村的發展亦是如此。在現代農業發展中，政府、企業、科研機構、農民為農業科技創新的主體，最大程度地調動農業科技創新主體的能動性，才能有效保證農業科技創新水平。在馬克思主義看來：“人們奮斗的所爭取的一切都同他們的利益有關”[8]。因此，從法律層面調控政府、企業、科研機構、農民之間的利益分配，能夠極大地促進農業科技創新的研發與科技成果的轉化。

3.3.2? ? 遵循不抵觸原則，完善農業科技知識產權保障立法。在全球互聯網信息一體化的背景下，科技創新成果本質上是一種知識或者技術信息，這種知識或者信息若得不到有效的保護，就很容易遭到侵犯，從而使科技創新的主體合法權益得不到保障，顯著降低科技創新主體研發的積極性。在發展農業科技創新的過程中，需完善相應的農業科技知識產權立法，通過鼓勵科學發明創造，保護其科技創新的知識產權，調動科研人員的科研創新活動積極性，促進科技創新和農業經濟的發展。

3.3.3? ? 加強基礎性教育，轉變思想觀念，建立一支新型職業農民隊伍。從美國和以色列現代農業發展的歷程上看，始終堅持“科教興國”，保障國民的基礎性教育是國家持久發展的根本性方略。在科技革命的影響下，我國農民隊伍已經發生了變化，新型職業農民脫穎而出，成為發展農業建設農村的新型主力軍。

人才資源是實施鄉村振興的有力支撐，這就需要一批有知識、有技術的新型職業農民扎根農村、深耕現代農業。據統計，目前全國新型職業農民逾1 500萬人，68.79%的新型職業農民對周邊農戶起到引導帶動作用，平均每個新型職業農民可帶動30戶農民。因此，在建設鄉村振興戰略中，必須重視新型職業農民的教育及其可持續發展。要建立這樣一支隊伍，出臺符合地方人才扶持、支持與激勵制度的地方法規，是解決短期效應、發展不力現狀的根本性保證。

4? ? 結語

關注鄉村振興背景下農業科技創新地方立法問題，學習其他地方的先進經驗，結合自身實際情況，堅持依法治國理念，對鄉村振興綜合立法與執法管理，成為地方政府的重要工作目標。尤其是科技創新帶來的新問題，將使這一問題的解決變得重要而迫切。

5? ? 參考文獻

[1]習近平總書記系列重要講話大型網絡數據庫[DB/OL].[2019-08-10].http：//cpc.people.com.cn/xuexi/.

[2] 唐華俊.中國農業農村科技發展報告（2012—2017）[R].2018.

[3] 中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015.

[4] 中央一號文件.中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見[Z].2019.

[5] 開琛.低碳農業視野下農業科技創新的地方立法研究[D].南昌：江西農業大學，2013.

[6] 郭久蓉.以色列農業科技創新體系及對中國農業科技發展的啟迪作用[J].世界農業，2006（7）：39-42.

[7] 王飛.以色列農業發展經驗及對中國的啟示[J].知識經濟，2019（8）：42-43.

[8] 農業農村部科技教育司和中央農業廣播電視學校.2017年全國新型職業農民發展報告[R].濟南：2018.