教育治理現代化進程中教育智庫專家的角色定位及動力機制

付 睿,田秋燕

一、研究背景

從公共政策學角度看,一項政策要得到實施,首先要進入政府部門的議程設置環節之中。教育作為公共事務的重要領域,關系國計民生和社會穩定。2018年9月10日,習近平在全國教育大會上指出,“堅持扎根中國大地辦教育,堅持以人民為中心發展教育,堅持深化教育改革創新”[1]。2019年10月31日,中共第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出,要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系,完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制,豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”[2]。教育智庫是為政府教育決策提供研究與咨詢的專門機構,是推動教育治理體系與治理能力現代化的重要力量,在深化教育領域綜合改革、構建教育協商民主體系方面發揮著積極而重要的作用。專家作為教育智庫的靈魂,在這一過程中,扮演著教育政策研究者、輿論引導者、改革建言者的關鍵角色。本文以全國校車體系的建立為例,探討教育智庫專家在教育政策議程設置中的角色定位及動力機制,以期為教育智庫更好地參與國家教育決策,充分發揮資政建言功能,促進國家教育治理體系和治理能力現代化提供理論與實踐經驗的借鑒。

二、校車的界定及國外立法情況

(一)校車的界定

校車是承載幼兒或學生往返家庭與學校之間的重要交通工具,它確保了學校教育教學活動的正常開展,減輕了家庭入學的負擔,促進了教育均衡化、優質化發展,是教育現代化水平的重要指標之一,校車工程深受群眾及廣大中小學生及幼兒的歡迎,是重要的民生工程。校車安全事關億萬少年兒童、千家萬戶的平安與幸福。然而,前些年隨著農村教育改革及撤點并校的實施,學生上學路途遙遠,校車需求劇增,農村校車安全事故多發,造成學生及幼兒的傷亡,給眾多家庭和全社會帶來了無盡的傷痛,校車安全體系建立迫在眉睫。在此背景下,以長江教育研究院為代表的教育智庫組織專家團隊開展校車安全體系建設研究,積極通過全國兩會建言獻策,通過媒體輿論呼吁,引起社會關注,最終促成了全國校車體系的建立,為億萬兒童的上學之路撐起了安全傘,筑起了一道防護墻。

(二)國內外校車立法情況

依據國家相關法規界定,校車是指依照國家頒布的《校車安全條例》獲得使用許可,用于接送接受義務教育的學生上下學的7座以上的載客汽車。接送小學生的校車應當是按照專用校車國家標準設計和制造的小學生專用校車。除美國、法國、日本等經濟發達國家之外,古巴、墨西哥等發展中國家也建立起了校車管理體系。可見,校車管理體系健全與否與國家重視程度相關,而不僅僅與經濟發達程度相關。

美國通過大量的法律來保障校車“優先權”。美國第一部校車法案于1869年在馬薩諸塞州頒布。迄今為止,美國已經有500多部法律以及眾多的規章被各州記錄在冊,用來管理校車產業的方方面面。在聯邦政府頒布的60項關于汽車安全的標準中,37項是專門為校車制定的。[3]在美國校車發展歷程中,聯邦政府和地方政府頒布的一系列有關校車的法案對于確立校車優先地位、維護校車市場秩序、保障兒童交通安全發揮了重要功能。在校車法案中,聯邦和州政府對校車類型、設計、制造標準、營運管理、通行規則等方面進行了嚴格規范。其采取的相關措施包括：政府財政對校車產業給予補貼(每年每生校車補助為400多美元)；將校車列為安全防衛重點,納入政府反恐怖安全監視系統的保護范圍,等等。[4]從校車安全管理的責任主體上看,美國的校車主要通過聯邦政府、州政府、地方學區進行層級管理,各級政府權責分明,管理內容涉及校車的政策法規、校車經費、校車交通安全以及有關校車的各種培訓項目。此外,非政府組織在校車管理中發揮著重要的協助作用。[5]日本的校車管理規范,責任明確；各地方政府通過制定校車運行規則,增強相關人員的安全和責任意識,明確了地方政府、乘車學生、校車司機等各方責任；注重對校車、司機包括其性格的要求；注重學生安全教育。加拿大校車的管理細致,規章完備,校車經費主要來自教育撥款。韓國將校車寫入《道路交通法》,明確校車權責。[6]這些經驗都對我國建立校車管理體系、明確不同相關主體責任具有重要參考價值。

三、教育政策議程設置的背景

(一)校車事故多發

一項教育政策要進入政府部門議程,往往需要一定的政策背景或突發事件作為動力,引發媒體輿論普遍關注,從而觸發政府部門啟動議程設置程序,將其納入政策議程的討論范圍。我國于上世紀90年代末開始進行農村中小學布局的教育改革,實行撤點并校政策,農村實行集中辦學后,很多學生需乘坐交通工具上學。由于農村道路條件較差,車況良莠不齊,交通狀況復雜,交通違法現象時有發生,學生上學放學路途安全難以得到保障。根據教育部副部長劉利民透露,截至2011 年4 月,全國校車共28.5萬輛,符合條件的為2.9萬輛,僅占10.2%。[7]校車事故多發,導致無數家庭承受著巨大的痛苦。以下是校車安全體系建立前部分校車安全事故統計。

表1 2010—2011年校車安全事故不完全統計

續表

續表

根據表1統計可見,2010至2011年間,全國校車事故頻發,2011年最多,造成重大人員傷亡,給學生家庭及社會造成重大損失和精神打擊。事故的原因主要集中于校車不合格、嚴重超載、管理失職、司機不合格等方面,這些都是校車安全監管體系缺失所致。

(二)媒體輿論高度關注

從傳播學視角看,在信息化時代,媒體對公共突發事件的報道,實質是承擔著信息生產、加工、傳遞的功能,通過發揮議程設置和議程引爆的作用,對國家的立法議程產生實質的影響。上述一系列校車慘劇,引起社會大眾和眾多知名媒體的強烈關注。從媒體主體來看,涵蓋國家級官方媒體、知名網站、地方政府網站及社會專業網站等；從媒體屬性看,包括傳統媒體,如報刊、電視廣播等,新媒體包括網站、博客、微博、微信公眾號等,均對事件進行報道,且事故的嚴重程度與媒體關注度成正相關。如2010年4月6日廣東省汕頭市事件,2010年12月27日湖南省衡陽市事件,2011年9月26日山西省介休市事件,2011年11月16日甘肅省正寧縣事件,2011年12月12日的江蘇豐縣校車事件,因死亡人數高,后果嚴重,引發媒體及社會大眾的普遍關注,各大媒體發表評論,紛紛對現行校車監管體系提出質疑,相關領域的專家也通過媒體提出許多意見和建議。尤其是甘肅正寧事件發生后,僅隔6天,校車事故引發的相關報道就達到13,795篇,網民跟帖評論1,785,428條,涉及網站560家,論壇主貼2,153個,回復10,873條以及相關博客達到2,108篇。[8]2011 年12 月12日的江蘇豐縣校車事故也引發了媒體的大范圍關注。隨后,《人民日報》《華商晨報》《法制日報》《新民晚報》等紛紛發表評論文章,人民網輿情監測室龐胡瑞在人民網發文《江蘇豐縣校車事故：政府缺乏信息透明誠意》,對事發地政府的輿情應對進行了深度分析。媒體主流觀點認為,政府應該承擔起校車安全管理的主要責任,這些事件的發生及媒體輿論的參與,對立法決策主體形成了巨大的輿論壓力,引起政府及相關部門的高度重視,給校車安全體系的建立開啟了政策議程的窗口期。

四、教育智庫專家在教育政策議程設置中的角色定位及動力機制

(一)作為專業的教育政策研究者

教育智庫專家在教育政策議程設置中的角色定位首先應是專業的教育政策研究者,在相關政策研究領域起到引領作用。“關于校車安全的政策建議最早也是由學者發起的——2009年復旦大學葛劍雄和2010年華中師范大學周洪宇”[9]。全國政協委員、教育部社會科學委員會委員葛劍雄曾在2009年全國政協會議中提出校車安全問題,而全國人大代表、長江教育研究院院長周洪宇拿出了更具可行性的《關于實施全國校車安全工程的議案》。這對政府有關部門關注并把校車安全問題納入公共政策議程更具有實際意義。2010年12月,湖南衡陽校車慘案發生后,引起了長江教育研究院周洪宇的高度關注,2011年3月,在全國“兩會”上,周洪宇首次提交“關于實施全國校車安全工程”議案,提出了建立機構、明確職責,研制校車、落實制度,政府主導、市場運作,分類實施、逐步推廣,科學管理、商業運營,加快立法、完善制度,加強宣傳、創造環境,成立協會、加強監督等八點建議。明確提出制定《校車安全運行管理條例》,主張盡快實施全國校車安全工程；成立專門協調機構負責“全國校車安全工程”；制定校車的各項技術標準和校車生產準入制度,挑選出合格的汽車廠商制造符合標準要求的校車；通過立法完善制度,逐步在全國進行推廣。另一方面,周洪宇在學術期刊發文,以此引起學術界對校車安全問題的關注。[10]有學者研究認為“從校車屬性及利益補償原則看,政府應承擔起農村校車發展的主要責任”[11]。校車的高安全性、公益性和高成本性的特征決定了政府應該是主要責任承擔者,這與周洪宇的觀點一致。與此同時,周洪宇的議案得到了教育部的回應,2011年10月20日教育部正式回復,表示贊同周洪宇的議案,與公安、交通部門采取相關措施,并且已經在山東威海等6個地方啟動試點工作。

(二)作為輿論引導者

意見領袖是影響輿論形成的關鍵因素之一。專家型意見領袖圍繞熱點問題發表深刻見解,憑借廣博的見聞和縝密的說理獲得認可。[12]教育智庫專家是輿論引導者,通過媒體輿論影響公眾和政府決策,應能在復雜的社會輿論環境中堅持正確的觀點及主張。2011年11月16日,甘肅省正寧縣再次發生重大校車慘案,19名學生遇難。面對這一突發事件,周洪宇積極行動,他與全國政協委員施杰律師在全國各大媒體發起了平安校車的倡議。11月17日下午,周洪宇在搜狐微博訪談中,呼吁加快校車安全立法進程,構建校車安全體系,并與全國政協委員施杰律師應邀當晚在搜狐網發起“平安校車行動”倡議,號召大家關心校車安全問題,支持校車安全立法,為貧困地區學校捐助校車,奉獻愛心。倡議很快得到全國各界人士的廣泛響應,媒體也作了大量報道,一些企業與個人紛紛呼應,捐助校車給貧困地區學校,產生積極效果。特別是他提出作為承載社會弱勢群體、自我保護能力最弱的兒童的校車,在運行中應享有“特權”(特殊的行駛優先權)的建議,比如“只要校車停靠在路邊上下乘客,它旁邊的車輛都要停駛且保持車距”等建議。起初因很多網友不理解,不少網友開罵,說“搞什么特權”。“但是兒童是弱勢群體,兒童的生命安全必須要放在首位”,周洪宇面對眾多媒體的采訪仍然堅持自己的觀點。最終得到了各界廣泛的贊同。11 月18 日,周洪宇在上海《東方早報》發表評論《吸取慘痛教訓,在全國實施校車安全工程》,19日,周洪宇在《新京報》上再次呼吁“校車應有行駛特權,設專門機構管理”。19日、21日、23日周洪宇連續接受中央電視臺“新聞1＋1”欄目、“東方時空”欄目以及上海電視臺采訪,分析校車安全事故頻發的原因,提出解決對策。此后數日,周洪宇在接受新華社、鳳凰衛視、《中國經濟周刊》《中國經營報》《燕趙都市報》《遼沈晚報》《法制晚報》《長江日報》《楚天都市報》以及搜狐網、騰訊網等媒體采訪時提出盡快制定《校車安全運行管理條例》,實施全國校車安全工程的建議。同時指出,由全國人大通過專門的《校車安全法》眼下條件不成熟,遠水難解近渴,不如先由國務院通過相關條例比較現實可行,以后待條件成熟后再由人大通過專門法律。11月27日,溫家寶總理在第五次全國婦女兒童工作會議上指出,要把校車安全問題真正納入法制的軌道。要通過中央、地方、社會各界共同努力,使校車成為學生安全的流動校舍,為孩子們建立起安全無憂的綠色通道。“近來一些地方連續出現令人痛心疾首的重大校車安全事故,必須引起各地各部門高度重視。國務院已責成有關部門迅速制定校車安全條例,抓緊完善校車標準,做好校車設計、生產、改造、配備等工作,并建立相應管理制度”[13]。在輿論壓力的影響下,國務院要求下設的法制辦在一個月內制定出《校車安全條例》。

(三)作為改革推動者

教育智庫專家是教育改革推動者。長江教育研究院組織專家組起草《校車安全條例》(湖北專家立法建議稿),明確了立法原則、指導思想、責任主體等重大問題。21世紀教育研究院的楊東平、熊丙奇提出校車要堅持政府主導、社會參與的原則；目前由中央財政完全為校車埋單不現實,但政府不能由于財力有限而在校車問題上無所作為；推進校車安全工程,把中小學、幼兒園的校車納入政府預算,并納入中央財政轉移支付的范疇；建立起中央財政(或省級財政)負責校車硬件配備、地方政府負責校車日常運行費用的經費保障機制等。中國教育學會學術委員會委員袁桂林提出,校車應由教育部牽頭管理,建議國務院制定《校車責任管理和運營條例》,將校車視作學校后勤保障系統的子部分,賦予教育部在校車管理上明確的事權；賦予教育部協調權,使其有權協調相關部門。

從2011年11月20日開始,周洪宇為首的智庫專家團隊著手起草《校車安全條例》(湖北專家立法建議稿),為保證提議的專業性,他在湖北召集了法學界、律師界的一批專家,組成湖北立法專家組,包括武漢市原人大常委(現市政協常委)、立法專家、中南財經政法大學法學院副院長簡基松教授、武漢理工大學法學系教師陶雙文、湖北仁義律師事務所主任律師鄭青松、湖北法輝律師事務所主任律師劉緒高、民進湖北省委會干部范喚軍等,夜以繼日、馬不停蹄地研制校車安全條例。按照周洪宇提出的立法思路和框架構思以及所提供的相關資料,分頭起草《校車安全條例》,完成《立法參閱件》,說明立法各條法源及依據。通過一段時間的努力,12月2日,鄭青松、范喚軍兩人分別完成各自的立法草案和相關《立法參閱件》。3日、4日(周六、周日)兩天,周洪宇召集立法組的專家們放棄正常的節假日休息,連續作戰,對兩個草案進行比照分析,逐條討論具體內容,綜合形成一個比較完整的《校車安全條例》(湖北專家立法建議稿)。為確保立法的嚴肅性、廣泛性、科學性,專家立法組還于2011年12月9日在武漢召開座談會,聽取了武漢教育界代表特別是一線教師對專家立法建議稿的意見。在此基礎上,綜合大家的意見,形成《校車安全條例》(湖北專家立法建議稿)定稿。全稿共分七章,50條,包括第一章總則；第二章管理機構和職責；第三章校車設計、生產、購置；第四章校車運營與安全行駛；第五章校車安全事故應急處理；第六章法律責任；第七章附則。[14]定稿明確提出“以人為本、兒童優先、統籌協調、齊抓共管”的立法原則和指導思想,對校車的界定、責任主體、財政支持等重大問題進行了明確。

(四)建言渠道的暢通性與進言時機的適切性

一項教育政策建議要進入政府議程并啟動,既需要有暢通的建言渠道,也需要教育智庫專家把握進言時機的適切性。組織行為學認為,在渠道組織間長期互動關系中,渠道成員在遇到問題或是有一些重要信息時,以改善現狀為目的,主動向渠道合作者提出建設性意見的行為稱為渠道建言行為。[15]教育智庫專家通過公開的或者內部的渠道進行建言,是對政策議程產生影響的重要途徑。2011年12月11日,國務院法制辦公室公布《校車安全條例(草案征求意見稿)》,向社會公開征求意見。湖北專家立法建議稿隨后分別通過電子郵箱和郵局兩個途徑將文本的電子稿和紙質稿送達國務院法制辦《校車安全條例(草案)》起草組,供他們參考完善。2012年兩會召開前,周洪宇以全國人大代表的身份到武漢市的遠城區黃陂區橫店小學調研校車安全,對相關建議進一步完善和細化,并將準備提交給國務院法制辦的《校車安全條例》議案建議中的立法原則修訂為“兒童優先、政府主導、因地制宜、分步實施”。2012年3月,國務院197次常務會議通過《校車安全管理條例》,4月5日,溫家寶總理簽署中華人民共和國國務院令(第617號),《校車安全管理條例》正式面向全國頒布實施。社會說服理論認為,進言分為促進性進言和抑制性進言,進言的專業度越高,被采納的可能性就越大。[16]周洪宇及其團隊提出的部分修改意見被國務院采納,舉例如下：

表2 國務院采納的部分修改意見

表2顯示,國家頒布的《校車安全管理條例》部分采納了周洪宇領銜的教育智庫專家團隊的“《校車安全條例(草案)》的議案(2012年)”對校車界定相關表述,比起國務院法制辦公室公布的《校車安全條例(草案征求意見稿)》對小學生的校車的表述,明顯要求更高,更嚴謹,明確接送小學生的校車必須是按照“專業校車標準設計和制造”。這也為校車國家標準的出臺埋下了伏筆。進言被一定程度采納,說明教育智庫專家團隊的專業性及時機把握得到了決策者的認可。2012年5月,《專用校車安全國家標準》正式施行。至此,校車安全從進入議程到頒布具體的條例和標準,標志著一項政策真正落地并開始影響國家及民眾的生活。當然,國家政策的出臺,并不意味著校車事故的終結,還需要各相關政府部門、學校、社會等各方力量的積極落實與配合,方能杜絕事故的發生。

通過《校車安全條例》研制及頒布的歷程,我們發現一項政策建議要被采納,需要教育智庫專家是專業的政策研究者,他們以高質量、高標準的專業能力作為基礎,智庫專家不僅自身要具備專業能力,而且也要善于整合專業團隊及專業資源,才能保證政策建議的科學性與客觀性,這也是智庫專家專業精神的體現。同時,教育智庫專家是輿論引導者,通過對相關問題的分析,提出建議,這既是為民眾解疑釋惑,開啟民智之舉,也是通過媒體輿論引起政府部門關注,進而得以進入政策議程的重要環節。在這一環節中,需要教育智庫專家與媒體保持良好的溝通,確保媒體輿論的高關注度,媒體亦應具有高度的社會責任感,方能讓社會問題轉變為政治議題。教育智庫專家是改革推動者,建言渠道的暢通性,進言時機的適切性,是驅動教育政策得以進入議程的重要動力機制。在動力機制的作用下,教育智庫專家才最終成為教育改革的推動者。

總之,在教育政策議程設置過程中,教育智庫專家的角色定位及其動力機制的作用,促使解決社會教育問題的政策得以進入政府部門的決策環節之中,為最終促成問題的解決創造契機。在中國由教育大國邁向教育強國的征途上,仍需要一批充滿社會責任感、敢于擔當的教育智庫專家為國家教育發展出謀劃策、資政建言,才能推進教育治理體系與治理能力的現代化,實現中華民族偉大復興,進而參與并引領全球教育治理。