我國(guó)PPP融資模式存在的問(wèn)題及對(duì)策

(長(zhǎng)沙理工大學(xué) 湖南 長(zhǎng)沙 410076)

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，2018年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了59.58%。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求越來(lái)越高，政府的財(cái)政支出難以補(bǔ)齊這龐大的資金缺口。于是，引進(jìn)PPP融資模式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了新的融資方式，也緩解了政府財(cái)政壓力，同時(shí)為中國(guó)的社會(huì)資本提供了新的投資方式。應(yīng)積極創(chuàng)新融資方式，加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地。本文將闡述PPP融資模式的發(fā)展現(xiàn)狀，分析其存在的問(wèn)題，并試圖提出針對(duì)且有效的建議，以促進(jìn)其健康有序發(fā)展。

一、PPP融資模式發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式引入中國(guó)后，得到政府大力推廣，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等均先后出臺(tái)多項(xiàng)政策，助力PPP模式的發(fā)展。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心數(shù)據(jù)顯示，截止2019年9月25日，管理庫(kù)項(xiàng)目累計(jì)9249個(gè)，投資額14.1萬(wàn)億元；落地項(xiàng)目累計(jì)6039個(gè)，投資額9.2萬(wàn)億元，落地率為65.3%；開(kāi)工項(xiàng)目累計(jì)3559個(gè)，投資額5.3萬(wàn)億元，開(kāi)工率為58.9%，入庫(kù)和落地項(xiàng)目正穩(wěn)步上升。具體從以下幾個(gè)方面呈闡述其發(fā)展現(xiàn)狀：

(一)項(xiàng)目執(zhí)行情況

截止2019年9月，準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目數(shù)分別是9249個(gè)、6039個(gè)、1776個(gè)和1434個(gè)，65.3%的項(xiàng)目已落地，且執(zhí)行和移交的項(xiàng)目大幅增加，移交率達(dá)到了15.5%，容易看出，PPP項(xiàng)目的執(zhí)行速度在不斷加快。

(二)回報(bào)機(jī)制分析

按付費(fèi)方式，PPP項(xiàng)目可分為使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼和政府付費(fèi)三大類。從截止到2019年9月的數(shù)據(jù)看，目前入庫(kù)項(xiàng)目中累計(jì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目621個(gè)，投資額1.3萬(wàn)億元，分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)、總投資額的6.7%和9.4%;累計(jì)可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目5266個(gè)，投資額9.4萬(wàn)億元，分別占56.9% 和66.8%;累計(jì)政府付費(fèi)項(xiàng)目3362個(gè)，投資額3.4萬(wàn)億元，分別占36.3%和23.9%?？梢?jiàn)，財(cái)政資金參與度持續(xù)提高，無(wú)論是從項(xiàng)目數(shù)量還是投資規(guī)模來(lái)看，可行性缺口補(bǔ)助均位居榜首。

(三)地區(qū)分布情況

從入庫(kù)項(xiàng)目的地區(qū)分布可以看出，全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)均有PPP項(xiàng)目入庫(kù)，按項(xiàng)目數(shù)量排序，前五位是山東、河南、四川、貴州、廣東，分別為761個(gè)、726個(gè)、558個(gè)、515個(gè)、510個(gè)，合計(jì)占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的33.2%。按投資金額排序，前五位是貴州、云南、四川、浙江、河南，分別為1.2萬(wàn)億元、1.1萬(wàn)億元、1.0萬(wàn)億元、9749億元、9505億元，合計(jì)占入庫(kù)項(xiàng)目總投資額的37.2%。

(四)行業(yè)分布及簽約落地情況

全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目涉及能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)和其他等19個(gè)一級(jí)行業(yè)。其中市政工程PPP項(xiàng)目入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量位居榜首，多達(dá)3692個(gè)，投資額4.1萬(wàn)億元；由于交通運(yùn)輸項(xiàng)目每個(gè)項(xiàng)目的投資額都比較高，總體投資額位居第一，1305個(gè)項(xiàng)目投資額高達(dá)4.3萬(wàn)億元；隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)越來(lái)越重視，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目數(shù)大幅增加，達(dá)到906個(gè)，投資額9679億元；城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目數(shù)略微下降，596個(gè)項(xiàng)目的總投資額為1.94萬(wàn)億元，四者數(shù)量、投資額之和占比分別為70.2%、81.1%。從數(shù)據(jù)來(lái)看，行業(yè)分布的數(shù)量占比略微提高，投資規(guī)模占比也大幅上升，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)異軍突起，但整體格局基本未變。

累計(jì)落地項(xiàng)目數(shù)前四位的是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)，分別是2495個(gè)、867個(gè)、571個(gè)、384個(gè)，合計(jì)占落地項(xiàng)目總數(shù)的71.6%。各行業(yè)落地率均有明顯提升，其中保障安居工程以76.3%的落地率位居第一，落地率最低的林業(yè)也達(dá)到了30.4%，行業(yè)間的差距縮小。

(五)社會(huì)資本所有制結(jié)構(gòu)

社會(huì)資本合作方類型。6039個(gè)落地項(xiàng)目中社會(huì)資本所有制信息完善的項(xiàng)目共5990個(gè)，涉及社會(huì)資本共10713家，包括民營(yíng)3705家、港澳臺(tái)147家、外商78家、國(guó)有5537家，另有類型不易辨別的其他1246家，民營(yíng)企業(yè)占比34.6%。國(guó)有資本占比超50%，國(guó)有企業(yè)成為PPP項(xiàng)目主要社會(huì)資本方。

二、PPP融資模式存在的問(wèn)題

(一)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大，投資回報(bào)低

一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目初期資金投入較大，且投資回收期長(zhǎng)，因此在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理中存在許多風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，雖然近年來(lái)國(guó)家有關(guān)部門(mén)及各地政府都出臺(tái)了相應(yīng)的有利政策，但這些優(yōu)惠政策的落實(shí)不到位，政策實(shí)施的不確定性使得資金回報(bào)不穩(wěn)定。在PPP模式中，參與項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本必須要有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，因?yàn)镻PP項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本較高，前期需要大量資金投入，這就需要參與的社會(huì)資本有較好的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

PPP項(xiàng)目具有公益性且還未形成穩(wěn)定的盈利模式，因此社會(huì)資本參與積極性不高。另外，以盈利為主要目標(biāo)的社會(huì)資本不愿涉足該類項(xiàng)目的原因在于：一方面，由于PPP項(xiàng)目大都屬于公共產(chǎn)品，若放開(kāi)其定價(jià)權(quán)，導(dǎo)致一部分公民失去享受基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，這就違背了PPP項(xiàng)目實(shí)施的初衷；另一方面，PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)需要大量的資金支持，產(chǎn)品與服務(wù)定價(jià)難以覆蓋其資本成本，所以PPP項(xiàng)目利潤(rùn)空間小，社會(huì)資本進(jìn)入意愿不強(qiáng)。

(二)融資模式單一，融資工具較少

PPP項(xiàng)目融資需要政府的引導(dǎo)與支持。近年來(lái)，政府實(shí)行分稅制，財(cái)政收入逐漸減少，政府財(cái)政壓力不斷增加，且PPP融資過(guò)于依賴政府的現(xiàn)狀難以在短時(shí)間內(nèi)改變，資金來(lái)源得不到有效保證，公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供都將受到影響。

現(xiàn)階段PPP融資模式單一，資金來(lái)源主要為銀行貸款。一般來(lái)說(shuō)，融資方式多樣化有利于分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。目前國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目普遍運(yùn)用銀行貸款這一融資模式，由于銀行貸款的期限相對(duì)有限，容易導(dǎo)致項(xiàng)目資金期限的錯(cuò)配，使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)加大。且由于PPP項(xiàng)目大都帶有公益性質(zhì)，尚未形成有效而穩(wěn)定的盈利模式，因此銀行對(duì)該類項(xiàng)目放貸設(shè)置較高的門(mén)檻，各類金融工具也難以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，這在很大程度上制約了PPP項(xiàng)目的融資。

(三)資金使用效率有待提高

PPP模式的融資問(wèn)題包括資金的籌集和使用問(wèn)題。由于政府長(zhǎng)期壟斷公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，導(dǎo)致資金使用效率不高、公共產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)較差等問(wèn)題。近年來(lái)政府在貸款、稅收等方面都頒布了不少優(yōu)惠政策，但很多政策無(wú)法真正落地實(shí)施。許多PPP項(xiàng)目的參與者在享受優(yōu)惠政策后不能最大化利用其帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，一方面是由于監(jiān)管不到位，造成政策的優(yōu)惠作用不能真正發(fā)揮到為PPP項(xiàng)目服務(wù)上，另一方面是資金的配置不當(dāng)。資金使用效率低下使得PPP項(xiàng)目的建設(shè)、移交和運(yùn)營(yíng)無(wú)法正常進(jìn)行，使公眾質(zhì)疑PPP項(xiàng)目的本質(zhì)，進(jìn)而加大融資難度，形成惡性循環(huán)。

(四)法律法規(guī)有待完善與健全

PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展需要完備的法律體系和良好的社會(huì)環(huán)境?，F(xiàn)行的法律制度不足以為PPP模式的健康發(fā)展提供有力保障，其主要原因?yàn)椋阂皇菄?guó)家宏觀層面的立法較少，更多的是各部門(mén)和地方政府制定的；二是與PPP相關(guān)的法律法規(guī)還存在不協(xié)調(diào)、不配套的問(wèn)題；三是政策法規(guī)落實(shí)不到位，未達(dá)到預(yù)期效果。

由于PPP項(xiàng)目在我國(guó)處于起步階段，涉及領(lǐng)域較多，尚未建立起完善的法律體系，在參與PPP項(xiàng)目時(shí)政府公信力不高，難免會(huì)出現(xiàn)因新規(guī)定的頒布或舊法律的修訂而對(duì)PPP項(xiàng)目協(xié)議帶來(lái)影響的問(wèn)題，從而使PPP融資在前期或后期出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛等問(wèn)題。所以要健全法律體系來(lái)為PPP的健康發(fā)展提供保障。

三、PPP融資模式的對(duì)策建議

(一)完善增信機(jī)制，推動(dòng)政策落地

首先，為緩解PPP項(xiàng)目融資難、風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面著手：第一，對(duì)于銀行貸款等融資方式，應(yīng)完善企業(yè)增信機(jī)制，確保項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后有足夠的還款來(lái)源；第二，加強(qiáng)項(xiàng)目識(shí)別與評(píng)估階段的審查工作，并建立示范項(xiàng)目庫(kù)；第三，加大PPP模式宣傳力度。PPP模式在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)方面具有很大的優(yōu)勢(shì)，政府用“四兩撥千斤”的方式，花更少的錢(qián)去提供數(shù)量更多、質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品與服務(wù)。其次，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，保障各項(xiàng)PPP項(xiàng)目融資的優(yōu)惠政策及時(shí)落地。

(二)融資模式改革，融資工具創(chuàng)新

目前我國(guó)的PPP融資方式主要為銀行貸款，僅利用這種方式很難保持PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，因此需要?jiǎng)?chuàng)新融資方式，堅(jiān)持市場(chǎng)的主體地位，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)和監(jiān)督作用。加強(qiáng)與各類金融中介機(jī)構(gòu)的合作，利用銀行貸款、債券以及基金等金融工具拓寬融資渠道。例如，針對(duì)PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，投資風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，可以發(fā)展資產(chǎn)證券化，把流動(dòng)性低、但有持續(xù)性可預(yù)期收益的PPP項(xiàng)目，在資本市場(chǎng)上發(fā)行證券，增加PPP項(xiàng)目流動(dòng)性，從而吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

(三)國(guó)家審計(jì)全過(guò)程監(jiān)督

隨著PPP模式在我國(guó)不斷發(fā)展，私人資本不斷涌入，國(guó)有資本在PPP項(xiàng)目中的占比有所減少，這必將對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理和審計(jì)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，因此，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與管理具有舉足輕重的重要作用。為此，國(guó)家審計(jì)部門(mén)要從PPP政策貫徹落實(shí)情況、項(xiàng)目立項(xiàng)可行性、實(shí)施過(guò)程合法合規(guī)性、投資績(jī)效等多維度對(duì)PPP項(xiàng)目開(kāi)展跟蹤審計(jì)和評(píng)價(jià)。

(四)完善法律法規(guī)體系，依法合規(guī)嚴(yán)格管控

第一，應(yīng)積極健全與完善法律法規(guī)體系，建立一整套績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，包括項(xiàng)目評(píng)估與審查、監(jiān)督與管理以及運(yùn)營(yíng)反饋機(jī)制，保證項(xiàng)目實(shí)施的每一個(gè)階段都能高效完成；第二，要注重社會(huì)公眾意見(jiàn)的收集。完善PPP模式的法律制度，單從政府角度考慮可能會(huì)有不足，應(yīng)聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，集思廣益，從各角度彌補(bǔ)政策的缺陷。同時(shí)政府應(yīng)結(jié)合自身職能，進(jìn)行政策法規(guī)的完善和改進(jìn)；第三，致力構(gòu)建完善嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓卜?wù)價(jià)格體系，確保PPP項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)。要積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，科學(xué)制定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收費(fèi)、補(bǔ)貼等定價(jià)機(jī)制，建立動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，提高私人部門(mén)參與積極性。最后，中國(guó)可以借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身國(guó)情，完善法律支撐體系，實(shí)現(xiàn)PPP模式的多元化規(guī)范發(fā)展。