我國頒布首部公民健康權利保障書的重要意義

陳云良

2019年12月28日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議審議通過了《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》（以下簡稱《基本衛生法》）。自2017年12月以來，歷經全國人大常委會四次審議、三次向全社會公開征求意見的“基本醫療衛生法”終于塵埃落定。該法是我國醫療衛生領域第一部基礎性、綜合性的法律，它結束了“發展醫療衛生與健康事業”“保障公民享有基本醫療衛生服務”無法可依的局面，使得我國衛生領域正式擁有了自己的“基本法”。

2001年全國人大宣布中國特色社會主義法律體系基本形成，但是衛生領域立法存在嚴重不足的現象，憲法之下一直缺乏一部領域基本法。醫事法（醫療法）領域的專門法律僅有《執業醫師法》《藥品管理法》和《中醫藥法》三部。即便是相對較為完備的公共衛生法，包括《傳染病防治法》《國境衛生檢疫法》《母嬰保健法》《人口與計劃生育法》《紅十字會法》《獻血法》《職業病防治法》《精神衛生法》《食品安全法》《疫苗管理法》等10余部專項立法，卻不曾有過一部綜合性的法律。而《基本衛生法》的出臺，無疑讓這些零散的法律具備了框架性的概括規定，公民的各項健康權利都將有據可查，有法可依，醫療衛生事業發展將有系統的法律支撐。

《基本衛生法》第4條第1款規定：“國家和社會尊重、保護公民的健康權。”明確提出健康權概念，將憲法上這一基本人權進行全面解釋和落實，對于我國衛生法治事業和人權保護有重大的里程碑式的意義。與《侵權責任法》以及即將出臺的《民法典·侵權責任編》不同，這部法律的側重點不在于對健康法益受到侵害后如何獲得法律救濟、獲得多大數額的損害賠償，而在于公民根據健康權可以向國家和社會主張什么，國家和社會應當承擔什么樣的義務。換言之，《基本衛生法》規定的健康權，是指公民享有醫療衛生服務、健康促進服務及健康社會保障的權利，它屬于社會權的范疇。

社會權和傳統的自由權不同，是一種積極權利，需要依靠國家的積極作為才能充分實現。因為健康權屬于社會權，政府應當對其盡積極義務，立法應當明確規定政府在保障公民普遍享有基本醫療衛生服務權利的體制機制中承擔起主體責任。為了維護基本醫療衛生服務的公益性，促進健康公平，政府在基本醫療衛生的制度制定、規劃安排、經費籌措、服務提供、綜合監管中都應承擔主要義務。《基本衛生法》第15條規定：“基本公共衛生服務由國家免費提供”，第29條規定：“基本醫療服務主要由政府舉辦的醫療衛生機構提供”，第39條第2款規定：“政府舉辦非營利性醫療衛生機構，在基本醫療衛生事業中發揮主導作用，保障基本醫療衛生服務公平可及。”多處明確規定政府主導責任，整部法律圍繞政府的醫療衛生服務主導責任這條主軸展開。總則第5條第2款規定：“國家建立基本醫療衛生制度，建立健全醫療衛生服務體系，保護和實現公民獲得基本醫療衛生服務的權利。”總則之后的其他章節系統規定了政府提供基本醫療衛生服務、舉辦醫療衛生機構、教育培訓醫療衛生人員、保障藥物供給、保障醫療衛生費用的義務。

從《基本衛生法》的規定來看，公民健康權包含五種具體權利。

第一，公共衛生服務權。基本公共衛生服務作為公共產品應當由政府免費提供，其體現的是普遍服務原則。《基本衛生法》第15條第2款明確了這一原則。根據該法第16條的規定，基本公共衛生服務項目由國家和省級衛生健康主管部門等行政機關確定。公民的公共衛生服務權包括接受傳染病防控服務的權利、接種免疫規劃疫苗的權利、慢性非傳染性疾病防控與管理服務的權利、職業健康保護的權利、婦幼保健服務的權利、老年人保健服務的權利、殘疾預防和殘疾康復服務的權利、院前急救的權利、精神衛生服務的權利。第18條規定，政府通過舉辦醫療衛生機構向公民直接提供，或者通過購買服務的方式間接提供。

第二，醫療服務權。人類歷史上，醫療一直是私人事務，到19世紀末20世紀初，社會權思想濫觴，認為國家應對公民生存盡積極義務。社會權思想逐步被西方國家所接受，各國法律普遍把醫療服務擬制成公共產品，規定政府應當對其承擔責任。正因為醫療服務不同于公共衛生，不是完全的公共產品，只是法律擬制的公共產品，因此本法主要規定的是政府提供基本醫療和基本公共衛生的義務。根據第5條規定，公民享有從國家和社會獲得基本醫療服務的權利。具體來說，就是國家要保障公民有地方（醫院）去看病，有合格的醫生為其看病，有適宜的藥品可用。為了解決大醫院人滿為患、醫生不堪重負，而基層醫療衛生機構門可羅雀的困境，《基本衛生法》第30條規定，基本醫療服務通過分級診療制度來實現。家庭醫生簽約是落實分級診療制度的具體機制。《基本衛生法》第31條明確，由基層醫療衛生機構承擔家庭醫生簽約服務的職責。對于公民的基本醫療服務權，國家有義務保障醫療衛生人員人才供給，保障藥品供應。《基本衛生法》第4章、第5章對此作了原則性的規定。

第三，健康促進服務權。公民有權從政府獲得健康信息（第67條），接受健康教育的權利（第68條）。國家組織健康狀況調查和統計（第70條），建立疾病和健康危險因素監測、調查和風險評估制度（第71條），開展愛國衛生運動（第72條），建立食品、飲用水安全監督管理制度（第73條），建立營養狀況監測制度（第74條），發展全民健身事業（第75條），制定特殊人群健康工作計劃（第76條），完善公共場所衛生管理制度（第77條），控制吸煙飲酒（第78條）等，促進公民健康。

第四，健康社會保障權。這一權利保障公民能看得起病，分為兩個方面：一是公民有依法參加基本醫療保險的權利，二是貧困人口有獲得醫療救助的權利。公民基本醫療保險方式又分為兩類：職工基本醫療保險和城鄉居民基本醫療保險。公民享有基本醫療保險的權利，同時也要承擔支付保險費的義務。職工基本醫療保險的資金來源包括用人單位繳費、職工繳費和國家財政投入；城鄉居民基本醫療保險的資金來源包括城鄉居民繳費和國家財政投入（第82條）。我國通過建立基本醫療保險制度解決公民醫療費用問題，絕大部分公民可以通過參加基本醫療保險解決醫療問題，同時，仍然有部分特困人群連基本生存都難以保障，更無法繳納基本醫療保險費，他們的醫療服務請求權利需要國家加以滿足。在我國不推行全民免費醫療的制度背景下，醫療救助是實現醫療公平，落實聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》第12條規定的“人人享有醫療照顧”的兜底保障制度，關系到我國健康權保障的整體水平。醫療救助的資金保障則完全由政府承擔，保障符合條件的困難群眾獲得基本醫療服務（第83條第3款）。

第五，救濟權。無救濟則無權利。盡管健康社會權的核心權能在于請求政府積極作為，主動保障公民的合法權益，然而當義務主體不履行義務或者履行義務不符合法律規定時，權利人請求獲得法律救濟也是健康權的應有之義。當公民的公共衛生服務權、醫療服務權、健康促進服務權得不到保障時，公民可以提起行政給付訴訟，要求政府或者其衛生健康主管部門提供。當然，公共衛生普遍由政府委托醫療衛生機構提供，如果是醫療機構不履行責任，則公民只能起訴醫療機構。當公民不能享受基本醫療保險，其健康社會保障權受到侵害時，可以起訴醫療保障部門。當貧困人口不能得到醫療救助時，可以起訴民政部門通過為其補繳基本醫療保險費等方式支付醫療費用。

（摘自1月8日《法制日報》。作者為廣東外語外貿大學廣東法治研究院院長、中國衛生法學會副會長）