淺析行政性壟斷行為

(青島科技大學 山東 青島 266000)

一、行政性壟斷的概念

(一)行政性壟斷的內涵。行政性壟斷本質上仍然是一種壟斷行為，只不過是具有行政屬性的外衣。我國《反壟斷法》將其表述為：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭的行為。

(二)關于行政性壟斷的幾種認定。1.“狀態說”。這種學說認為行政性壟斷是行政機關利用公權力實施的壟斷行為。胡汝銀教授認為，“行政性壟斷是通過行政手段和具有嚴格等級制的行政組織維持的壟斷”[1]。劉劍文老師認為，“行政壟斷是競爭者憑借國家經濟主管機關或地方政府濫用行政權力所形成的強大力量或控制性安排，使自己在一定的經濟領域內控制或支配市場、限制和排除競爭的狀態”[3]。2.“行為說”。這種學說將行政壟斷歸入政府的一種行為。比如王曉曄研究員認為，“行政壟斷是政府及其部門濫用行政權力限制競爭的行為”[4]。種明釗教授認為，“行政壟斷是地方政府、政府經濟主管部門或其他政府職能部門或者具有某些政府職能的行政性公司，憑借行政權力排除、限制或妨礙市場競爭的行為”[5]。3.“綜合說”。這種觀點普遍認為行政性壟斷是一種狀態，也是一種行為。漆多俊教授認為，“行政性壟斷是憑借政府行政機關或其授權的單位所擁有的行政權力，濫施行政行為，而使某些企業得以實現壟斷的限制競爭的一種狀態和行為”[6]。

筆者比較贊同第三種學說。如果因為行政行為是濫用行政權力的排除、限制競爭造成了不公平的市場交易，則行政壟斷屬于市場行為，如果濫用行政權行為既在一定區域內還又在行業領域內介入因素占有很大比重，嚴重影響了地區經濟和行業經濟的發展，這時行政壟斷就是一種狀態。但大部分情況下是作為一種行為來對待的。

二、行政性壟斷行為的認定

(一)行政性壟斷行為的主體認定。行政性壟斷行為的主體是指壟斷行為的實施者。在我國，行政性壟斷行為的實施主體是政府和政府部門。我國《反壟斷法》還將法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織納入行政性壟斷的主體，但這種觀點有很大的爭議性。

(二)行政性壟斷的主觀要件。行政性壟斷的主觀要件是行政權力的濫用，政權力濫用的方式主要有排除、支配和妨礙。行政主體的濫用行政權的違法行為不管是有意實施的，還是因誤解而實施的，都應視為有明顯的主觀過錯。

(三)行政性壟斷行為的客體。行政性壟斷行為的客體是一種社會關系，即公平的市場競爭秩序且這種公平的市場交易秩序為國家法律所保護。因此，判斷一種行政非法行為是行政壟斷還是非行政壟斷的標準，就是看這種非法行為所侵害的社會關系是不是競爭關系，只有侵犯市場競爭關系的非法行為才是行政性壟斷。

(四)行政性壟斷行為的客觀方面。它的客觀方面是指行政性壟斷行為的外在表現及所帶來的危害結果,以及行為與結果之間所具有的因果關系。不論是具體行政行為,還是抽象行政行為，都可以是行政性壟斷的外在表現行為。

三、行政性壟斷行為的分類

(一)部門壟斷。部門壟斷其實就是指一個行業的管理人為了保護本行業的利益違法利用權力排除限制了其他行業參與者的公平競爭。其主要特點是：政府部門濫用行政權將統一的市場進行縱向分割。

(二)地區壟斷。這種壟斷又稱地方保護主義，主要是地方政府為了地方企業的利益建立市場壁壘的行為。其實質上就是地方保護主義，表現在由地方政府設統一置的免遭外來企業沖擊的屏障用以保護本地區企業的利益。它就如同經濟割據，不利于市場經濟發展。

(三)政府限定交易。政府或政府部門濫用行政權力，限定他人購買(使用)其指定的經營者的商品或服務，限制其他經營者正當的經營活動。

四、行政性壟斷行為產生的原因及危害

(一)經濟體制改革不徹底是歷史原因。改革開放以前我國實行的是計劃經濟，這種體制下的一個基本特征就是行政壟斷。改革開放之后，我國建立市場經濟體制，政府放寬甚至取消對大多數行業的管制，但是在一些具有網絡特性的行業，政府的角色依然沒有變化，常常打著“正義”旗號，通過法律法規等手段從事各種反競爭活動。

(二)局部利益的驅使是行政性壟斷產生的主要前提。由于地方財政收入的高低與地方企業的收益密切相關。如果本地區的企業競爭乏力，收益就會下降，地方政府往往用行政命令或者決策來排斥、限制、阻礙外地企業進入本地市場以此達到增強本地企業競爭力的目的。這種局部利益的驅使就容易產生行政壟斷，也是地方保護主義的重要動力。

(三)利益分配的不合理是行政性壟斷產生的根源。行政性壟斷之所以存在，其直接的、現實的原因還在于諸多利益機制的驅動。比如說很多地方上官員的考核都與本地區經濟指數緊密相連，直接促進了行政壟斷的產生。

(四)立法上的缺位是行政性壟斷產生的關鍵原因。當前立法對行政性壟斷的法律規制是有限的。現有的法律缺乏對政府的行為的有效監管，對于政府濫用職權，限制、排除競爭的行為缺乏必要的監督和懲治措施。而且我們地方上的一些政府往往要求別人嚴格守法，而自己卻不能起到守法的模范作用。

(五)缺乏有效的監督是行政性壟斷產生的重要原因。行政機關內部成員執業能力和水平參差不齊，帶來的后果就是不少地方政府出臺的經濟政策具有濃厚的壟斷特色，因此加強對行政權力的監督依然使我們規制行政壟斷的重要途徑。

五、行政性壟斷的危害

行政性壟斷危害是巨大的，它不僅破壞了公平競爭的市場環境,導致資源配置效率低下，還使市場自身的運行規則屈從于行政干預,喪失本來市場經濟的調節功能,破壞了公平的市場交易,阻礙企業的發展，而且增加政府相關人員以權謀私的空間而滋生腐敗,更嚴重情況下導致政府公信力下降。

六、行政性壟斷的規制

(一)完善規制行政性壟斷方面的立法。之前關于行政壟斷的規定主要存在于《反不正當競爭法》中，這就說明了我國剛開始對行政壟斷規定的滯后性。《反壟斷法》的出臺對行政壟斷作了一些規定，但僅僅依靠一部《反壟斷法》來規制行政性壟斷是遠遠不夠的，更需要通過《行政訴訟法》、《行政許可法》、《行政復議法》、《公務員法》等法律來界定政府的權力范圍。

(二)建立并完善監督審查審查機制。建立一整套科學完善的的司法審查制度以及與之相配套的嚴格的審查程序，為反壟斷案件的處理提供有效的司法救濟途徑。

(三)成立具有獨立地位的反壟斷執法機構。借鑒我國的監察委，成立一個專門的監察機關，可以設立一個獨立于行政機關外的專門執法機構，在法律上賦予它較高的權威，在處理案件中有獨立裁決的權力，不受行政權的干涉。

(四)明確實施主體的法律責任。主體責任追究不夠具體明確是行政性壟斷行為屢禁不止的一個重要原因。為了有效地規制行政壟斷的產生,應確立嚴格的法律責任制度,包括民事責任、行政責任甚至是刑事責任。