外賣食品安全監管的法律問題

(江南大學法學院 江蘇 無錫 214122)

隨著互聯網技術的廣泛運用，外賣市場迅速發展，入駐第三方網絡平臺的外賣商家數量急劇增長，由于“互聯網+”模式運用于餐飲行業具有新穎性、隱蔽性等特點。一方面，第三方網絡服務平臺、外賣商家、外賣配送人員之間的復雜關系是傳統行業所沒有的，如何認定三者之間的法律關系、平衡三者之間的權利義務關系有關方面的法律規范還不夠完善甚至是存在立法空白。另一方面，政府與第三方網絡服務平臺的監管義務界限難以明確，二者對外賣商家的監管工作缺乏協調機制，導致對外賣市場的監管難度增加，使得外賣食品安全問題層出不群，引起了社會公眾廣泛的關注。外賣食品在現代人們的生活中已占據舉足輕重的地位，因此重視對外賣食品安全監管問題具有一定的現實意義。

一、外賣食品存在的主要問題

(一)第三方平臺入駐商家資質不合格

2019年3.15消費者維權日前夕，食品質量安全再次成為關注的焦點。北京海淀區有消費者舉報，自己經常在網上美團訂餐的店鋪，存在本該被禁止的“幽靈餐廳”，同時表示身邊很多朋友也發現很多店鋪存在無證經營、套證經營、假證經營等問題。①

“美團”成立于2010年3月4日，旨在為消費者發現最值得信賴的商家，讓消費者享受超低折扣的優質服務，為商家找到最合適的消費者，給商家提供最大收益的互聯網推廣。根據其發布的在線開店流程要求，外賣實體店僅需“提交在線開店申請、資質審核合格、上線開店”三個步驟即可上線運營。在《網絡餐飲網絡服務管理辦法》(以下簡稱“管理辦法”)正式實施以前，沒有證照，只需多交審核費用，無證無照甚至沒有實體店的商家就可以入駐“美團”平臺。美團客服人員僅通過電話核實商家基本信息并未嚴格審查商家是否符合資質，幾分鐘后申請者的店鋪就可上線運營了?！懊缊F”是網絡訂餐的重要平臺，2014年美團全年交易額突破460億元，較去年增長180%以上，市場份額占比超過60%，②2017年外賣市場規模超過了2000億，與2016年相比，增長率高達25 %。③在如此數額交易的背后，隱藏的是商家上傳虛假證件照片、登記地址與實際不符、無證無照經營，嚴重威脅著食品衛生安全，損害了消費者的合法權益。

雖然外賣送餐市場近年來迅猛發展，但其實早在2016年，大量存在極大食品安全隱患的“幽靈餐廳”就已經被很多媒體曝光，也引起整個外賣行業和監管部門的高度重視。在2018年兩會期間，全國人大代表、銅仁市萬山區萬山鎮電子商務服務中心負責人華茜更建議，應當嚴格禁止家庭私廚以及沒有實體店的從事網絡外賣，嚴肅查處網絡外賣訂餐的食品安全違法犯罪行為，此條建議引起廣泛關注并登上微博熱搜榜單。

(二)送餐過程的二次污染

外賣和普通餐飲服務的一大區別就是它直接將商品送到消費者手中，因此和普通餐飲服務相比，它就多了一個配送的環節。配送人員無論是對自身的送餐行為，還是送餐過程中對商家的監管，都起著至關重要的作用。一方面，配送人員的服務行為直接影響食品的安全質量；另一方面，他們可以發揮中間的橋梁作用，監督商家，發現無證、套證、假證或者不合格的生產行為，及時舉報。

但是現實狀況是，在配送過程中，因為沒有對配送人員的專門培訓，配送人員往往是經營商家自己的工作人員，或者即使是與“美團”“餓了么”這樣第三方平臺存在勞動關系的配送人員，往往不注意配送過程中的衛生問題，延遲配送、送餐盒沒有及時清理等問題，導致食品出現安全問題，損害了消費者的合法權益。

二、外賣食品安全監管方面的不足

(一)外賣食品立法不完善

1.第三方網絡服務平臺與政府監管機構的監管義務劃分不明

外賣市場迅猛發展，作為一個利用互聯網發展的新興事物，與傳統的餐飲服務存在顯著的差別，以前有關規制餐飲服務行業的法律已經不能夠完全適用于現在發展迅速的外賣行業?！豆芾磙k法》的出臺使得對網絡餐飲服務的規制向前邁進了一大步，但是該《管理辦法》是2017年9月由食品藥品監管總局局務會議審議通過的，它的性質屬于部門規章，相比較法律法規來說，規章的效力是有限的，目前我國理論界對規章的效力意見各異，但是普遍認為規章效力較弱，給予法官一定的自由裁量權，繼續出臺有關專門的法律法規顯得尤為必要。該《管理辦法》第八條規定：“網絡餐飲服務第三方網絡服務平臺提供者應當對入網餐飲服務提供者的食品經營許可證進行審查，登記入網餐飲服務提供者的名稱、地址、法定代表人或者負責人及聯系方式等信息，保證入網餐飲服務提供者食品經營許可證載明的經營場所等許可信息真實”。雖然對第三方網絡服務平臺的審查義務作出了明確的規定，但是第三方網絡服務平臺的法律地位尚未明確，這關系到第三方平臺在審查時應盡到的究竟是形式審查還是實質審查的義務。同時，第十六條規定：“網絡餐飲服務第三方網絡服務平臺提供者應當對入網餐飲服務提供者的經營行為進行抽查和監測?！睂ψ鳛橐粋€以營利為目的的第三方網絡服務平臺，要求其對入駐平臺的商家履行抽查檢測的義務是否合適?如果合適，如何界定其與專門履行監管義務的行政主體之間的監督義務之間的界限，如何銜接好二者之間的監督工作。關于第三方網絡服務平臺和相關的政府監管機構之間的責任應當如何平衡，對此法律目前尚未給予明確的規定。

2.配送環節法律規制的缺失

配送環節是外賣市場區別于傳統餐飲市場的一個顯著特點，因此以前的法律無法完全適用，甚至是完全沒有涉及這一方面，這就導致對配送環節的法律規制處于空白狀態，沒有相關法律的規制，無論是第三方平臺、商家、政府監管機構都沒有可以遵守的具體行為準則，缺乏對配送環節的有效監管；加之從事配送工作的配送員大多都是受教育水平較低的服務者，沒有充分的健康衛生意識，必然導致必經配送環節的商品質量難以保障。外賣送餐人員除履行本職的送餐工作外，對外賣商家的衛生質量、資質狀況也能夠發揮重要的監督作用，進而完善相關法律變得尤為必要。

(二)外賣食品監管模式有缺陷

1.第三方網絡服務平臺與政府監管機構之間缺乏有效的信息對接機制

第三方網絡服務平臺作為商家入網資格的審查主體，掌握著大量的平臺商家的資質信息，但是，第三方網絡平臺所掌握的商家資質信息與政府監管機構掌握的信息存在不對稱性。一方面第三方網絡服務平臺對是否取得政府行政許可的商家信息未掌握，對政府其他監管機構對取得許可的商家的監管信息未掌握；另一方面，政府監管機構對第三方網絡服務平臺的資質審查結果的商家信息未形成有效對接。④這兩方面的現象主要是由于二者之間對信息存儲的方式、格式、內容、主體范圍的不一致以及存儲信息手段的落后性等原因所導致的。

2.政府監管機構的審查監督模式和技術的落后性

外賣市場不斷發展壯大，外賣商家的數量激增，隨之而來的問題是如何對數量激增的外賣商家進行有效的監督，店鋪商家數量越多，對其監管需要投入的時間精力物力就越大，監管的難度也隨之增加，加之外賣市場的商家店鋪與傳統的線下餐飲行業相比所獨有的隱蔽性等特點，對其進行有效監管的難度也更大。正因為如此，傳統政府監管模式已經無法完全適應現在出現的新情況，政府監管機構以往都是采用線下實體定期抽查，雖然能夠起到一定的監督作用，但是收效甚微，往往只起到“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的表面現象，經過短暫的一段時間之后，又恢復到原貌，各種問題依然和之前一樣存在，沒有得到根本的解決。由于商家數量龐大，政府監管機構無法對所有的商家進行一一檢查，定期抽查的次數也極為有限，這個問題在傳統的餐飲服務行業就存在，而在現在的外賣市場中，商家店鋪數量急劇增加，又因為其所具有的隱蔽性特點，加之第三方網絡服務平臺與政府監管機構之間所掌握的信息的不對稱性，使得以往在傳統餐飲行業就存在問題更加凸顯出來。

政府監管機構通常對商家的審核資料、抽查結果等采用書面審核、書面保存記錄的方式，這種方式需要耗費較大的人力物力財力，而且還效率低下，事后查找使用也較為不方便，無法與利用網絡技術服務的第三方平臺進行有效的信息對接。隨著網絡技術越來越普及的趨勢，傳統的實體監管模式的弊端日益凸顯，對無論是否提供外賣服務的商家的監管都提出了新的挑戰，如何改變現在進退兩難的現狀是政府監管機構面臨的關鍵問題。

三、外賣食品安全監管的完善對策

(一)完善外賣食品監管立法

1.明確第三方網絡服務平臺與政府監管機構之間的監管義務

網絡平臺的出現，使得舊的規制餐飲服務行業的法律不能完全適應出現的新情況，《管理辦法》對第三方網絡平臺應當履行的義務作出了明確的規定，第三方網絡服務平臺應當認真履行對入駐平臺的商家實名認證審核的義務，同時對通過審核的商家履行不定期的抽查監管義務，但是對第三方網絡服務平臺應當如何履行以及履行何種程度的監管義務都沒有作明確的說明。⑤第三方網絡服務平臺作為一個營利性的“中間者”，《管理辦法》規定其履行一定的義務，而這種義務與政府監管機構的職能具有一定的重合性，尤其是其對通過審核的商家履行抽查和監測的義務，這項義務與政府監管機構所履行的行政職能具有及其相似之處。除此之外，《管理辦法》沒有明確第三方服務平臺的法律地位，不僅使第三方服務平臺與政府監督管理機構之間的責任劃分不明，履職效力低下，相互推諉，而且如果其兩方監管主體的履職范圍重合，就會造成政府人力財力物力和社會資源的浪費。因此，在繼續完善對外賣食品安全監管的法律基礎之上，應當對第三方網絡服務平臺的法律地位作出明確的規定，從而保證第三方網絡服務平臺認真履行自己的監管義務。

2.完善配送環節的法律規制

外賣配送環節作是外賣市場與傳統餐飲行業相區別的一個顯著特征，是傳統餐飲行業所不具備的一個環節，我國對此方面的法律規制還處于空白狀態。但是，配送環節在外賣市場發展過程中必不可少的一個重要環節，對于外賣食品安全具有著重要的影響作用，是否具備相關方面的完善的法律體系，是影響外賣食品安全監管進展以及外賣食品安全能否得到保障的一個重要因素。

在配送環節，涉及的義務主體不止配送人員，還有與配送人員存在勞動關系的第三方網絡服務平臺，法律不僅應當規定第三方網絡服務平臺對配送人員的應當履行的法定義務，還應當專門針對配送人員在配送的過程中應當履行的法定義務。一方面，既然配送人員與第三方網絡服務平臺存在勞動關系，那么第三方網絡服務平臺除了應當履行《勞動法》中規定的一般的雇主對雇員應當履行的義務之外，在此基礎之上應當再根據其配送環節的所具有的獨特特點制定具體的法律。另一方面，關于配送人員單方的應當遵守的義務，沒有如《勞動法》一類的一般法可以遵守，因此法律應當對配送人員在配送過程中應當履行的義務以及違反法定義務所應當承擔相應的法律后果作出明確的規定。除此之外，由于配送人員與入駐網絡平臺的商家具有直接的接觸，這就為配送人員監督商家行為提供了很好的機會，因此法律對配送人員監督商家并作出反饋義務應當作出明確具體的規定，這樣既可以對配送人員起到督促其監督商家的義務，反過來也能夠使商家遵守法律規定的義務，規范其生產食品的過程，更大程度上保證食品的質量安全。

(二)外賣食品監管模式的改進

1.在第三方網絡服務平臺與政府監管機構之間形成有效的信息對接機制

如上所述，第三方網絡服務平臺應當履行的法定義務與政府監管機構之間的監管職能存在一定的重合性，兩方主體在履行各自的義務的過程中所收集的信息也既有重合也存在交叉，為了能夠對各自收集的信息進行最大化的有效利用，在大數據的背景下，應當利用好大數據以及不斷更新發展的新型技術，比如區塊鏈技術的運用。⑥通過運用先進的技術使雙方掌握的數據信息得到有效的交換和使用，及時更新，保證數據的有效性，彌補雙方各自的不足，這樣既有利于提高雙方的工作效率，也有利于節約人力物力財力，最大程度的避免資源的浪費。⑦

2.政府監管機構的審查監督模式和技術的落后性

在傳統的監管模式中，政府監管機構對實體商家采取的是定期抽查檢測并對結果進行紙質記錄的方式，但是隨著外賣市場的發展，商家數量激增，以前的監管模式的弊端逐漸暴露出來。由于工作量巨大，無法對商家一一進行檢查，檢查的次數也受到極大的限制，一年一次，這就使得許多商家鉆了政府抽查檢測的空子，在臨近檢查期臨時整改，等到過了檢查期，又恢復到以前的樣子，由此導致許多商家的違法經營行為一直存在，沒有從根本上得到根治。

在互聯網迅速發展的時代，政府監管機構應當逐漸利用互聯網技術改進監管模式，提高監管的工作效率。改變傳統的紙質審查記錄，讓商家主動的接受線上審查，定期在網上申請抽查檢測，并提交相關的資料，相關政府監管工作人員對其進行線上審查并將審查結果對商家進行反饋。隨著區塊鏈技術的應用，把之前“網上陽光廚房”和區塊鏈技術應用相結合。⑧在保障商家商業秘密信息的同時也可以對商家進行有效的網上監督，從而免去對其進行實體審查的所耗費的人力物力財力，而且與傳統紙質記錄存在的利用效率低的情況相比，電子記錄具有方便、快捷、高效、可反復利用等優點，能夠更好的適應外賣市場中出現的新問題。

四、結語

外賣市場的發展給人們生活工作帶來了極大的方便，但是外賣食品的安全問題也給人們的健康帶來潛在的風險。為了人們的健康安全著想，針對“互聯網+”模式的新特點，在原有的立法基礎上，進一步完善外賣食品監管方面的立法，細化第三方網絡管理平臺和政府監管機構之間的監管責任界限，有關填補配送環節的立法空白，加強對外賣市場的監管，保證外賣市場的良好發展，為人們提供一個健康、安全、舒適的生活環境。

【注釋】

①孫亮：“美團外賣商場餐廳查無實體，“幽靈店鋪”仍存”，載https://tech.sina.com.cn/i/2019-03-14/，2019年10月。

②“美團網2014年交易額突破460億，用戶數超2億”，載http://tags.tech.sina.com.cn/，2019年10月。

③李濤.外賣餐飲行業隱藏的法律問題探究.食品安全質量檢測學報[J].2018(1).

④宋文君：互聯網外賣食品安全問題的政府監管研究[D].湖北：湖北大學，2017.

⑤楊榮振，沈銳，李磊.中國食品安全監管中的問題探討.食品安全導刊[J].2017(15).

⑥林俐.網絡訂餐食品安全監管工作改進研究[D].上海：上海師范大學，2017.

⑦張麗麗.論“O2O”模式下外賣訂餐的法律規制[D].重慶：西南政法大學，2017.

⑧宋文君.互聯網外賣食品安全問題的政府監管研究[D].湖北：湖北大學，2017.