我國地方政府債市場問題與對策

鄧銀菲

[提要] 近幾年來，地方政府債是社會經(jīng)濟界廣泛關(guān)注的焦點話題。加強政府債務(wù)管理，規(guī)范地方政府合法舉債，防止區(qū)域性、系統(tǒng)性風險的發(fā)生，是控制地方政府債務(wù)風險的關(guān)鍵，也是財政部深化財稅改革的當務(wù)之急。本文系統(tǒng)地梳理安徽省政府債務(wù)歷史現(xiàn)狀，分析目前我國各地方政府債市場所存在的各種問題，并剖析其深層次成因，結(jié)合國家現(xiàn)有相關(guān)政策，提出促進地方政府債市場健康發(fā)展若干政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債;風險控制;限額管理;政策探討

本文為2019年銅陵學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目省級立項重點課題（項目編號：201910383015）

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年12月22日

近兩年來，疊加債務(wù)到期壓力抬升，全國大部分省份的債務(wù)化解壓力普遍提升。盡管國家財政部在政策上一直在“開正門、堵后門”，但是有些地方政府的財政壓力仍然很大，特別是實體經(jīng)濟動能弱勢，“保增長”壓力較大的情況下，違規(guī)違法舉債出現(xiàn)了不少“新變種”，地方融資平臺債務(wù)違約風險不斷提高，隱性的債務(wù)還在蔓延。而財政部也多次發(fā)布文件，對地方各種違規(guī)違法舉債融資行為將終身問責。這一方面說明國家重視防范地方債的系統(tǒng)性風險、保持政府資金的正常運作;另一方面也折射出一些地方違規(guī)違法舉債的行為極有可能形成財政金融風險隱患，不利于經(jīng)濟健康穩(wěn)定的發(fā)展。所以，從地方政府的公信力和債券市場健康發(fā)展的角度認識問題，警惕和防范地方政府債市場存在的問題，了解和規(guī)范地方政府舉債融資問題就顯得尤其重要。

一、文獻綜述

廖乾（2017）通過分析地方政府債承載著地方政府信用發(fā)現(xiàn)：由于各地方政府在信息披露程度、統(tǒng)計數(shù)據(jù)精準度及隱形債務(wù)規(guī)模等方面均有較大差異，且存在一定的信息不透明現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府債發(fā)行利率水平難以客觀反映地方政府的信用狀況和債務(wù)風險。

董竹敏（2017）對2011年的云南公路只付息不還本函件事件、云投集團重組和上海申虹償債危機等信用事件的研究，發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的資產(chǎn)存在騰挪現(xiàn)象，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至新建平臺以便繼續(xù)融資，從而增加了風險隱患，挫傷了市場對政府融資平臺企業(yè)的風險偏好。

汪慧（2016）發(fā)現(xiàn)隨著政府債發(fā)行規(guī)模的快速上升，二級市場的流動性問題也愈發(fā)重要，通過增加產(chǎn)品的多樣性、改進做市商制度、減免交易環(huán)節(jié)的營業(yè)稅的措施有助于改善市場流動性。

呂尚峰（2016）通過將地方政府債作為擔保品，商業(yè)銀行可以釋放地方政府債占用的資本，進而配置其他高回報率的資產(chǎn)，從而實現(xiàn)提高資源配置效率的目的，這也有利于進一步激發(fā)商業(yè)銀行投資地方政府債的熱情。另外，通過加強地方政府債在擔保品業(yè)務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，地方政府也可以更好地進行債券的發(fā)行和置換，進一步降低籌資成本和緩解債務(wù)壓力。

二、安徽省政府債概況

（一）近幾年政府債券發(fā)行規(guī)模。安徽省2017年發(fā)行地方政府債券1，462.09億元，其中新增債券687.89億元、置換債券774.20億元。截至2017年末，安徽省地方政府債務(wù)中政府債券為4611.28億元，在全國各省市中處于上游水平。而債務(wù)居首的江蘇省數(shù)額已破萬億元，8個省份債務(wù)率超“紅線”，安徽債務(wù)水平超4，000億元。同時，2017年底，安徽省政府債務(wù)余額為5，823.36億元，規(guī)模位列全國各省市降序排列第12位，低于當年全省債務(wù)限額6，622.10億元。而2018年前三季度，安徽省發(fā)行地方政府債券2，223.56億元，其中新增債券979.29億元、置換債券969.76億元、再融資債券274.51億元，9月末安徽省地方政府債務(wù)中政府債券為6，626.71億元，當年新增債券額度已使用97.25%。（圖1）

雖然近幾年我國地方政府債務(wù)率均低于國際通行的警戒標準，但不排除部分地區(qū)的債務(wù)依舊很高，各地區(qū)債務(wù)承受力不均衡，存在通過融資平臺形成的或有債務(wù)游離于預(yù)算管理之外的現(xiàn)狀。

（二）近幾年城投債發(fā)行情況。在全國各省份范圍內(nèi)安徽省屬于城投債發(fā)行相對較為活躍的地區(qū)，2017年及2018年前三季度全省城投債發(fā)行額分別為919.00億元和636.27億元，分別位列全國各省市發(fā)行規(guī)模的第七位和第十位。與其他省份相比，安徽省城投平臺規(guī)模普遍偏小，整體資質(zhì)相對較弱，因此對于城投債存在的風險能夠及時防范與掌控。（圖2）

但是，在這一輪“保增長”中，許多地方政府過度依靠銀行資金開展建設(shè)，造成負債規(guī)模速度增長，債務(wù)率遠遠超過了風險控制警戒線。有些地方政府甚至借本輪信貸寬松機會極力加大地方融資平臺建設(shè)，而這些融資平臺過度負債現(xiàn)象已非常嚴重。據(jù)報道，東部的一些發(fā)達地區(qū)城建融資平臺注冊資金不足1億元，但每年貸款建設(shè)規(guī)模卻高達幾十億元，而且地方政府過度信貸舉債的財政風險正快速轉(zhuǎn)化為銀行金融風險。

（三）目前債務(wù)風險。截至2018年末，安徽省地方政府債務(wù)余額為6，705億元，其中一般債務(wù)3，521.7億元，專項債務(wù)3，183億元，地方債務(wù)限額為7，629億元，債務(wù)余額和負債率在全國排名分別第12位和第17位，債務(wù)風險總體不高，但是阜陽、亳州市債務(wù)風險相對偏高。加上現(xiàn)在的經(jīng)濟增長趨勢下行，房地產(chǎn)市場調(diào)整，地方財政來自于土地收入的比例在下降，或者不穩(wěn)定。不排除地方政府不能夠兌付到期債券本息的情況。因此，我們既要從整體上考察政府債務(wù)風險情況，又要根據(jù)各地區(qū)的不同經(jīng)濟發(fā)展水平來分析目前的債務(wù)風險，雖然政府債務(wù)率高也并不意味著其債務(wù)風險就比其他地區(qū)大，但是地方政府債務(wù)風險肯定是越積越大。如果不能及時防范和控制，將可能形成系統(tǒng)性風險，不利于債券市場健康穩(wěn)定的發(fā)展。（表1）

三、我國地方政府債市場存在的問題

（一）隱性債務(wù)蔓延。2018年11月，央行發(fā)布《中國金融穩(wěn)定報告（2018）》，對2017年以來我國金融體系的穩(wěn)健性狀況進行了全面評估，并揭示了目前我國地方政府隱性債務(wù)的典型現(xiàn)狀。隱性債務(wù)主要是地方政府為了提高業(yè)績考核和追求地方發(fā)展速度進行違規(guī)融資、承諾和擔保產(chǎn)生的債務(wù)，下級政府對上級補助的過分依賴，普遍存在強烈的融資沖動。而由此產(chǎn)生的融資平臺公司承擔著大多數(shù)政府隱性債務(wù)的管理工作，但是因為隱性債務(wù)具有融資種類多、信息不透明、群眾難以監(jiān)督、易誘發(fā)系統(tǒng)性風險等特點，所以導(dǎo)致了融資、投資、資金結(jié)余管理等環(huán)節(jié)的信息化管理水平很低，建設(shè)項目、政府債務(wù)和公益資產(chǎn)后續(xù)管理不協(xié)調(diào)，進而通過融資平臺公司取得資金的成本普遍較高，這些都將增加地方政府隱性債務(wù)資金成本，并最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府債務(wù)和財政負擔。

而且近幾年在地方政府投資強烈的狀態(tài)下，隱性債務(wù)的方式更加多樣且規(guī)模龐大。部分地區(qū)銀行隱性債務(wù)中約65%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中，就有15%的債務(wù)抵押擔保不足，項目現(xiàn)金流不能償還當期的債務(wù)本息，主要依靠借新還舊維持項目運轉(zhuǎn)，而且不少項目在未來都難以保證收益。地方政府隱性債務(wù)規(guī)模龐大，早已超過了地方政府可承受的能力范圍。

（二）財權(quán)和事權(quán)不相匹配。分稅制確立了現(xiàn)行的財政管理體制，但其財權(quán)和事權(quán)不匹配的弊端致使地方政府事權(quán)過大、財權(quán)過小，地方政府在財政上要受到中央的管控，但在地方事務(wù)上有較多自主權(quán)。于是當中央通過當?shù)氐慕?jīng)濟增長、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬性指導(dǎo)來考察當?shù)氐恼儠r，地方官員就不得不要在有限的稅收收入下想其他辦法擴張自己的財力。在此背景下，地方政府融資平臺應(yīng)運而生，把資產(chǎn)注入到某個公司，然后以資產(chǎn)作為抵押舉債，而一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，無法償還貸款，經(jīng)過長期積累就使得政府不得不產(chǎn)生債臺高筑，形成種種債務(wù)風險。而就目前，最基本的還是支付貸款利息，地方政府在向銀行支付貸款利息時只依靠地方是稅收收入是遠遠不夠的，還需要出讓土地獲得的財政收入，而如果房地產(chǎn)市場的低迷，土地價格下降，可能連基本的利息都無法償還。

（三）信息透明度較低。雖然這幾年財政部門頒發(fā)了一系列的債券發(fā)行管理辦法，但是從債務(wù)管理透明度的角度去看，仍然存在著很多問題，有些信息披露的規(guī)定較為官方、含糊不清，不夠具體，在執(zhí)行中難以有硬性的約束，法律效力層次也很低。所以，各級地方政府債務(wù)信息披露的也就不夠完整、債務(wù)資金使用信息也很缺乏。省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府之間的債務(wù)信息披露存在著較大的差異，一般只涉及債務(wù)的基本數(shù)據(jù)，對于債務(wù)存量總額、期限結(jié)構(gòu)、利率以及市場定價交易等情況沒有充分闡明，債務(wù)信息之間缺乏連續(xù)性。而且地方政府債務(wù)也未建立公開財務(wù)報告制度，相關(guān)信息的透明度較低，因此將地方政府債等政府籌資舉債信息向社會公眾進行全面反映并有效接受社會公眾的監(jiān)督還存在一定的困難。

（四）債務(wù)風險水平較高。自2018年開始，地方政府債及城投債的到期本金及利息規(guī)模開始上升，2019～2020年是地方政府債券的利息償還高峰，2021～2022年則面臨地方政府債券本金償還峰值。同時，城投債作為地方政府隱性債務(wù)的一部分，也將于2019～2021年達到本金償還高峰。而債務(wù)到期后，地方政府將面臨著巨大的償債風險，由于我國是單一制體制，當前尚未引入地方政府破產(chǎn)機制，所以重要政府會承擔最后的還款責任，地方政府正是因為相信中央政府會堅守救助兜底原則而通過融資平臺舉債大肆進行債務(wù)擴張，忽視債務(wù)帶來的系統(tǒng)性風險。

而且各地方政府債在利率定價方面差異不大，并沒有反映出各省在財政實力、信用狀況等方面的差異。地方政府債的發(fā)行利率越低，二級市場流動性就會越差，同時地方政府發(fā)行定價偏離市場化水平，使其難以發(fā)揮價格發(fā)行的功能，而容易造成地方政府債市場流動性風險的發(fā)生。

四、加強政府債務(wù)管理的政策措施

（一）加強政府隱性債務(wù)管理。各省財政廳對地方政府隱性債務(wù)應(yīng)該進行統(tǒng)計、監(jiān)測，實行債務(wù)余額限額管理，舉債不得突破批準的限額。在國務(wù)院下達的限額內(nèi)，根據(jù)各地債務(wù)風險和償債壓力，切實厘清各地區(qū)的債務(wù)情況，精確測算包括債務(wù)率在內(nèi)的各項風險指標，提出省級和直轄市新增債務(wù)限額分配方案，報國務(wù)院批準后下達至各地方政府。然后，根據(jù)財政部相關(guān)要求和統(tǒng)一部署，從債務(wù)分類角度，將一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理。限額分配要充分體現(xiàn)立足財力水平、防范債務(wù)風險、保障融資需求、注重資金效益、公平公開透明的原則，不得超越財力實際將上級政府批準的地方政府債務(wù)限額過多留用本級或下達下級，實現(xiàn)不同地區(qū)地方政府債務(wù)限額與其償債能力相匹配。

同時，按月測算政府債券還本付息支出情況，做好每一批次到期債務(wù)還本付息的公告、指標結(jié)算、資金劃撥等手續(xù)辦理，避免政府出現(xiàn)違規(guī)違法負債。

（二）充分發(fā)揮地方政府債券融資的主渠道作用，實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)相匹配。著力完善以政府債券為主體的地方政府債融資機制，穩(wěn)步推進存量債務(wù)置換，在財政部批準的限額內(nèi)，積極發(fā)行政府債券。應(yīng)將其主要用于支持脫貧攻堅、棚戶區(qū)改造、土地儲備、政府收費公路、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、基層基本公共服務(wù)功能建設(shè)等項目或區(qū)域，為保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度提供強有力的支撐。以項目收益作為專項債券償債來源，并在發(fā)行的同時賦予省級政府的名義，與政府信譽相掛鉤，但其收支另計入其他項目，不直接計入政府預(yù)算盈虧。通過這些措施不斷完善專項債券管理，以使其更好地發(fā)揮作用。

國家財政部要及時督促各地區(qū)財政部門撥付債券資金，使其項目主管部門和相關(guān)單位加快專項債券對應(yīng)項目資金支出進度，確保專項債券募集資金只用于債券信息披露文件所約定的項目，推動在建基礎(chǔ)設(shè)施項目早見成效。同時，繼續(xù)對往年新增債券資金使用情況開展績效評價工作，定期報告和披露專戶資金收支和結(jié)余情況，切實提高債券資金使用效益。

（三）強化政府債務(wù)管理考核，促進信息公開。從制度建設(shè)、預(yù)算監(jiān)督、日常工作、風險管控等方面對各地區(qū)政府性債務(wù)管理情況開展考核評分，對出現(xiàn)政府性債務(wù)風險的事件加大懲戒，促進對債務(wù)管理水平的考核和運用，加強地方政府牢固樹立債務(wù)風險意識，壓實各級各部門的管理責任。而且可以將地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的任期和考核與地方政府債務(wù)結(jié)合以來加以考察。地方政府負債是地方政府領(lǐng)導(dǎo)直接可以決定的，與地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期和考核之間的聯(lián)系更加直接和清晰。主動公開信息，建立公開財務(wù)報告制度，將地方政府債等政府籌資舉債信息向社會進行全面反映并接受社會公眾的監(jiān)督。

（四）嚴格政府債務(wù)風險監(jiān)管。首先要全面、準確地對各地區(qū)的真實債務(wù)風險情況作出客觀判斷，國務(wù)院應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展特點，制定合適的預(yù)警臨界值，對省級、直轄市政府性債務(wù)風險進行動態(tài)監(jiān)測、評估和預(yù)警，督促和約談高風險的地區(qū)制定風險化解應(yīng)急預(yù)案，確保不發(fā)生系統(tǒng)性財政金融風險，明確政府債務(wù)風險等級標準和應(yīng)急處置措施。各級地方政府還應(yīng)建立責任追究機制，一旦遇到難以償還的情況，要及時上報，追究相關(guān)部門人員責任。另外，還需注意防范財政與金融風險的轉(zhuǎn)化，金融機構(gòu)應(yīng)規(guī)范地參與地方政府項目建設(shè)，重視風險管控的要求，嚴格按照市場化原則進行評估，提供融資，加強兩種政策的協(xié)調(diào)配合，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。

（五）健全完善地方政府債務(wù)風險防控機制。根據(jù)修訂后的《預(yù)算法》和國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），各省政府應(yīng)該出臺相關(guān)的加強地方政府債務(wù)管理的實施意見以及債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案的通知等一系列規(guī)范性文件，構(gòu)建一個制度框架，可以成立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負責本地區(qū)政府性債務(wù)風險防控工作。進一步做好政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分析和風險研判，周密安排應(yīng)對預(yù)案，避免發(fā)生流動性風險。要積極探索運用多種手段化解存量債務(wù)，采取市場化手段處置資產(chǎn)尤其是不良資產(chǎn)，切實防止政府債務(wù)風險問題發(fā)生。要強化人大及其常委會對政府債務(wù)的審查監(jiān)督，研究完善對地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督機制，健全審查監(jiān)督程序，硬化政府預(yù)算約束，制止無序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。

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