發達國家科技計劃項目管理專業機構運行機制分析與啟示

容建波 黃艷芳 寧夏 孔令孜 李小紅 于平福 蘇秀剛

摘 要：【目的/意義】分析發達國家典型科技計劃項目管理專業機構的運行機制，為提升廣西的科技計劃項目管理專業機構運行效率和項目管理水平提供經驗啟示。【方法/過程】利用文獻分析法，從機構職責、內部機構管理模式、項目管理模式、監督模式等方面對美、英、德等發達國家典型科技計劃項目管理專業機構的運行機制進行分析總結。【結果/結論】借鑒發達國家成功經驗，廣西應從提升專業機構獨立性、增強專業機構專業性與針對性、優化專業機構組織架構、完善市場機制與評估機制、推動專業機構協調性等方面提高專業機構的運行效率與項目管理能力。

關鍵詞：科技計劃項目管理;專業機構;運行機制

中圖分類號：G321文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2020）06-0063-07

Analysis on Operation Mechanism of S&T Project Management Agencies in Developed Countries and Its Enlightenment

RONG Jian-bo， HUANG Yan-fang， NING Xia， KONG Ling-zi， LI Xiao-hong， YU Ping-fu， SU Xiu-gang

（Agricultural Science and Technology Information Research Institute， Guangxi Academy of Agricultural Science， Nanning， Guangxi 530007， China）

Abstract： 【Objective/Meaning】The operation mechanism of typical S&T project management agencies in developed countries was analyzed in this paper， in order to provide experience and enlightenment for improving the operation efficiency and project management level of professional agencies in Guangxi. 【Methods/Procedures】Based on the literature analysis method，the operation mechanisms of typical professional agencies in the developed countries such as USA， UK and Germany were analyzed and summarized in terms of the institutional responsibility， internal institutional management model， project management model and supervision model.【Results/Conclusions】By learning from the successful experience of developed countries， Guangxi should improve the operational efficiency and project management ability of professional agencies by improving their independence， enhancing their specialization and pertinence， optimizing their organizational structure， perfecting their market mechanism and evaluation mechanism， and promoting their coordination.

Key words： science and technology planning project management; professional agency; operation mechanism

為解決我國各類科技計劃存在的重復、分散、封閉、低效、多頭申報、資源配置“碎片化”等問題，國務院于2014年12月印發了《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發〔2014〕64號），提出政府各部門在科技計劃項目中只負責政策制定、規劃布局、評估監管等宏觀統籌工作，而不再直接管理具體項目，具體項目的日常管理將委托科技計劃項目管理專業機構（以下簡稱：專業機構）來負責，充分發揮專家及專業機構在科技管理中的作用。這是我國科技體制改革、政府簡政放權、職能轉變的一項重要舉措。在國家政策的引領下，我國各省、市、自治區紛紛出臺相應的科技計劃項目管理改革政策文件，推動專業機構管理模式的落地實施，全國掀起了一股專業機構建設改革的浪潮。

2015年11月，廣西自治區政府印發了《關于深化自治區本級財政科技計劃和科技項目管理改革的實施方案》（桂政發〔2015〕57號），開始推行自治區本級財政科技計劃項目委托專業機構管理的模式，由專業機構通過自治區科技管理信息系統受理項目申請，組織項目評審、篩選立項和過程管理，并組織結題驗收工作。經過幾年發展，取得了一定成效，但廣西專業機構存在的總體規模相對較小，組織架構不夠完善、監督體系不夠健全，質量控制、風險防控等專業化管理能力不夠強等運行機制問題也不容忽視，專業機構間的競爭緊迫感和積極性沒有得到充分激發，亟須學習先進經驗，完善體制建設與能力建設，建立起科學有效的運行機制。專業機構在歐美發達國家已有長足發展，其組織架構健全、管理模式先進，具有豐富的機構運行經驗。本文通過研究分析美國國立衛生研究院、英國研究理事會、德國宇航研究中心項目管理署等發達國家的典型專業機構的運行機制，總結其運行機制對廣西專業機構的啟示，以提升廣西專業機構的運行能力及項目管理水平。

1 美國國立衛生研究院（NIH）運行機制分析

美國具有數量眾多的專業機構，如美國國家科學基金會（NSF）等獨立的國家專業機構，美國國立衛生研究院（NIH）等部門直屬的專業機構。不論是獨立的國家專業機構還是政府部門直屬機構，其都在一定范圍內獨立運行，獨立開展項目管理工作[1]。如NIH雖是美國衛生與人類服務部的下屬機構，但其在預算編制和執行等方面具有獨立自主權，不受上級部門自上而下的管理。本文即以NIH為例詳細分析美國專業機構運行機制。

1.1 NIH的主要職責

NIH成立于1887年，現隸屬于美國衛生與人類服務部，是目前全球最大、最重要的生物醫學研究與資助機構之一。其主要任務是進行生命醫藥領域的研究和探索，同時直接接受美國國會撥款用于資助研究項目，并代表美國政府負責管理醫學領域的科學研究計劃，擔任項目管家的角色，擁有專業項目管理人員近6000人，是典型的兼具研究與資助功能的專業機構。

1.2? NIH管理組織模式

NIH下設有27個研究所/中心和1個院長辦公室，其中除臨床中心、學術評審中心和信息技術中心3個機構外的24個研究所/中心均可在開展科學研究的同時直接接受美國國會撥款用于對外資助研究項目。院長辦公室負責NIH政策和規劃的實施、管理，以及協調27個研究所/中心的研究項目和各項活動。NIH將國家計劃管理與自身機構管理相互分離，分別設置了院外研究辦公室和院內研究辦公室來嚴格區分對外資助和對內資助。院外研究辦公室根據上級政府或議會規定全面負責院外研究項目的所有管理工作;院內辦公室負責監督協調院內研究計劃。

1.3 NIH的項目管理模式

NIH會不定期的對外發布指定研究領域或是自由申請的不定領域的項目資助機會聲明，科研機構及個人均可申請NIH項目經費資助。NIH收到項目申請后須經過兩輪同行評議方可立項資助。

學術評審中心負責項目初審，院外專家組成的學術評審小組按照同行評議標準對申請項目的學術價值做出評判。初審通過后，申請項目按研究領域分類交由各專業研究所的國家咨詢委員會進行二次評審。二次評審除評估科學技術指標外，還會根據國家政策、社會需求考慮研究項目的優先級并給出資助意見[2]。通過初審的項目也有可能被咨詢委員會退回重審或者直接否決。而初審、二次評審、資助決策之間存在著一定的制約關系，前一環節得出明確結論后方可實施后一環節的工作。NIH各研究所/中心的主任根據兩次同行評議意見做出是否資助的最終決策，但是評審意見并不是資助決策的強制性約束條款，NIH可以做出與評審意見不同的決策。

項目獲得立項資助后，將由相關研究領域的研究所/中心對項目進行全面的監督管理。項目實施單位及人員必須按規定提交項目計劃報告、項目進度報告、里程碑成果、項目財務報告、項目審計報告，結題報告等，并要適時向公眾公布項目目標、研究方法、資助信息、研究成果等[3]。

1.4 美國政府對NIH的監管機制

美國建立了以“國會+政府+公眾”多位一體的監管模式來監管專業機構日常運行。NIH雖然隸屬于健康與人類服務部，但NIH的院長及各研究所所長均由總統任命，院長及各所所長每年都要向國會做工作報告。國會根據研究領域及國家需求決定各研究所的經費預算，NIH院部對研究所預算只有1%的調配權。人類與健康服務部設有總監察辦公室對NIH進行政府監督并直接向人類與健康服務部首長及國會匯報工作。公眾監督在美國科技項目管理中也發揮重要作用，NIH專門成立了方便接受大眾監督的公眾代表理事會及各所的公眾聯絡辦公室，專業機構在決策環節、管理環節都要接受大眾的評議和監督[4]。

2 英國研究理事會運行機制分析

英國的科技政策制定與管理主要由英國商業、創新與技能部（BIS）負責，但BIS不直接負責具體科研項目的經費分配，而主要通過研究理事會和高等教育基金委員會對科研機構和高校進行項目資助，并負責具體項目的管理工作。在英國研究理事會，是否資助科研項目主要取決于同行專家評議而非政府官員決策[5]，換言之，英國政府科技主管部門享有國家總體科研經費分配和研究重點制定等決策權，但無權干預研究理事會的內部科研資助及項目實施過程[6]，而是充分發揮同行專家在科技項目管理中的作用。本文以英國研究理事會為例分析說明英國專業機構的運行機制。

英國研究理事會是一類非政府部門的公共機構，是依照皇家憲章建立的獨立法人機構。全國共設有生物技術與生物科學（BBSRC）、自然環境（NERC）、藝術與人文科學（AHRC）、經濟與社會科學（ESRC）、工程與自然科學（EPSRC）、醫學（MRC）、科學與技術設施（STFC）等7個專業研究理事會，并于2002年由這7個研究理事會組織成立了研究理事總會（RCUK）來統籌協調各專業研究理事會之間的重疊業務與合作關系。BIS是研究理事會的主管部門，負責對研究理事會進行宏觀事項指導和監督，但不干涉研究理事會的具體運行工作[7]。

2.1 研究理事會主要職責

英國研究理事會是英國競爭性研究項目的主要資助機構，負責各自專業領域內科技項目的審批和管理工作，促進各自領域的科技發展、人才建設與應用傳播。研究理事會在BIS的監督指導下，擁有獨立的政策制定權和經費管理使用權，負責所管轄領域的科技計劃預算，并組織和管理科技計劃項[8]。如BBSRC負責制定英國生物技術與生物科學領域的發展規劃，制訂非臨床生命科學領域的發展方向，提供科研經費支持，促進科學傳播，提供信息咨詢等。

2.2 研究理事會管理組織模式

英國的7個研究理事會在各自重點關注的學科領域獨立運行，但其管理組織架構基本一致，總體框架基本由戰略管理單元、執行單元和顧問單元3個部分組成[7]，實行扁平化的管理組織模式，只是在業務部門設計上略有差異。戰略管理單元主要是主席領導下的管理理事會及下屬委員會，負責研究理事會的重大事項決策和宏觀戰略制定。執行單元是首席執行官領導下的執行團隊，由若干業務部門組成，負責落實執行管理理事會制定的戰略方針。顧問單元是由外部專家組成的專家咨詢團隊，為執行單元部門提供建議咨詢，以助于執行部門更好地開展工作。

以BBSRC為例，其管理理事會是BBSRC最高決策機構，其所有成員均來自學術界、企業界和政府的專業在職人員，且至少50%以上具有科學領域背景，保證了理事會的專業性。管理理事會首席執行官負責BBSRC的日常管理，并對理事會負責。BBSRC管理理事會下設有任用委員會、審計委員會、薪酬委員會、資助委員會等多個專任委員會。戰略顧問小組以及資助委員會等成員的選拔工作由任用委員會負責。審計委員會負責風險管理、內部控制，以及財務管理。薪酬委員會負責員工績效和薪酬評估，制定薪酬福利政策。戰略顧問小組負責確定研發方向及制定行動計劃，并監督項目運行。資助委員會負責項目資助的組織決策及監督。在以上管理架構下，BBSRC下設有任命部、審計部、財產與器材部、人力資源部、勞動報酬部和戰略部等業務部門分管不同業務工作[9]。其中戰略部是整個研究理事會的核心部門，由理事會首席執行官兼任戰略部主席，就重大戰略及研究資助等問題向理事會提供咨詢意見，并負責科技項目的管理和同行評議。

2.3 研究理事會項目管理模式

研究理事會項目管理體系主要包括研究理事會的項目管理團隊、專業的項目管理操作服務機構、專家和專家評審委員會3個單元[6]。研究理事會的項目管理團隊主要負責項目管理政策制定、對資助項目和經費撥付做決策，以及選拔同行評議專家及專業委員會成員。專業的項目管理操作服務機構負責執行從項目申請到項目結題驗收全過程的具體操作流程，對項目經費進行具體管理，并接受項目承擔單位的咨詢。項目資助與否需要經過網絡專家網評以及專家評審委員會會議評審兩輪評審，會議評審在網評的基礎上對項目進行打分排序，擇優確定資助項目及其優先級。

各研究理事會的資助項目按申請方式一般分為目標導向類和自由申請類。目標導向類項目通常是以國家戰略為出發點，圍繞國家重點關注的特定領域，由各研究理事會根據自身發展戰略或是會同BIS確定并向社會發布，跨領域的項目由RCUK負責統籌協調，各研究理事會具體執行。自由申請類項目主要是各科研機構自主自由地向研究理事會提出申請，各研究理事會通過自由申請、專家評議、專業委員會打分排名等程序遴選資助項目。

研究理事會項目管理過程的各個階段高度標準化和透明化，在同行評議的基本原則下，不同項目從申請到結題驗收全過程都面向大眾公開;項目管理團隊、同行評議專家、專業委員會分工明確，相對獨立的履行各自的職責。所有操作流程都制定了規范的操作規定和指導手冊，并在網絡發布相關規程，接受外界監督。目前，7家研究理事會均通過統一的項目管理平臺對所資助的項目實施全過程管理。各研究理事會可以通過統一平臺隨時查看所資助項目的進展情況，并實現信息共享。

研究理事會的項目評審采取獨立的同行評議方式，評審專家的評審意見及評審情況將會記錄在系統中，并如實反饋給項目申請人，項目申請人可作出必要的答辯。研究理事會嚴格限制評審專家與項目申請者之間存在直接或者間接的利益關系，如存在則需主動回避，否則將會被系統記錄在案，并對專家造成不利影響。

對于已確定資助的項目，研究理事會將會進行嚴格的過程管理和節點控制，例如按要求提交年度報告、進行階段性評估、中期決算檢查等。特別項目經費管理，為確保經費使用得當，項目全生命周期都會受到多手段、多渠道的嚴格監管。

對于交叉領域項目，為避免七大研究理事會間的重復審計，減少項目實施單位的審計壓力，RCUK設立了獨立于七大研究理事會的基金認證小組來代表所有研究理事會負責與經費相關的管理和風險認證工作。基金認證小組在審計報告中披露各研究理事會所資助項目中存在的管控風險，并將報告提交各研究理事會的審計委員會[10]。

2.4 英國對研究理事會的監管機制

英國研究理事會雖然是獨立的非政府公共機構，但其仍然需要接受來自政府自上而下的監督管理。英國研究理事會按照皇家憲章履行職責，并直接對議會負責，政府通過科技主管部門實現對研究理事會的監管。各研究理事會需要向議會提交內部審計報告、任何可能造成重大戰略影響的變動、年度報告等。例如NERC與BIS簽署了財務與管理協議書。BIS將既定預算撥付給NERC，并設有專門部門對NERC除科技預算以外的收入和支付進行監管。同時，BIS對NERC實行負面清單管理，在未得到BIS許可同意的情況下，NERC不能從事任何未經審批的活動。在人事聘用方面，NERC理事會主席及其他成員均由BIS根據相關法律任命。國家審計署作為國家重要的監督主體也對研究理事會進行外部監督。其他研究理事會也基本遵循相同的自上而下的監管模式。除接受來自政府部門自上而下的監管外，幾乎所有研究理事會的管理理事會及專門委員會、執行部門管理人員、顧問專家簡歷、利益聲明等都要向社會公開，接受社會各界的監督[7]。政府管理部門也針對研究理事會建立了嚴格的評估機制并定期或不定期對各研究理事會開展評估工作，主要涉及到研究理事會整體工作績效、專項業務能力為主的“物”的評估，以及對管理人員進行的“人”的評估[11]。

3 德國宇航研究中心項目管理署（DLR-PMA）運行機制分析

德國科技項目管理最大特點即是引入第三方專業管理機構分割政府職權，除少數關系國家戰略調整的重大項目由政府主管部門（如德國教研部）直管外，其他項目均委托專業機構代管，政府只負責宏觀政策制定與監管調控。

德國的專業機構一般是依托大型科研中心或產業協會設置的非獨立機構，占用依托單位的人員編制，但卻獨立參與市場競爭獲取業務并獨立開展工作，屬于典型的非獨立機構但獨立運行模式。例如依托德國宇航研究中心（DLR）建立的項目管理署（DLR-PMA）是德國最大的專業機構，也是專業機構中最典型的代表。由于依托大型科研中心，專業機構在人員專業配置上具有先天優勢，對管理的項目一般有較強的專業領域知識，實現了專業人辦專業事。

3.1 DLR-PMA主要職責

德國專業機構以科研項目管理為核心業務，代表政府行使科技項目管理職權，承擔科技項目包括申報咨詢、組織實施、過程管理、監督評估、成果轉化等在內的全過程管理工作。同時，專業機構還運用自身的平臺優勢提供科技發展戰略咨詢、科普宣傳、國際交流與合作等方面的服務工作。DLR-PMA作為德國典型的專業機構，為聯邦教研部、衛生部、環境部、經濟部、基金會等部門和組織提供包括教育、醫療衛生、環境、經濟技術、文化、信息技術、國際合作等科技項目類型的全過程管理，同時DLR-PMA也提供戰略咨詢、創新管理、會議培訓等多種服務業務，是具有很強綜合性的專業機構。

3.2 DLR-PMA管理組織模式

DLR-PMA充分運用現代化管理制度，設有類似于董事會、理事會、監事會、執行委員會等的管理層級，并在理事會的領導下、監事會的監督下履行項目管理職責。其業務部門主要根據醫療健康、環境和文化、教育、關鍵技術、國際合作、綜合服務等具體研究領域設置并對應管理相應專業的科技項目，確保管理上的專業對口。DLR-PMA依托DLR建立，需要得到DLR董事會的批準方可承接管理業務，但其與DLR并無行政和經費上的重疊管理關系，具有一定的獨立性。

3.3 DLR-PMA項目管理模式

德國的科技項目管理流程主要分為立項管理和立項后管理2個階段。立項管理階段通常經過2輪評審后確定立項項目。立項后管理階段，主要是檢查階段性里程碑成果完成情況，并實施過程監管。德國專業機構大多有完善的現代管理體系，以DLR-PMA為例，為提高項目管理水平，DLR-PMA引入ISO9001質量管理體系，為科技項目提供標準化、精細化的高效管理。DLR-PMA對每個項目都會配備固定的、具有相關研究領域專業背景的人員進行保姆式的全程管理。DLR-PMA根據委托部門的標準進行科技項目招標，經內部評審或外部評審后得出實施單位清單，報政府部門審批后以政府部門的名義發布結果公告[12]。

DLR-PMA項目管理采用三級質量控制體系。第一級是工作組內部的相互監督，工作組中的所有管理環節至少有2人進行相互監督;第二級是部門內部的質量控制，即通過部門負責人檢查所有管理程序;第三極是獨立于各專業部門的中央質量保證部門實施的質量控制。

3.4 德國對專業機構的監管機制

政府部門以項目為單位向社會公開招標遴選專業機構，由政府主管部門與專業機構簽訂委托管理協議，明確雙方權責。委托授權管理分為完全授權和部分授權兩類。前者中，專業機構具有較大的自主決定權，可以自行確定項目承擔方，并與其簽訂合同;在后者中，合同簽訂權、項目評審、驗收等決定權仍掌握在項目主管部門手中，專業機構只提供管理服務[13]。

所有委托管理工作均要求通過統一的科研項目管理信息系統進行，政府通過系統的管理痕跡與記錄對項目全過程信息及專業機構的日常工作進行常態化監管[14]。監管內容主要涉及財務及業務兩方面。財務方面，需接受來自項目委托單位以及聯邦審計法院兩方的監管審計;在業務方面，科技主管部門選擇性的對專業機構承擔的管理項目從項目管理工作本身、科研項目產出績效等進行評估。

4 國外專業機構運行機制對廣西的啟示

4.1 深入推進“放管服”，增強專業機構的獨立性

黨的十九大報告指出，政府部門要深化簡政放權，切實轉變政府職能，建設人民滿意的服務型政府。國外發達國家的專業機構運行模式為我們提供了有益參考。美、英、德等發達國家的專業機構無論是政府部門內設或是依托其他科研單位設立的專業機構，其都具有獨立法人資格，在科技項目管理上獨立運行，自行制定管理制度，上級政府部門或依托單位無權干涉專業機構的項目管理工作。目前，包括廣西在內的國內大多專業機構分擔了政府科技管理部門部分管理工作，但仍未實現項目管理的獨立運行，鑒于此，廣西政府科技管理部門應轉變角色立場，將工作重心放在政策制定、規劃布局、監督檢查等頂層設計上，進一步下放權力，給予專業機構更多的管理決策權和獨立運行權，真正做到項目管理職能的完全委托，充分發揮專業機構的專業優勢，以提高科技項目管理的效率和水平。

4.2 培育具有項目專業背景的專業機構，增強管理的專業性與針對性

精細化、專業化管理是提高科技計劃項目管理質量的有效手段。美、英、德等發達國家專業機構大多具有較強的科學研究專業背景與科研實力，并有針對性地管理機構內本研究領域內的科技項目，實行專業對口管理，管理效率與質量明顯提高。如美國NIH專業負責醫藥健康領域的科研項目管理，英國研究理事會則按照科研領域分別設立7個研究理事會分別管理不同領域的科研項目。對此，廣西可以考慮針對不同研究領域的科技項目特點，積極培育一批在相應科研專業領域有一定專業背景和研究實力的專業機構。根據不同的科技計劃項目所屬研究領域，委托相對應的、具有相應研究背景和專業基礎的專業機構進行專業管理，以“專業”管“專業”，實現科技計劃項目管理的專業性和高效性。

4.3 完善專業機構組織架構，優化項目監督管理流程

國外專業機構普遍具有相對健全的組織架構體系，基本建有理事會、監事會等現代化管理機構，決策、執行、監督相互制衡，有效保障了項目管理的公平公正。同時，管理團隊規模相對較大，管理能力突出，具有專業高效的管理流程與嚴格的質量管理體系，如德國DLR引入ISO9001質量管理體系，對項目實施一對一的保姆式精細管理，并且項目管理全程基本實現信息化。廣西專業機構大部分由事業單位或社會團體改建培育而來，且整體規模不大，沒有形成健全的理事會、監事會等現代監督管理制度體系，質量管理方面也有所欠缺。廣西應加快出臺并推進落實專業機構建設指導意見，指導專業機構進一步完善內部組織架構建設，以適應現代市場、復雜的科技項目監督管理需求。

4.4 完善專業機構準入與退出機制，增強機構活力