可再生能源政策研究進展綜述

(武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 湖北 武漢 430072)

一、引言

20世紀90年代，隨著世界經(jīng)濟的快速發(fā)展，一方面，各國對能源的需求迅速增加；另一方面，大量消耗的化石能源也造成了環(huán)境污染和溫室效應(yīng)。因此，發(fā)展可再生能源成為各國應(yīng)對全球傳統(tǒng)化石能源日益枯竭與環(huán)境問題日趨嚴重的重大戰(zhàn)略舉措。可再生能源是中國非化石能源的主力，也是中國未來能源轉(zhuǎn)型的重要依托，為此我國也出臺了一系列可再生能源政策。2005年，十屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國可再生能源法》，設(shè)立了可再生能源發(fā)展規(guī)劃制度。2017年，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》，促進了清潔能源消納利用，進一步完善風(fēng)電、光伏發(fā)電的補貼機制。同年，國家能源局發(fā)布《關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》，為深入貫徹能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略做出了方向指導(dǎo)。本文梳理了國內(nèi)外可再生能源政策的現(xiàn)有研究成果，以期為我國更好的實施可再生能源政策，促進經(jīng)濟低碳轉(zhuǎn)型提供借鑒意義。

二、可再生能源政策的類別研究

(一)重點項目計劃

在可再生能源起步階段，很多國家都對可再生能源項目推行重點計劃并提供充實資金，助力其發(fā)展。20世紀，日本實施了“陽光計劃”和“月光計劃”，大大促進了太陽能技術(shù)和燃料電池發(fā)電技術(shù)的發(fā)展。1996年，中國啟動“乘風(fēng)計劃”和“光明工程”，經(jīng)貿(mào)委啟動“雙加工程”，分別支持風(fēng)電和光伏示范項目，國家電力總公司也啟動相關(guān)項目，利用光伏發(fā)電解決西藏?zé)o電縣城的供電問題，通過項目計劃支持了一批風(fēng)電和光伏發(fā)電企業(yè)。2009年，《美國清潔能源與安全法案》規(guī)定在新能源研究項目初期和試驗階段都給予高比例資金補助，為可再生能源技術(shù)研發(fā)活動的可持續(xù)性提供了保障。由于可再生能源投資耗費資金大，投入周期長，在可再生能源發(fā)展初期，各國政府主導(dǎo)的重點項目計劃為可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(二)財政政策

可再生能源的財政政策主要包括兩種，即財政補貼政策和稅收政策。德國在2000年出臺的《可再生能源法》引入了上網(wǎng)電價補貼制度，政府對其進行財政投入和價格激勵。中國在2006年頒布的《可再生能源法》也對上網(wǎng)電價做出規(guī)定。2009年，俄羅斯開始陸續(xù)頒布支持可再生能源發(fā)展的國家政策，針對新能源發(fā)電項目的補貼力度非常大，刺激了可再生能源發(fā)展。

稅收政策主要包括對非可再生能源實施強制性稅收政策和對可再生能源實施稅收優(yōu)惠政策。美國頒布的《能源稅法案》對可再生能源實施已投資抵稅政策以及《1992年能源政策法案》中提出的生產(chǎn)抵稅政策，都是對可再生能源實施的長期稅收優(yōu)惠。為鼓勵個人投資可再生能源項目，比利時、葡萄牙等國家對個人投資可再生能源項目免除所得稅。1999年，德國政府出臺《引入生態(tài)稅改革法》，對可再生能源提供稅收減免優(yōu)惠，對化石能源設(shè)定較高稅率，促進了德國可再生能源的發(fā)展。政府的財政政策對開發(fā)清潔能源、促進企業(yè)采用先進技術(shù)發(fā)揮了重要作用。

(三)市場機制

1983年，美國衣阿華州率先實施可再生能源配額制(RPS),以市場機制推動可再生能源的發(fā)展，為美國可再生能源的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。至2015年，美國有34個州試行了RPS。2016年，德國政府全面引入可再生能源發(fā)電招標制度，推進可再生能源發(fā)電市場化。澳大利亞政府在實施配額制的基礎(chǔ)上，引入了可再生能源綠色證書系統(tǒng)。綠色證書代表了發(fā)電是生產(chǎn)一定量的可再生電力，在該系統(tǒng)內(nèi)可以進行綠色證書交易。我國在配額制度設(shè)計中也形成了特色的可再生能源配額制，對可再生能源裝機配額、發(fā)電配額、不同行政區(qū)域配額都進行了規(guī)定，根據(jù)具體情況來確定配額制度，具有很強的針對性。此外，我國也推行了“綠色證書交易機制”，進一步提升了可再生能源產(chǎn)業(yè)的市場化程度。隨著可再生能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模的提升，參與市場競爭是可再生能源發(fā)展的必由之路。

三、可再生能源政策績效研究

(一)可再生能源政策的減排效應(yīng)

學(xué)者們就可再生能源政策的制定對于二氧化碳的抑制效果進行了相關(guān)研究。Abrell和Rausch(2016)通過多國家多部門的一般均衡模型分析歐盟電力輸送基礎(chǔ)設(shè)施(TI)擴張與可再生能源滲透率對電力部門貿(mào)易收益和電力供應(yīng)二氧化碳排放的影響，發(fā)現(xiàn)TI對二氧化碳排放的結(jié)果取決于同期可再生能源的滲透率。對于目前和2020年較低的可再生能源目標，TI的加強會誘導(dǎo)低成本燃煤發(fā)電，從而增加排放；而2030年較高的可再生能源目標，TI的加強有利于減少排放。Xie(2018)以污染最嚴重的京津冀地區(qū)為研究對象基于一般均衡(CGE)模型，通過考慮環(huán)境稅和可再生能源政策構(gòu)建了六種方案。結(jié)果顯示，可再生能源和二氧化硫稅都可以促進區(qū)域低碳發(fā)展和大氣污染物減排，根據(jù)不同的方案，減排量約為10-40%。從行業(yè)角度看，電力行業(yè)在全部三個城市都將表現(xiàn)出最大的減排潛力。天津和北京在GDP總量損失方面將比河北受到更大的負面影響，而發(fā)展可再生能源可以幫助減少這種負面影響。

(二)可再生能源政策的發(fā)展效果

有學(xué)者就可再生能源政策是否促進了可再生能源的發(fā)展進行研究。Nicolini(2017)發(fā)現(xiàn)可再生能源補貼對促進可再生能源發(fā)展有顯著的促進作用，上網(wǎng)電價優(yōu)于可再生能源證書政策。Chang等人(2016)旨在全面系統(tǒng)地對東亞峰會國家可再生能源投資政策是否以及如何實現(xiàn)預(yù)期目標進行評估，采用五個標準—市場、不確定性、可盈利性、技術(shù)和融資—建立評估指標，分別評估各種可再生能源政策是否有助于創(chuàng)造可再生能源市場，結(jié)果顯示，就可再生能源投資政策而言，印度，澳大利亞，中國，日本和韓國是EAS地區(qū)排名靠前的國家，而文萊，柬埔寨，老撾和緬甸則遠遠落后。作者建議各國政府應(yīng)該最大限度地利用潛在利潤，降低與投資有關(guān)的風(fēng)險，開發(fā)和采用新技術(shù)，并改善獲得財務(wù)資源的渠道。Chang和Li(2015)利用線性動態(tài)規(guī)劃模型對東盟電力市場可再生能源政策進行定量評估，包括能源市場整合、碳定價、可再生能源組合標準和上網(wǎng)電價，考察這些政策對發(fā)展可再生能源和減少碳排放的影響。結(jié)果表明，能源市場整合能顯著促進可再生能源的使用，上網(wǎng)電價比可再生能源組合標準更具有成本有效性。30%的可再生能源發(fā)電比例將在政治上可以實現(xiàn)，也能以較低的成本增加可再生能源和減少排放。Radomes等人(2015)基于經(jīng)典的巴斯擴散理論構(gòu)建了光伏技術(shù)擴散模型，包含補貼和上網(wǎng)電價政策，分析了政策實施情景和政策組合的影響。結(jié)果顯示，50%的投資補貼以及0.30美元/千瓦時的上網(wǎng)電價率，共同提供了最高的邊際擴散率。然而，鑒于中國目前的水電資源便宜，在可預(yù)見的未來，光伏系統(tǒng)擴散對政府和私營部門來說可能仍然是一個挑戰(zhàn)。

(三)可再生能源政策的成本有效性

有學(xué)者評估了可再生能源政策的成本有效性。

Hitaj(2013)使用隨機效應(yīng)Tobit，Probit和普通最小二乘法回歸方法發(fā)現(xiàn)美國可再生能源激勵措施以及促進上網(wǎng)的措施對推動風(fēng)電發(fā)展發(fā)揮了重要作用。不同政策導(dǎo)致不同的投資組合，也對電價有不同影響，這兩者導(dǎo)致政策的成本有效性存在差異。Fell等人(2013)評估了政策的成本有效性，發(fā)現(xiàn)更廣泛的政策，如排放價格，優(yōu)于可再生能源電價政策。

林伯強和李江龍(2014)以風(fēng)電標桿電價政策為例,構(gòu)建中國可再生能源政策量化評價的分析框架，借鑒實物期權(quán)的基本思想,本文通過隨機動態(tài)遞歸構(gòu)建了風(fēng)電標桿電價政策量化評價模型，將傳統(tǒng)能源市場的不確定性和中國可再生能源總量規(guī)劃的現(xiàn)實情況結(jié)合起來，同時市場在各期根據(jù)收益最大化對市場環(huán)境做出反應(yīng)，決定是否投入技術(shù)研發(fā)以降低未來風(fēng)電開發(fā)成本。Wesseh(2015)計算不同情景下使用實物期權(quán)定價方法估算可再生能源技術(shù)的價值來量化可再生能源發(fā)電研發(fā)資金的利潤，發(fā)現(xiàn)可再生能源技術(shù)在經(jīng)濟上具有一定吸引力，尤其是外部成本內(nèi)化時。李力等(2017)基于固定上網(wǎng)電價政策，建立了實物期權(quán)框架下的多主體完全搶灘博弈模型，以刻畫投資者在競爭可再生能源項目時的投資決策。數(shù)值分析顯示獨立于市場電價的固定上網(wǎng)電價越高,投資時間越早。該模型可以幫助投資者在參與可再生能源項目投資時確定投資觸發(fā),同時政府可以依據(jù)投資者的反饋,制定合理的補貼價格。Marcantonini(2017)對意大利風(fēng)能和太陽能發(fā)電減少二氧化碳排放的成本進行評估，結(jié)果顯示，風(fēng)電平均成本和太陽能發(fā)電平均成本遠高于德國。Hui-ru Zhao(2014)綜合分析了中國可再生能源發(fā)電補貼的成本效益。分析結(jié)果顯示，2006年至2011年4月期間，可再生能源電力補貼成本為0.248元/千瓦時，可再生能源電力補貼也給社會的各個方面帶來了好處，其中環(huán)境效益178.8億元，保障了能源安全，推進了技術(shù)創(chuàng)新。

四、可再生能源政策設(shè)計建議

有學(xué)者對可再生能源的政策設(shè)計提出建議，主要包括以下幾個方面。

1.M.M.Zhang(2017)通過隨機過程來對電力價格、二氧化碳價格和投資成本進行描述，基于實物期權(quán)模型估計可再生能源發(fā)電的最優(yōu)補貼。利用該模型對我國太陽能光伏發(fā)電的最佳補貼水平進行了實證分析，研究發(fā)現(xiàn)碳排放交易方案有助于減少補貼，發(fā)電能力、電價、CO2價格、投資成本的波動性與補貼呈負相關(guān)關(guān)系，投資成本、電價和CO2價格的波動性與補貼呈正相關(guān)，建議中國政府采取一些措施，如促進技術(shù)進步，建立全國性的碳排放交易市場，促進可再生能源產(chǎn)業(yè)的競爭，保持CO2價格和電價的穩(wěn)定以減少所需的補貼。段茂盛(2019)通過分析發(fā)現(xiàn)全國碳排放權(quán)交易體系與相關(guān)節(jié)能政策和主要可再生能源政策之間可能存在的影響，建議為了避免節(jié)能政策和全國碳排放權(quán)交易體系的沖突,應(yīng)該在不同的層級進行兩者之間的協(xié)調(diào)，把握有關(guān)政策制定中的協(xié)調(diào)機會;在全國碳排放權(quán)交易體系配額分配方法設(shè)計時,應(yīng)該使化石燃料發(fā)電機組從整體上而言有一定的短缺,從而促進可再生能源的發(fā)展。

2.Hafeznia(2017)認為目前可再生能源發(fā)展的效果和目標存在差距，因為可再生能源政策大多是國家層面的，基于伊朗的實際情況，發(fā)現(xiàn)各區(qū)域?qū)覍用娴目稍偕茉凑叩男Ч遣煌模岢龈鶕?jù)區(qū)域特征來制定有差異的可再生能源政策的建議。田其云(2019)提出發(fā)展可再生能源最重要的是要調(diào)整固定電價制度,以可再生能源配額制度重構(gòu)《可再生能源法》,在可再生能源配額制的基礎(chǔ)上設(shè)計可再生能源綠色證書交易機制。具體措施可以通過對化石能源發(fā)電商、電網(wǎng)企業(yè)、大型能源消費企業(yè)課以強制性配額義務(wù),對投資可再生能源的企業(yè)進行綠色證書管理,在市場機制下培育可再生能源發(fā)展的活力。

五、結(jié)論

能源關(guān)系到一個國家經(jīng)濟的命脈，可再生能源能夠有效緩解能源緊張的問題，而可再生能源政策是發(fā)展可再生能源的基石，因此，本文對可再生能源政策研究進行了綜述。可再生能源政策主要包括行政型政策與市場型政策。在可再生能源發(fā)展初期，各國一般使用行政手段推動可再生能源發(fā)展，包括實施重點項目、進行財政補貼政策和稅收政策，為可再生能源的發(fā)展提供充足的資金和公平的市場環(huán)境。當(dāng)可再生能源發(fā)展到一定階段后，各國一般對可再生能源實施市場型政策，鼓勵可再生能源參與市場競爭。關(guān)于可再生能源政策的績效評估，大部分研究表明可再生能源政策有助于減少二氧化碳的排放，促進可再生能源的發(fā)展以及具有成本有效性，不過這些還需要根據(jù)各國實施的具體政策來進行評估和判定。最后關(guān)于對可再生能源政策設(shè)計的建議，主要包括鼓勵技術(shù)進步，建立全國性的碳排放交易市場并且注意政策協(xié)同，推行配額制以鼓勵可再生能源參與市場競爭，根據(jù)區(qū)域特征來制定可再生能源政策。