浙江省高質量推進新型城市化的挑戰及對策

吳可人

(浙江省發展和改革研究所，浙江 杭州 310025)

推進新型城市化，是過去10余年來浙江經濟走在全國前列的創新舉措和重要支撐，也是新時代浙江高質量發展和實現現代化的客觀要求和必然選擇。“十四五”時期，浙江亟須站在更廣闊的視角，以高質量為著眼點，科學謀劃和扎實推進新型城市化戰略目標，努力積蓄新型城市化新勢能，確保繼續走在全國新一輪新型城市化的最前列，為全省高質量全面建成小康社會、提早基本實現現代化作出更大貢獻。

一、浙江新型城市化走在全國前列

2006年以來，浙江在全國率先提出并實施新型城市化戰略。14年來，浙江先行謀劃、先行部署、先行實踐，有力推動城市化發展不斷邁上新臺階。2018年，全省常住人口5 737萬人，常住人口城市化率達68.9%，僅次于廣東(70.7%)和江蘇(69.6%)，居全國各省(市、區)第3位，高于全國平均水平(59.6%)約10個百分點(1)《中國統計年鑒(2019)》，2019-07-30，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm。。

(一)都市區城市群集聚增強，城市空間形態優化

杭州、寧波、溫州及金華—義烏四大都市區培育建設深入推進，要素集聚和溢出效應不斷增強，輻射帶動環杭州灣、溫臺沿海和浙中城市群的城市化進程，全省多中心網絡化空間格局進一步優化。

1.都市區中心城市集聚效應持續增強。2018年，杭甬溫及金義四個都市區，以占全省15.5%的面積，集聚了全省近1/3的常住人口(31.6%)，貢獻了全省超過2/5的生產總值(42.4%)及社會消費品零售總額(44.8%)，占了全省一般財政預算收入的半壁江山(50.8%)(2)《浙江統計年鑒(2019)》，2019-07-30，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2019年統計年鑒光盤/indexch.htm。。“十三五”時期，全省66.3%的新增常住人口集聚到杭甬金嘉四市市區(3)《浙江統計年鑒(2017)》，2019-04-15，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2017統計年鑒光盤改后20190415/indexch.htm。(4)《浙江統計年鑒(2019)》，2019-07-30，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2019年統計年鑒光盤/indexch.htm。。

2.中心城市對外圍輻射帶動持續強化。中心城市通過人口有機疏散和產業梯度轉移，有效促進要素在中心城市以外更廣闊空間的優化布局，形成都市區空間拓展聯動的重要力量。杭州、寧波老城區外圍的新城人口集聚逐步加快。按照行政區劃面積計算，當前沿海地區已有21個城區及縣(市)每平方公里人口密度超過1 000人(見表1)。

表1 2017年浙江省人口密度超1 000人/平方公里的市區及縣(市)(5)《浙江統計年鑒(2018)》，2019-06-20，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2018統計年鑒光盤20190620/indexch.htm。

3.全省人口集聚及城市化重心向浙東北偏移。以杭州、寧波、溫州、金華—義烏城市為核心，環杭州灣、溫臺沿海和浙中地區形成人口稠密、交通便捷以及要素在宜居空間上趨于均衡分布的格局，成為全省人口集聚和城市化的重心。2018年，上述三大區域所轄25個縣(市、區)以全省32.3%的面積，集聚了66.1%的人口、77.0%的GDP和80.2%的萬人以上城鎮(6)《浙江統計年鑒(2019)》，2019-07-30，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2019年統計年鑒光盤/indexch.htm。。特別是環杭州灣地區，沿滬杭高速、杭甬高速周邊地區的城鎮密度局部已達100%。

(二)現代化功能優化完善，城市承載力和競爭力提升

城市經濟提質增效，人居環境優化提升，成為全省新興產業、現代服務和品質人居的主平臺。2018年，杭州和寧波兩個市區GDP總量超過1萬億元，18個市區及縣城GDP超過1 000億元，城市承載力、吸引力和競爭力全面增強。

1.城市服務功能顯著提升。多數城市經濟向服務主導轉型，產業融合發展水平和產出效率均加快提高。全省已有36個市區及縣城的服務業增加值占GDP比重超過第二產業。其中，11個市區服務業增加值占GDP比重達56.9%，最高的杭州市區已達64.5%，最低的紹興市區亦達48.9%，高于第二產業增加值占比1.1個百分點。全省58個縣(市)第二產業增加值占全省工業增加值的55.3%，超過市區10.7個百分點，由此形成中心城市以服務為主和縣域以生產為主的空間耦合。

2.城市創新功能加快增強。以中心城市為重點，統籌創新平臺建設、創新主體培育和創新人才集聚統籌推進。杭甬溫三大國家自主創新示范區加快建設，杭甬嘉及金義等科創走廊加快培育，錢塘、濱海、前灣和南太湖等新區相繼設立，“萬畝千億”新產業平臺建設全面啟動，城市創業創新和經濟活力不斷增強。

3.人居功能不斷優化完善。美麗城市、智慧城市和海綿城市建設積極推進，未來社區探索試點，城市軌道交通長度、城市路網密度、人均綠地面積以及4G網絡覆蓋率等主要指標實現較快增長，城市面貌和人居品質不斷優化。

(三)城鄉統籌發展先行先試，城鄉一體化不斷鞏固

自2004年在全國率先制定實施《浙江省統籌城鄉發展 推進城鄉一體化綱要》以來，浙江深入實施城鄉統籌、美麗鄉村建設、小城市培育和特色小鎮創建等戰略，形成了城鄉協調發展“金名片”。全省城鄉居民生活水平差距從2002年的2.37下降至2018年的2.03，遠低于全國同期平均水平(2.68)。

1.農業轉移人口市民化制度有效構建完善。全省通過取消農業戶口和非農業戶口性質區分及衍生的其他戶口類型，全面實施新型居住證制度并放寬重點群體落戶，積極啟動“三權到人、權隨人走”改革，為人口市民化的持續推進提供有力保障。“十三五”以來，全省已吸納600多萬來自農業轉移人口的城鎮居民，新增城鎮就業人數近400萬人。2018年，全省戶籍人口城市化率達52.3%，比2010年提高了21.4個百分點(7)數據來源為浙江省公安廳治安監督管理總隊。。

2.城鄉公共服務均等化水平進一步提升。2017年，全省參加“五險”即養老、醫療、失業、生育、工傷保險的人數分別為2002年的5.6倍、12.4倍、50.2倍、8.7倍和7.2倍，戶籍人員基本養老保險參保率超過80%，基本醫療保險參保率達98%。推行鄉村公共服務“互聯網+”模式，推動城市優質教育、醫療、文化和體育等資源向鄉村延伸。開展“多規合一”試點，探索推進城鄉“一本規劃一張藍圖”。

3.小城市和特色小鎮新型城市化平臺加快構建。全省先后三輪開展小城市培育工作，遴選60個特大鎮、中心鎮及9個重點生態功能區縣城進行試點，推動由鎮向城的轉型，累計吸引100余萬農業轉移人口實現就地、就近城市化。全省先后創建四批計106個省級特色小鎮，深入推進人文融合發展。可見，小城市和特色小鎮成為連接城鄉的新載體、城市經濟的新增長點。

(四)浙滬城市極化擴散效應疊加，城市發展水平趨于均衡

以上海為核心、浙江特別是浙東北為邊緣的長三角南翼區域，一直是一個緊密聯系的有機整體(8)卓勇良：《進一步發揮經濟增長引擎作用——對長三角繼續走在前列的分析與建議》，《浙江日報》2018年12月12日，第5版。。上海“極化—擴散”對于浙江區域經濟空間發展的影響猶如“雙刃劍”，既較大程度地抑制了浙江超大城市的形成，也奠定了浙江相對均衡的省域城鎮結構和區域經濟結構。

1.浙滬向多層次“核心—邊緣”結構演進。改革開放前，浙江的經濟中心和交通運輸中心都在上海，省內相當縣(市)與上海長期保持密切的經濟往來，承接上海的輻射。改革開放以后，上海作為長三角核心對浙江的輻射作用不斷增強，浙江形成了次級核心，次級核心外圍依次產生下一級新核心，整個區域經濟均衡化發展，成為一個功能相互依賴的泛城市化區域。

2.浙滬城市經濟均衡化水平提升。浙滬兩地特別是環杭州灣地區，與上海發展水平逐步趨同，區域經濟已進入高水平的均衡發展階段。至2018年，環杭州灣6市與上海人均GDP均超過10萬元人民幣。杭州人均GDP從1978年不足上海的1/4，到2018年的14.0萬元，已連續5年超過上海；寧波和舟山的人均GDP 1978年均不足上海的1/5，目前也已接近上海。

3.省內市區與縣域經濟均衡發展。沿海縣域經濟保持加快發展，與市區的差距顯著縮小。2010—2017年，全省58個縣(市)(按2010年行政區劃)人均GDP年均增長8.5%，高于市區4.4個百分點；人均GDP最高的5個縣(市、區)的均值對比最低的5個縣(市、區)的均值，從7.2倍縮小至3.3倍(見表2)。

二、全球視野下浙江新型城市化面臨的挑戰

當前和今后一段時期，國內外發展環境仍在發生深刻變化，與浙江長期形成的多層面問題交織，將對浙江新型城市化形成前所未有的挑戰。

(一)全球視角：中國在全球貿易及價值鏈地位的變化加大傳統城市化模式推進難度

中美貿易戰持續升級，以美國為首的發達經濟體對我國經濟的遏制加大，引發全球貿易和價值鏈深度調整。作為外向型經濟大省，浙江面臨出口成本大幅上升、低成本勞動優勢弱化、產業鏈加快轉移以及知識密集型產業與高技能勞動力不足等一系列挑戰。長期以來，浙江形成的依靠集聚中西部低端勞動力、低層次產業大量占地的傳統城市化發展模式，今后或難以為繼。如何在舊動能逐步衰退之際謀求新動能，成為浙江城市化亟待破解的課題之一。

表2 2017年、2010年浙江省最高和最低的5個縣(市、區)人均GDP及均值/元(9)《浙江統計年鑒(2011)》，2019-04-16，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2011浙江統計年鑒20190416/indexch.htm。(10)《浙江統計年鑒(2018)》，2019-06-20，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2018統計年鑒光盤20190620/indexch.htm。

(二)國內視角：全國區域經濟及人口布局不盡合理或累及浙江城市化進程

自2003年以來，我國區域經濟出現“東部放慢，中西部相對加快”的態勢。浙江作為東部地區，由于經濟增速相對放緩，對全國集聚趨勢有所弱化。2005—2018年，浙江GDP占全國的比重從7.2%回落至6.2%。2010年，浙江人口占全國的比重達到4.1%的峰值，之后一直在原地徘徊。而發達國家和地區的城市化經驗表明，人口持續向沿海、灣區和大都市集聚是一個普遍規律。因此，浙江及整個東部地區對于全國要素集聚的吸引力不升反降，會在相當程度上累及浙江城市化進程。

(三)浙江自身：全省城市發展水平及效率仍不高

浙江城市化仍在相當程度上存在著城鎮用地粗放化、功能同質化、人口藍領化以及城鄉制度二元化等結構性矛盾，深刻影響著新型城市化的持續健康發展。

1.重規模輕內涵導致城市用地粗放。長期以來，城市以外的鎮村以相對低廉的土地供應價格，助長城市開發建設快速向外粗放拓展。全省建設用地資源約束日趨加劇，“十三五”時期供需缺口達90～130萬畝。同時，城鎮建設用地粗放擴張，造成大量耕地、河漾被侵占，水域面積減少，加之古城、古鎮和古建筑保護力度不足，全域歷史遺跡和水鄉風光呈現碎片化發展，城市傳統風貌較難完整再現，城市傳統文化趨于式微。

2.重增長輕轉型導致城市產業低端鎖定。就規模而言，在經濟總量、人口規模、定居密度和非農職業比重等指標上，浙江多數城鎮已達到城市標準；而就內涵而言，產業層次、產業多樣性等指標仍相對滯后。以計算機及高端設備制造業產值合計占全部工業總產值比重為例，杭甬溫嘉紹五地合計不足30%，而深圳這一比重已達68.0%，上海、蘇州等同類地區這一比重亦普遍超過30%(見表3)。

3.加劇城鎮人口藍領化。長期以來，浙江特別是中心城市和沿海小城鎮以勞動密集型為主的產業結構，吸引了大量藍領外來人口。2017年，全省外來人口近一半(47.2%)集中分布在11個市區，高中及以下學歷人口占比高于96.0%，拉低了全省城鎮人口平均素質。與兄弟城市城鎮就業結構比較，浙江制造業占比較高(44.0%)，僅次于廣東(47.9%)，居全國第二位，藍領化問題依然突出。

4.制度性障礙固化城鄉二元結構。在現行城鄉二元土地制度下，本地鄉村居民不愿城市化和外來鄉村居民難以城市化問題并存。一方面，本省特別是區位條件較好的沿海地區，鄉村居民不甚看重進城落戶。另一方面，浙江地方政府因財力有限，較難為大量外來人口提供與戶籍人口均等的公共服務。這兩個因素，在相當程度上制約了浙江人口集聚的程度及城市化的進程。

表3 2017年浙江省五市與全國同類城市第二產業高端制造業產值占比/%(11)數據來源為Wind數據庫。

三、浙江邁入新型城市化高質量發展轉折階段

“十四五”時期，浙江將邁入人均GDP超 1.5萬美元、城市化水平超70%的新階段，呈現“增速放緩，結構優化，內涵提升”的階段性特征。

(一)邁入城市化邊際增長放慢和結構優化新階段

浙江城市化率邁入70%以上較高水平，城市化趨勢從數量型增長為主向更加突出結構型轉型。改革開放以來，浙江乘著加快沿海地區發展大戰略的“東風”，工業化、城市化發展突飛猛進。全省城市化水平從1978年的14.5%、落后于全國3.4個百分點，快速攀升至2018年的68.9%、領先全國9.3個百分點，僅次于廣東(70.7%)，居全國各省(市、區)第二位。根據日韓、歐美先發國家地區城市化水平增長的S形曲線規律，“十四五”時期浙江城市化率或將進入S形曲線第二拐點70%以后的緩慢增長階段，全省城市化水平年均增幅低于1個百分點。同時，人口集聚和城市化重心將繼續向都市區、大灣區等區位優越、經濟發達地區轉移，環杭州灣將成為全省新一輪城市化的頭部地區。

(二)邁入城市經濟社會加快轉型新階段

新經濟、新業態和新模式孕育成長，浙江城市化內在動力從要素拉動為主向創新驅動為主轉型。浙江迎來數字經濟、知識經濟、綠色經濟時代，城市高質量發展的積極因素正在集聚，新語境、新理念正在形成，新主體正在涌現，新業態正在孕育，新模式正在發展，城市發展轉型、動力轉換的勢頭明顯。“互聯網+”等新業態全面滲透，阿里巴巴的成功和世界互聯網大會的落地，微商、第三方支付、跨境電子商務等業態迅速普及，深刻改變了城市生活方式及浙江傳統產業形態。隨著支持大眾創業萬眾創新、鼓勵民間投資等系列政策效應的加快顯現以及城市創新體系建設的積極推進，新一輪創業運動興起，創客孵化平臺大量涌現，人才和市場主體加快集聚，由此而來的是城市生產力的巨大解放和新一輪創新發展的熱潮。

(三)邁入區域經濟一體化加速推進新階段

城市區域化、區域城市化加速，浙江城市化從長期上海單核極化為主，開始向省內及省際邊界交往增強，都市區同城、區域協調轉型。隨著長三角一體化進程的深入推進，三省一市進一步摒棄過去“你有我無”的發展機制，加快打破各地之間資源和要素流動的障礙，加快共建市場體系開放、基礎設施共建共享、生態環境聯防聯治的區域協調發展機制和政策體系。與此同時，浙江提出四大都市區建設框架，明確構建“一群、一軸、四區、四圈”的總體格局，從規劃層面推動以長三角世界級城市群為統領、大都市區為核心、區域中心城市為支撐、特色小城鎮為支點、大通道為連接網絡的空間格局建設。長三角一體化發展與省內四大都市區建設，有利于浙江城市化在更大范圍、更深層次上，實現資源共享、要素整合、優勢互補、互利共贏，進一步縮小區域城市發展差距。

(四)邁入城鄉結構優化提升發展新階段

鄉村重構積極推進，浙江城市化從集聚較弱、社會發展滯后向城鄉融合、全民共享轉型。黨的十九大報告明確提出“實施鄉村振興戰略”“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，中央出臺關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見，有望加快完善產權制度和要素市場化配置制度，破除城鄉二元體制機制障礙，引導鄉村人口、土地等要素向城市集聚，促進公共資源在城鄉間優化配置，從而加快縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距，讓全體城鄉居民共享新型城市化發展成果。與此同時，城鄉融合強調遵循城鄉各自發展的規律，以城鄉發展方式高度特色化來推動城鄉發展水平高度協同，探索構建工農互促、城鄉互補、全面融合和共同繁榮的新型城鄉關系。

四、浙江實施高質量新型城市化的對策

基于城市化發展的基礎及問題，浙江應準確把握“十四五”時期國內外及自身的發展趨勢，積極應對高質量、競爭力、現代化的新要求，在進一步深化改革、擴大開放的新背景下，實施人文主導、創新引領、集約轉型、融合一體四大戰略，實現讓城市更加美好、更具活力、更高效率、更加共享的新愿景，為全省高質量全面建成小康社會、提早基本實現現代化作出更大貢獻。

(一)人文主導：推進人的高質量全面發展

著力推動城市從物質生產主導，向提升優化物質生產前提下的人文社會主導的轉變(12)閆小培、毛蔣興、普軍：《巨型城市區域土地利用變化的人文因素分析——以珠江三角洲地區為例》，《地理學報》2006年第6期，第613-623頁。。一是提升城市人口質量。構建更加公平完善、彈性包容的城市教科文衛等公共服務體系，穩定擴大就業，建立健全覆蓋全部常住人口的社會保障，創造和擴大人的發展機會，讓城市居民擁有更好的身體素質、更高的文化素質和更優的思想素質。二是提升城市人文環境。傳承和發展城市人文精神，將精神價值、文化內涵融入城市的街巷、公園和居民的生活場景中，讓城市居民科學知識更充裕、精神世界更充實、行為舉止更文明。三是提升城市人居品質。構建更加優質的生活、工作、游憩和出行環境，營造包容多元文化、富有親和力和歸屬感的城市生活環境，讓城市居民行得便捷、住得舒心、用得放心，打造品質之城。

(二)創新引領：推進城市產業高質量創新轉型發展

著力推動城市經濟增長方式從高度依賴土地、資本投入的粗放式發展，向發揮城市科技、教育和人才資源優勢的創新驅動轉變(13)邊雪、陳昊宇、曹廣忠：《基于人口、產業和用地結構關系的城鎮化模式類型及演進特征——以長三角地區為例》，《地理研究》2013年第12期，第2281-2291頁。。一是夯實人才第一資源作用。完善創新創業教育體系，大力發展創新型高校，加強高校、科研院所與企業合作辦學，推動創新創業教育實踐融入人才培養的全過程。二是營造城市創新創業的優良環境。政府應營造有利于創新的制度環境、政策環境、金融環境和文化氛圍，激發全社會創新活力，促進技術創新、商業模式創新和管理創新。三是形成有利于區域間協同創新的產業布局導向(14)岑曉騰、蘇竣、黃萃：《基于耦合協調模型的區域科技協同創新評價研究——以滬嘉杭G60科技創新走廊為例》，《浙江社會科學》2019年第8期，第26-33頁。。大都市區聚焦數字經濟等高技術新產業，形成以生產服務和高端制造為主的產業結構；中小城市承接產業轉移，強化制造業基礎，形成以現代制造業為主的產業結構，確保大都市區創新引領和中小城鎮現代制造支撐合作共贏格局的形成。

(三)集約轉型：推進城市空間高質量一體化集約發展

著力推進城市從外延式擴張為主，向高密度集聚、網絡化布局、多層級協同發展轉變。一是共建長三角世界級城市群金南翼。加強與上海及安徽、江西等內陸地區的雙向合作，提升浙江城市化腹地范圍和增長潛力，推動更大范圍、更深層次要素的優化配置。二是優化以都市區為主體形態的省域空間結構。優化完善由大都市化區域到內生發展較強的特大城市、特色發展的中小城市及小城鎮等構成的多層次空間結構。三是優化城市空間布局。按照“三區三線”管控及“多規合一”的要求，加緊開展國土空間規劃編制，促進城市精明增長。

(四)融合一體：推進城鄉高質量融合聯動發展

著力破解城鄉制度二元化和物質景觀同質化格局，推動城鄉人口要素集聚、風貌特色發展、產業互補共贏、設施高效共享，實現城鄉物質景觀高度異質化及發展水平高度同質化。一是優化城鄉人口布局。引導鄉村散居人口向城鎮集聚，進一步減少鄉村常住人口數量，減輕鄉村土地、生態、環境壓力。二是優化城鄉要素配置。推動鄉村建設用地規模、基礎設施和公共服務設施供給與常住人口相匹配。三是優化城鄉產業分工。鄉村以發展現代農業、旅游及新興綠色產業為主，中心城市以發展創新及知識類型的現代服務業為主，中小城鎮以配套發展制造業為主。

落實高質量發展要求，將滿足人民群眾對美好生活的向往作為新型城市化的戰略目標，“十四五”實現城市更加美好、活力、高效和共享的新愿景。一是城市更加美好。城市成為和諧宜居、富有特色、自由平等的幸福家園，市民獲得感、安全感、滿意度全面提升。二是城市更具活力，形成具有較強創新策源力、國際影響力和綜合競爭力的高質量城市增長體系，大幅提升浙江在全球價值鏈和產業分工體系中的地位。三是城市更高效率。形成符合資源環境承載力的城市化宏觀布局和城市內部空間結構，長三角、都市區與大中小城市空間一體化發展，城鄉國土空間優化布局、高效利用。四是城市更加共享。形成就業轉移、空間集聚、素質提升相統一的人口城市化格局，構建人人參與、人人努力、人人享有的新型城市治理體系。