道路運輸行政處罰程序研究

黃細娟

摘 要：道路運輸行政處罰程序是調整道路運輸行政處罰活動的法律程序，是道路運輸行政管理法治化的一個重要的組成部分。道路運輸行政處罰程序的性質表現為行政處罰的程序步驟和程序規則，設置的目的是道路運輸行政相對人權利的程序保障。道路運輸行政處罰程序的保障機制指的是存在于道路運輸行政處罰決定做出過程之中的保障措施。

一、道路運輸行政處罰程序的性質與內容

《交通運輸行政執法程序規定 》所確定的程序規則既是道路運輸行政機關及其執法人員處理案件的操作規程還是道路運輸相對人基本權利的程序保障。道路運輸行政處罰其實是一種程序行為，是道路運輸行政機關及其執法人員追究相對人行政法律責任的決策活動。[1]該法第六章規定了道路運輸行政處罰的一般的道路運輸行政處罰的程序。

第六十一條 除依法可以當場作出的行政處罰外，執法部門實施行政檢查或者通過舉報、其他機關移送、上級機關交辦等途徑，發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的交通運輸違法行為的，應當及時決定是否立案。

第六十二條 立案應當填寫《立案登記表》，同時附上與案件相關的材料，由執法部門負責人批準。

第六十三條 執法部門應當按照本規定第四章的規定全面、客觀、公正地調查，收集相關證據。

第六十四條 委托其他單位協助調查、取證的，應當制作并出具協助調查函。

第六十五條 執法部門作出行政處罰決定的，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為;構成違法行為、但依法不予行政處罰的，執法部門應當制作《責令改正違法行為通知書》，責令當事人改正或者限期改正違法行為。

第六十六條 執法人員在初步調查結束后，認為案件事實清楚，主要證據齊全的，應當制作案件調查報告，提出處理意見，報從事行政處罰決定審核的人員進行審核。從事行政處罰決定審核的人員可以是辦案機構負責人或者辦案機構指定的人員。初次從事行政處罰決定審核的人員，應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格。

第六十七條 擬作出重大行政處罰決定的，辦案機構應當將案件調查報告送本單位負責法制審核的工作機構進行重大執法決定法制審核。

第六十八條 法制審核工作機構主要從下列方面對擬作出重大處罰決定的案件進行合法性審核，并提出書面審核意見：

（一）行政執法主體是否合法，行政執法人員是否具備執法資格;

（二）行政執法程序是否合法;

（三）案件事實是否清楚，證據是否合法充分;

（四）適用法律、法規、規章是否準確，裁量基準運用是否適當;

（五）執法是否超越執法部門的法定權限;

（六）行政執法文書是否完備、規范;

（七）違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機關。

第六十九條 案件調查報告經辦案機構負責人審查后，執法人員應當將案件調查報告、案卷報執法部門負責人審查批準。

第七十條 執法部門負責人批準案件調查報告后，擬對當事人予以行政處罰的，執法人員應當制作《違法行為通知書》，告知當事人擬作出行政處罰的事實、理由、依據、處罰內容，并告知當事人依法享有陳述權、申辯權或者要求舉行聽證的權利。

第七十一條 當事人要求陳述、申辯的，應當如實記錄當事人的陳述、申辯意見。符合聽證條件，當事人要求組織聽證的，應當按照本章第三節的規定組織聽證。

執法部門應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由、證據認真進行復核;當事人提出的事實、理由或者證據成立的，應當予以采納。不得因當事人申辯而加重處罰。

第七十二條 執法部門負責人經審查，根據不同情況分別作出如下決定：

（一）確有應受行政處罰的違法行為的，根據情節輕重及具體情況，作出行政處罰決定;

（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰;

（三）違法事實不能成立的，不得給予行政處罰;

（四）違法行為已構成犯罪的，移送司法機關。

第七十三條 行政處罰案件有下列情形之一的，應當提交執法部門重大案件集體討論會議決定：

（一）擬作出吊銷許可證、責令停產停業、較大數額罰款的;

（二）認定事實和證據爭議較大的，適用的法律、法規和規章有較大異議的，違法行為較惡劣或者危害較大的，或者復雜、疑難案件的執法管轄區域不明確或有爭議的;

（三）對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的其他情形。

第七十四條 執法部門作出行政處罰決定，應當制作《行政處罰決定書》。行政處罰決定書的內容包括：

（一）當事人的姓名或者名稱、地址等基本情況;

（二）違反法律、法規或者規章的事實和證據;

（三）行政處罰的種類和依據;

（四）行政處罰的履行方式和期限;

（五）不服行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限;

（六）作出行政處罰決定的執法部門名稱和作出決定的日期。

行政處罰決定書應當蓋有作出行政處罰決定的執法部門的印章。

第七十五條 執法部門應當在行政處罰決定作出之日起7個工作日內，公開執法決定信息，但法律、行政法規另有規定的除外。

立案是道路運輸行政機關正式啟動處罰程序的第一環節。沒有立案或立案未獲批準，道路運輸執法人員就無權采取相應的措施。道路運輸行政處罰決定書集中地體現了行政處罰的形式要求。必須蓋有做出道路運輸行政處罰決定的道路運輸行政機關的印章。作為有關機關依法強制執行的依據，同時也是當事人申請行政復議或者提起行政訴訟必備的一項書面證據材料，它能夠有效地規范行政機關及其執法人員的處罰活動。[2]

二、道路運輸行政處罰程序的保障機制

道路運輸行政處罰程序規則本身的力量并不足以制止執法人員濫用權力的動機，使道路運輸相對人權利免于違法或不當的行政處罰的侵害。因而道路運輸行政處罰程序本身也離不開必要的保障機制。道路運輸行政處罰程序對執法人員的拘束力及其對相對人權利的保障，建立在行政機關及其執法人員與相對人之間的權利義務關系的基礎之上：陳述、申辯與聽取相對人的意見這一對權利義務派生于英國古老的自然正義原則。包括兩個基本內容：其一，任何人不能作為自己案件的法官;其二，任何一方的辯解都應該被平等地聽取。道路運輸行政執法人員保持立場的中立，去除偏見，并且不能與道路運輸行政案件的結果存在任何利害關系，道路運輸當事人擁有平等的提出抗辯的權利。[3]

我國《交通運輸行政執法程序規定 》第七十條 執法部門負責人批準案件調查報告后，擬對當事人予以行政處罰的，執法人員應當制作《違法行為通知書》，告知當事人擬作出行政處罰的事實、理由、依據、處罰內容，并告知當事人依法享有陳述權、申辯權或者要求舉行聽證的權利。第七十一條 當事人要求陳述、申辯的，應當如實記錄當事人的陳述、申辯意見。符合聽證條件，當事人要求組織聽證的，應當按照本章第三節的規定組織聽證。這一條款的規定事實上給與道路運輸相對人面對道路運輸行政機關提出的行政處罰依據，說明事實真相和理由，反駁行政機關及其執法人員的判斷，表達自己一方的主張的一種程序權利。與之相對的是行政機關及其執法人員聽取申辯。

三、道路運輸行政處罰程序存在的缺陷與完善

行政處罰程序在制止權力濫用，保障相對人權利方面尚不能令人滿意。毋庸置疑，所有國家的聽證范圍都不可能涵蓋其所有的行政決策。除了行政機關影響當事人法律權利時必須履行聽證義務外，當它影響當事人合理的、建立在一定事實基礎上的符合邏輯的未來即將得到的法律權利和自由時，也必須給予當事人聽證的機會。

我國在聽證程序適用范圍的立法方式上將行政處罰的聽證范圍局限在狹窄的領域，不利于最大限度地保護當事人的合法權益。因而今后立法上應該借鑒相關國家的做法，進一步擴大行政聽證適用的范圍，最大限度地發揮聽證的程序保障機能。[4]

參考文獻

[1]姜明安主編：《行政程序研究》，北京大學出版社 2006 年版，第110頁。

[2]章劍生：《行政程序法及本理論》，法律出版社 2003 年版，第46頁。

[3]應松年主編：《比較行政程序法》，中國法制出版社 1999 年版，第103頁。

[4]馬懷德：《論聽證程序的適用范圍》，載《中外法學》1998 年第 2期，第11頁。

（作者單位：三亞市道路運輸管理處）