民辦教育管理政策工具的選擇及優化
——基于政策文本的量化分析

曾小軍 黃大乾

(1.廣州大學，廣東 廣州 510006；2.廣東白云學院，廣東 廣州 510450)

自20世紀80年代新公共管理運動在西方興起以來，政策工具逐漸成為公共管理學和政策科學研究的焦點。在政策工具的研究中，分類研究的成果最為豐碩。國內學者顧建光等(2007)從政策工具的使用方式上，將政策工具分為管制類政策工具、激勵類政策工具和信息傳遞類政策工具(1)顧建光、吳明華：《公共政策工具論視角述論》，《科學學研究》2007年第1期，第47-51頁。。而英格拉姆等(2011)按照政策目標的行為邏輯假設對政策工具進行分類，該劃分與教育政策領域的政策維度高度契合，具有代表性。他們總結，客體對于某一社會目標不采取行動出于五個原因：一是客體可能認為沒有法律指示或者批準他們采取相關行動；二是客體可能沒有收到采取相關行動的激勵；三是客體可能缺少采取相關行動的能力；四是客體可能不認同實現該目的的方式或者該目的背后的價值取向；五是客體在高度不確定的情形下難以理解問題的性質而不知所措。基于以上五個原因假設，他們提出了相應的政策工具，即權威工具、激勵工具、能力建設工具、符號和規勸工具以及學習工具(2)轉引自寧騷：《公共政策學》，高等教育出版社2011年版，第172頁。。按照政府介入的高低程度，加拿大公共政策學者豪利特等(2016)將政策工具分為強制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具(3)邁克爾·豪利特、M·拉米什著，龐詩等譯：《公共政策研究：政策循環與政策子系統》，生活·讀書·新知三聯書店2006年版，第144頁。。本文借鑒英格拉姆等對政策工具類型的分類，采用內容分析法，以定量研究方式剖析政策文本中民辦教育管理政策工具選擇狀況，并提出相應的政策建議。

一、分析框架構建及政策文本內容編碼

政策工具是政策制定與政策執行的紐帶，是政策制定向政策執行轉變的關鍵，是政府推行政策的手段和方式。基于對政策工具內涵的把握，本文把民辦教育管理政策工具選擇界定為：政府尤其是教育行政部門為提高民辦教育管理成效而采取的具體手段和方式。借鑒英格拉姆等對政策工具類型的劃分，將民辦教育管理的政策工具分為權威工具、激勵工具、能力建設工具、符號和規勸工具以及學習工具五大類型，據此構建民辦教育管理政策工具選擇分析的X維度。作為政策制定與政策執行之間的橋梁，政策工具在實際運用中還要與管理內容相結合，才更具說服力。2016年12月，國務院印發《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，從“總體要求、加強黨對民辦學校的領導、創新體制機制、完善扶持制度、加快現代學校制度建設、提高教育教學質量、提高管理服務水平”七個方面作出指示。作為民辦教育管理領域的典型性、綱領性政策，這個政策文本對當前民辦教育管理具有導向作用，因此，本文將民辦教育管理內容劃分為“創新體制機制、完善扶持制度、加強現代學校制度建設、提高教育教學質量和提高管理服務水平”五個方面，構成民辦教育管理政策工具選擇分析的Y維度。在對政策工具和民辦教育管理內容進行劃分的基礎上，最終構建起民辦教育管理政策工具選擇的二維分析框架(見圖1)。

圖1 民辦教育管理政策工具選擇的二維分析框架

鑒于2016年底修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)《若干意見》《關于印發〈營利性民辦學校監督管理實施細則〉的通知》(以下簡稱《實施細則》)是目前在民辦教育管理方面內容最新、傳播最廣、監管最全、影響力最大和效力最高的三個代表性政策文本，本文將其作為研究樣本，分別進行二維分析。在分析前，先將《若干意見》設定為文本A、《實施細則》設定為文本B、新《民促法》設定為文本C，然后將三個文本按照內容和順序進行編碼，形成基于政策文本的民辦教育管理內容分析單元編碼表(見表1)。

表1 政策文本A、B、C民辦教育管理內容分析單元編碼一覽表

續表1

二、民辦教育管理政策工具選擇存在的問題

在對民辦教育管理內容分析單元進行編碼的基礎上，根據已建立的分析框架對結果進行統計后發現，民辦教育管理政策工具選擇在政策工具維度和管理內容維度方面存在以下問題。

(一)政策文本內容的X維度分析：政策工具維度

1.權威工具使用較多。在政策領域，權威工具的運用主要體現在各種政策管制上，包括禁止、許可、命令和處罰等。權威工具的使用往往假定政策目標群體會自覺遵守各項法律法規，且此假定還有一個更為重要的前提是有完善的法律法規供目標群體遵守和履行，一旦出現違法違規等行為，就要用嚴格的法律加以懲罰，以確保目標群體的守法自覺性。從表2可見，無論是單獨看某個政策文本還是三者綜合起來看，權威工具的使用頻率都較高。權威工具在政策文本A中占25.9%、在政策文本B中占36.1%、在政策文本C中占50.0%，經綜合平均，權威工具占了34.9%。具體來看，三個政策文本中權威工具的使用都是命令形式占主導，計算后得出其在權威工具中的使用占46.7%，其次是處罰、禁止，而許可的使用相對較少。

表2 政策文本使用權威工具情況

這個統計結果，既印證了權威工具是一種被普遍使用的政策工具，也體現了我國政府對民辦學校的管理主要傾向于權威性工具，通過對民辦學校提出強制規定，實現對其的規范化管理。那么，政府為何偏愛權威工具呢？其原因可能在于：一是通過權威工具來規定政策制定者和執行者的合法性以及推進一系列的政策改革，有利于增強對公眾的信服力和提高政策的可行性；二是民辦學校作為一類教育服務機構，雖然具有一定的公益性，但是分類管理后營利性民辦學校兼具公益性和營利性，為保障公益性的實現、防止因營利而損害教育消費者的利益，政府運用權威工具規范民辦教育機構乃至整個行業的行為，更有利于民辦教育行業的穩定健康發展；三是政府在民辦教育治理過程中仍存在統得過多、管得過死等問題，習慣于運用傳統治理手段，對權威工具的使用具有較強的路徑依賴。

2.激勵工具、符號和規勸工具的運用形式單一。激勵作為依靠切實回報來誘使人們遵從的工具，主要通過給目標群體帶來利益回報、促使目標群體采取相應行動，來實現政策目標。激勵工具包含收費、績效指標、協議、授權和稅收等子類型。通過對政策文本的量化統計后發現，在激勵工具的使用中，“收費”為8個，占44.4%；“稅收”為5個，占28.8%；“授權”為3個，占16.7%；“協議”為2個，占11.1%；未使用績效指標工具(見表3)。使用收費和稅收工具相對較多，由于收費工具的使用，允許民辦學校舉辦者取得辦學收益，辦學結余依據國家有關規定進行分配，民辦學校依法享有法人財產權。這有利于鼓勵民間投資人和企業進入民辦教育領域，發展多元化的投資主體模式，運用PPP模式對民辦學校進行管理。而稅收工具的使用，旨在從資金、土地和資源等方面給予民辦學校一定的政策優惠，支持民辦學校尤其是非營利性民辦學校的舉辦，減輕舉辦者的辦學壓力，鼓勵更多企業和個人參與辦學。基于經濟人假設，收費和稅收優惠可起到較大的激勵作用，提高舉辦者的辦學熱情和積極性，但也不可忽略績效指標的作用。為民辦學校設置合理的績效指標，可督促民辦學校注重辦學質量，有利于其長遠發展。

表3 政策文本使用激勵工具情況

符號和規勸工具假定政策目標群體的行為動力源自內部，他們往往以政策是否符合內在信仰或價值觀為標準，決定是否接納或執行政策。該類工具包括象征、基本原理、標簽和規勸等子類型。統計發現，在符號和規勸工具使用中，“標簽”為24個，占75.0%；“象征”為7個，占21.9%；“基本原理”為1個，占3.1%；未使用“規勸”工具(見表4)。可見，政府采用的符號和規勸工具主要以“標簽”“象征”為主。在不同階段，國家通過不同的“標簽”和“象征”，賦予民辦學校不同程度的合法性，從而獲得國家和社會對民辦學校價值認同的一致性，并創造出有利于政策實施的社會環境。如政策文本A中“切實加強宣傳引導，深入推進民辦教育綜合改革，鼓勵地方和學校先行先試……樹立民辦教育良好社會形象，努力營造全社會共同關心、共同支持社會力量興辦教育的良好氛圍”等條款，就是運用“象征”工具，試圖讓客體信任政府，相信其對民辦教育的綜合改革是一項符合客體利益和社會發展方向的政策。然而，基本原理和規勸工具的較少使用，可能造成民辦學校對政策目標的認同度不高、政策行動力不足，進而妨礙民辦教育管理相關政策的執行。

表4 政策文本使用符號與規勸工具情況

3.能力建設工具和學習工具應用不足。能力建設工具和學習工具在所有政策文本中的總占比分別為4.7%、2.3%(見表5)，可見應用不足。能力建設工具旨在提供信息支持、業務培訓、教育資源，支持有能力的個體、群體或機構開展活動并進行決策。學習工具的運用可以使客體通過學習來提高自己的判斷能力，從而有效作出判斷。在管理民辦教育時，政府應該給予民辦學校一定的信息支持和資源支持，如制定教師流動機制時應把民辦學校納入其中；基于民辦學校舉辦者、管理者可能缺乏相關的管理和教育知識等現實，定期舉辦各類有針對性的培訓。此外，政府應積極運用學習工具，引導民辦學校進行戰略規劃和自我評估，提升辦學能力。從一定意義上講，能力建設工具和學習工具對政策目標或行動的實現具有更加顯著的效果，因為它們能賦予行動主體更強大的行動力量和更明確的行動目標及路徑。政府不傾向于采用這兩種工具的主要原因，可能是其作用在政策行動主體身上往往需要一個較長的周期才能顯現效果，需要付出更多的行政和財政成本。

表5 政策文本使用能力工具、學習工具情況

(二)政策文本內容的Y維度分析：民辦教育管理內容維度

在對A、B、C三份政策文本進行X維度分析的基礎上，將其引入Y維度的分析中，可以獲得民辦教育管理內容維度的政策工具選擇結果(見表6)。加強現代學校制度建設和提高管理服務能力方面運用的政策工具較多，占比分別為38.4%、30.2%；運用的政策工具主要有權威工具、符號與規勸工具兩大類，較少使用激勵工具、能力建設工具和學習工具。這種政策工具選擇結果主要是由于政府習慣于以命令、控制和宣傳等權威手段管理經濟社會事務，在民辦教育管理領域同樣對傳統管理手段具有較強的路徑依賴。從表6還可以看到，政府在完善扶持制度和提高教育教學質量兩個方面運用的政策工具最少，分別占9.3%和5.8%。完備的扶持制度是民辦教育發展壯大的外在保障，優良的教學質量是民辦教育持續健康發展的內在要求，政府對這兩方面缺乏重視，在一定程度上反映出對扶持與引導民辦教育的力度不足，這是民辦學校長期無法與公辦學校平等競爭的主要原因之一。政府忽視對民辦學校教學質量的監管，容易使民辦學校尤其是營利性民辦學校因過度追求利潤而忽視教育的公益性。可見，充分、科學地運用激勵工具、能力建設工具和學習工具這些具有內發性的“胡蘿卜工具”，使其作用于“完善扶持制度、提高教育教學質量”等，是政府在推進民辦教育管理中應特別重視的問題。

表6 民辦教育管理內容維度的政策工具選擇情況

三、民辦教育管理政策工具選擇的優化對策

針對民辦教育管理政策文本中反映出的政策工具選擇問題，本文從權威工具、激勵工具、能力建設工具、符合和規勸工具和學習工具五個方面提出以下優化對策。

(一)合理運用權威工具：健全民辦教育管理的制度體系

針對當前民辦教育分類管理等相關政策執行阻滯問題，應合理發揮權威工具的功能，加快修訂地方法規，健全與民辦教育新政相銜接的配套政策及實施辦法。一是積極推進民辦學校產權制度創新。明確非營利性民辦學校的財產使用權，限制其對學校剩余財產的處分權；明確營利性民辦學校的財產收益權、使用權和剩余財產處分權。二是健全民辦學校財務與資產監管制度。非營利性民辦學校如果定性為社會服務機構，則執行《民間非營利組織會計制度》；如果定性為事業單位，則執行《事業單位會計制度》；營利性民辦學校則主要執行《公司會計制度》；還可參照《事業單位國有資產管理暫行辦法》和公司資產管理的相關規定，制定民辦學校資產分類管理制度，促使民辦學校各類資產按照不同的資產性質嚴格分類登記入賬。三是完善民辦學校退出制度。對不同類型民辦學校退出的標準、程序、方式、適用法律及監督管理進行全方位的規定。四是改進民辦學校收費管理辦法。允許營利性民辦學校自主定價，實行市場調節價；對非營利性民辦學校的收費，應通過市場化改革試點，綜合考慮辦學成本以及本地公辦教育保障程度、民辦學校發展情況等因素，逐步實行市場調節價。五是制定民辦學校分類登記的具體辦法。在分類轉設問題上，應按“新校新辦法、老校老辦法”的原則，在法律授權下，允許存量學校實施5—10年的過渡期；在學校法人類型上，應充分尊重舉辦者的意愿，并盡可能簡化相應的轉設程序，最大限度地降低制度性交易成本，形成社會服務機構、事業單位和企業法人三類主體的法人登記基本制度框架(4)劉永林：《民辦學校分類登記法律體系構建：主要進展、實踐訴求與優化路徑》，《浙江樹人大學學報》2019年第2期，第7-11頁。。為防止民辦學校追逐利潤而不履行保證民辦教育公益性的義務，還可嘗試建立教育公益報告制度。民辦學校應定期向教育行政部門提交教育公益性報告，匯報學校在保障師生權益、改善辦學條件和提高教育教學質量等方面所做的工作，由教育行政部門審核后向社會公開，接受社會各界的監督。

(二)增強激勵工具的可操作性：完善民辦教育管理的激勵措施

地方政府應增強激勵工具的可操作性，落實對民辦學校財政、稅收等的激勵政策。在財政激勵方面，可探索建立定額補助、差別補助、項目補助和獎勵性補助等多元化的公共財政資助體系。尤其需要加強生均財政撥款、學生財政補貼、教師工資和社會保險補助、購買服務與教研科研資助、基金和捐資獎勵五種資助方式。在稅收激勵方面，包括以下措施：一是清理整頓針對民辦學校的不合理稅收，尤其應減免非營利性民辦學校資產過戶的相關稅費，減輕民辦學校過重的稅收負擔；現有民辦學校在選擇轉型過程中涉及資產剝離、產權變更和學校用地時限等一系列重組問題，可參照國企重組等相關優惠政策，給予學校在轉型重組時適用企業所得稅、土地增值稅和契稅等優惠政策，或采取先征收后返補等減免辦法。二是出臺民辦學校結構性減稅改革方案，針對特定民辦學校、特定稅種進行有選擇的稅負調整，強調對社會效益突出的民辦學校的導向支持。三是對營利性和非營利性民辦學校實施差異性稅收政策，精心設計差異性稅收管理辦法，由民辦學校根據辦學定位和目標自主選擇。此外，政府扶持民辦教育的行為不僅是教育和財政部門的事情，還涉及稅收、收費、金融和人社等不同公共部門間的相互協作，因此，要完善民辦教育管理政策的頂層設計，全盤考慮和設計政策體系，減少政策之間的掣肘和部門之間的摩擦，提高各項激勵工具的協調性和系統性。

(三)豐富能力建設工具形式：提高民辦教育公共治理能力

當前，由教育管理走向教育治理的理念逐漸得到社會各界的廣泛認同，政府應積極應用能力建設工具，形成政府部門、民辦教育中介組織和民辦學校多元主體共治的格局，提高民辦教育公共治理能力。一是擴大民辦學校辦學自主權。招生權、專業設置權、收費權和合作辦學權是民辦學校較為關心的四大權利，地方政府應對不同類型的民辦學校逐步、有序地放開權利，提高民辦學校的辦學積極性和辦學能力。二是扶持民辦教育行業協會發展。充分發揮民辦教育行業協會在貫徹國家教育方針政策、反映學校利益訴求、指導規劃學校發展、維護學校及其師生權益、提供法律政策咨詢服務以及推動民辦教育改革研究等方面的積極作用。三是大力推進民辦學校章程建設。章程內容應明確舉辦者、管理者、教師等參與學校治理的方式，提高民辦學校內部治理能力。四是充分保障民辦教師合法權益。增強民辦學校生存與發展的能力，需要有穩定的師資隊伍。按照國家相關規定，2014年10月1日以后入職的公辦學校教師，工作30年后退休，能夠拿到的退休金相當于退休前工資的80%；而民辦學校教師在同樣工作30年后退休，結合企業養老保險個人賬戶和社會統籌，只能拿到40%左右，因此民辦學校教師隊伍很難穩定下來(5)張鐵明：《抉擇——民辦教育分類管理新起點新挑戰》，廣東人民出版社2017年版，第88頁。。要完善民辦學校教師社會保障機制，亟須在公辦學校、民辦學校教師之間建立起同等水平的養老保障。

(四)加強符號和規勸工具的應用：消除社會各界對民辦教育的認識誤區

當前政府主管部門、民辦學校從業者、社會組織以及社會公眾對民辦教育仍然存在觀念偏差，還需要積極應用符號和規勸工具，消除社會各界對民辦教育的認識誤區。一是消除民辦教育影響教育公益性的認識誤區。弗里德曼(1995)曾指出：“所有學校生產的教育服務都具有公共產品屬性，私立教育也服務于公共利益，承擔了社會責任，從這個角度來講，所有學校其實都是公立學校。”(6)轉引自鄔大光：《從民辦教育看教育的公益性與營利性》，《光明日報》2016年12月6日，第14版。當前不少人認為，實施分類管理政策提高了辦學成本，能讓有營利動機的舉辦者退出民辦教育領域，從而增強民辦教育的公益屬性，這是一種不正確的輿論。推動世界發展的主要動力，恰恰是人類社會的各種營利性活動。唯有認識到這一點，分類管理的價值和意義才能真正被大眾所深刻認識，才能為營利性民辦學校提供優良的政策環境，扶持營利性民辦學校的發展才會成為政府的自覺行為(7)吳華：《新法實施的擔憂與期待》，《教育與經濟》2016年第6期，第5-6頁。。二是消除對民辦學校分類管理政策的認識誤區。目前還有不少人認為，要允許舉辦者“維持現狀”，尊重其“不作選擇”的權利，過早要求民辦學校“選邊站隊”，不利于調動社會力量的辦學積極性，甚至會“促退”民辦教育發展。理論和實踐均表明，從立法和行政規制上對民辦學校實施分類管理，是從源頭上破解我國民辦學校法人屬性不清、相關政策難以落實的根本舉措(8)董圣足：《“分類管理”，破解民辦教育發展難題》，《人民教育》2016年第23期，第1頁。。觀念非一朝一夕所能改變，這就需要政府加強使用符號和規勸工具，加強宣傳和引導，肯定民辦教育的價值和分類管理的意義，為其發展營造良好的社會輿論環境。

(五)發揮學習工具的作用：推動民辦教育評估和戰略規劃

學習工具作為一種“自下而上”“自內而外”的治理手段，使用得當，往往能收到其他政策工具所不能及的效果。優化民辦教育管理的政策工具選擇，必須充分發揮學習工具的作用。一是培育第三方認證評估機構，構建民辦教育評估體系。這與新《民促法》第四十四條“國家支持和鼓勵社會中介組織為民辦學校提供服務”的主旨相吻合。政府應積極扶持民辦教育中介組織的發展，構建公正、專業的第三方認證評估機構。為了適應多樣化教育發展格局，應該按照分類指導的原則，加快建立多元化的評價標準和評價體系，科學評價各類民辦學校的辦學質量(9)徐緒卿：《我國民辦高校治理及機制創新研究》，中國社會科學出版社2017年版，第284頁。。第三方認證評估機構要建立一套完善的民辦學校分類管理評估體系，包括科學的機構信用評估機制與信用等級體系，合適的機構業績測評制度、考核辦法，規范的機構監督、獎勵和懲罰機制，使之成為民辦學校分類發展的行動指南，從而促進兩類民辦學校按照評估指標，加強自我學習和評估，達到以評促建、以評促改的目的。二是推動民辦學校的戰略規劃建設。教育行政部門要制定宏觀的、長遠的民辦教育發展藍圖和行動計劃，指導民辦學校在內外環境模糊的情況下選擇更加有效的工具和發展路徑；引導民辦學校通過制定戰略規劃，做好發展定位、人才建設、管理優化和資源統籌等方面的制度安排，形成自身的辦學特色和核心競爭力。