多元社會救助體系下的貧困治理路徑分析
——基于我國政府精準(zhǔn)扶貧政策的研究視域

(安徽大學(xué)管理學(xué)院 安徽 合肥 230031)

習(xí)總書記在黨的十九大報告中指出：“脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從百分之十點二下降到百分之四以下”。本文基于我國政府精準(zhǔn)扶貧政策的研究視域，系統(tǒng)梳理多元社會救助體系下的貧困治理路徑，我國打響的“脫貧攻堅戰(zhàn)”是貧困治理路徑的關(guān)鍵一環(huán)，貧困成因的差異性、類型的多樣化對于貧困治理的政策訴求提出了多維度的分析路徑。

一、貧困治理下多元社會救助體系存在的不足

自黨的十九大以來，在全面建成小康社會的指引下，我國貧困治理的理論與實踐取得了豐碩成果。社會救助作為我國社會保障體系的重要一環(huán)，與社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫相輔相成，有序促進(jìn)了我國社會保障體系效能的發(fā)揮。盡管我國已經(jīng)解決了溫飽問題，但多元社會救助體系下貧困治理的各個主體，如政府、社會、個人都或多或少的存在一些缺陷，這對于我國貧困治理的有效解決產(chǎn)生了一些體制障礙。

(一)政府反貧政策紅利的有限

我國目前精準(zhǔn)扶貧政策在第三方評估方面存在形式主義傾向，政府層面基于反貧的性質(zhì)、原因和治理路徑探索不足，且較少注重創(chuàng)新機(jī)制對反貧的關(guān)鍵效用。根據(jù)現(xiàn)有的貧困理念、反貧進(jìn)展和創(chuàng)新機(jī)制研究，結(jié)合我國“鄉(xiāng)村振興”與“精準(zhǔn)扶貧”的重大戰(zhàn)略，政府在反貧為宗旨的一系列創(chuàng)新實踐以及制度供給不足，如技術(shù)革新、教育創(chuàng)新、金融扶持、制度設(shè)計、社會支撐和跨界協(xié)作等方面均有不足。上述政府層面的不足是我國反貧困斗爭的桎梏，成為我國精準(zhǔn)扶貧政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“絆腳石”。

(二)社會扶貧有效力量的掣肘

我國目前在反貧困斗爭中，在社會層面也存在一些弊病，如水滴籌等眾籌類扶貧平臺的監(jiān)管問題，眾籌發(fā)起人的資格審核等問題在近年來屢屢引發(fā)輿論爭議。當(dāng)前，社會投資是備受關(guān)注的政策范式，社會投資通過強(qiáng)調(diào)資源配置的有效設(shè)計，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺的優(yōu)勢，關(guān)注社會弱勢群體，并將資本福利轉(zhuǎn)交給貧困人群，是慈善事業(yè)的延展，但其存在的制度設(shè)計漏洞和政策規(guī)范不足制約了社會層面參與貧困治理的有效程度。[1]

(三)個人脫貧主客觀條件的桎梏

我國當(dāng)前脫貧攻堅進(jìn)入決勝期，農(nóng)村反貧態(tài)勢呈現(xiàn)絕對貧困人口與相對貧困人口齊頭并進(jìn)的新階段，貧困戶個人層面的現(xiàn)狀比較復(fù)雜：以“無業(yè)可扶”和“無力脫貧”為代表的的“兩無貧困人口”數(shù)量較大，政策兜底貧困人口脫貧壓力較重，相對貧困人口脫貧較突出，已脫貧農(nóng)戶返貧風(fēng)險較高，農(nóng)村貧困人民向往的美好生活愿望比較強(qiáng)烈。此外，我國貧困地區(qū)社會救助運轉(zhuǎn)體系存在顯性弊病，反貧困補(bǔ)償機(jī)制供給不足，救助標(biāo)準(zhǔn)較低，政策兜底脫貧功效受限，救助手段簡單疊加，內(nèi)在性激勵脫貧政策欠缺，貧困戶人群爭當(dāng)“貧困戶”。在新時代中國特色社會主義時期，農(nóng)村地區(qū)反貧困斗爭進(jìn)入新階段，貧困地區(qū)社會救助政策迫切需要加強(qiáng)兜底保障機(jī)制，注重相對貧困群體和多維度貧困人群，減少貧困人口救助依賴性，激發(fā)內(nèi)在性激勵脫貧機(jī)制，建立返貧風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，關(guān)注貧困人群長遠(yuǎn)發(fā)展。

二、多元社會救助體系對貧困治理的啟示意義

以政府、社會、個人為主體的多元社會救助體系的有效協(xié)同聯(lián)動，對于解決貧困治理中的弊病有重要作用。多元化的救助主體是社會救助體系的重要表征，多元主體之間的合作機(jī)制，通過明晰救助主體的有序責(zé)任，優(yōu)化配置救助主體的有效資源，規(guī)范切實可行的救助規(guī)程，整合多元力量，采取針對性得力舉措為貧困戶群體提供及時救助。

(一)促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理念引入貧困治理

精準(zhǔn)扶貧政策是國家整體資源的合理優(yōu)化配置，是宏觀層面的國家治理在微觀層面的基層政府治理的路徑表現(xiàn)，具體而言，體現(xiàn)為我國農(nóng)村反貧資源配置的路徑選擇，影響因素以及治理手段。在中央政府的精準(zhǔn)扶貧政策嘗試?yán)眉夹g(shù)層面革新、科層制的組織設(shè)計介入鄉(xiāng)土中國的農(nóng)村社會時，這種直接治理與農(nóng)業(yè)社會舊有的以傳統(tǒng)理念為主導(dǎo)的間接治理之間的不適關(guān)系便格格不入。而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論所倡導(dǎo)的多元化治理主體便會充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，這種多中心治理理論既會兼顧國家層面的宏觀治理政策，也會融入基層政府的微觀治理視角，即把國家宏觀層面與地方基層微觀層面之間基于制度建構(gòu)層面和組織設(shè)計因素而產(chǎn)生的沖突有效及時化解，這種矛盾解決方式并非權(quán)宜之計，而是正式治理手段、半正式治理路徑以及非正式治理途徑并存，對于有效處理扶貧過程中的制度疏漏，瞄準(zhǔn)基層貧困治理“痛點”大有裨益。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理念的引入對于基層政府貧困治理的意義可見一斑。[2]

(二)轉(zhuǎn)變政府職能，使社會管理走向社會治理，促進(jìn)“小政府、大社會”的社會治理體系

傳統(tǒng)社會管理過分強(qiáng)調(diào)政府的單一性主導(dǎo)作用，忽視社會層面和個人層面的特殊作用，手段和方式單一且剛性，不利于社會協(xié)同作用的有效功用延展。伴隨社會經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展傾向，社會救助手段和方式日趨多樣復(fù)雜，傳統(tǒng)的以政府和市場為主導(dǎo)的第一部門與第二部門之間的功用發(fā)揮受限，政府與市場在社會救助層面的瑕疵凸顯，社會團(tuán)體和公益組織開始走向貧困治理舞臺的聚光燈下，如慈善組織在社會救助層面的作用日益凸顯。慈善組織等社會團(tuán)體在參與社會救助的路徑中，須有效界定其與政府之間的權(quán)責(zé)邊界關(guān)系，做到政社分開；加強(qiáng)慈善組織的自身良性建設(shè)；注重慈善社會組織與社會救助對象之間的可持續(xù)性合作機(jī)制；切實宣傳和培養(yǎng)公民的慈善觀念和公益理念；推動多維度的社會救助層次體系設(shè)計，使社會管理走向社會治理，促進(jìn)“小政府、大社會”的創(chuàng)新型社會治理體系。

(三)推進(jìn)馬克思主義反貧理論中國化，豐富習(xí)近平總書記治國理政思想新內(nèi)涵

當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧政策呈現(xiàn)良性發(fā)展態(tài)勢，學(xué)術(shù)界在定義界定、理論與實踐價值、多維度貧困治理困境以及精準(zhǔn)扶貧配套舉措等方面展開了細(xì)致研究，獲取了較為豐碩的理論與實踐成果，有效地助推了馬克思主義反貧理論的中國化，進(jìn)一步豐富了習(xí)近平總書記治國理政思想的新內(nèi)涵。實踐性和理論性是我國精準(zhǔn)扶貧政策的兩大主導(dǎo)特征，目前學(xué)術(shù)界較多地注重精準(zhǔn)扶貧政策的實踐維度的探索，自覺加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的實踐延展，今后更需加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧多元化救助體系的理論探索，凸顯政府反貧、社會扶貧、個體脫貧研究視域的多樣化路徑、多維度層次性，建構(gòu)具有中國特色的貧困治理機(jī)制和路徑。

三、多元社會救助體系下貧困治理的實現(xiàn)路徑

習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”基于此，需要做好以下方面的路徑選擇，完善多元社會救助體系下貧困治理的現(xiàn)實可行性路徑。

(一)政府有序引導(dǎo)

新中國成立整整七十年來，我國取得了舉世矚目的脫貧和反貧效果，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的科學(xué)理論引導(dǎo)下，政府的反貧政策和實踐應(yīng)該一以貫之，保證精準(zhǔn)扶貧政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性、整體性，讓其中的體制、政黨、政策優(yōu)勢充分涌流。打好新時代脫貧攻堅戰(zhàn)，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記扶貧思想的精神要義與實踐價值，領(lǐng)會其反貧思想的鮮明理論精華。政府在有效制度供給的過程中，應(yīng)確保制度結(jié)構(gòu)的維穩(wěn)、利益結(jié)構(gòu)的均衡、治理結(jié)構(gòu)的對等以及資源結(jié)構(gòu)的對稱。在決勝脫貧攻堅戰(zhàn)的精準(zhǔn)扶貧政策下，注重基層農(nóng)村治理，優(yōu)化設(shè)計結(jié)構(gòu)性的反貧體制與均衡性的扶貧機(jī)制，防范化解貧困治理中的利益矛盾與沖突，助推基層治理與時俱進(jìn)。

(二)社會有力扶持

多元化主體協(xié)作治理是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義，精準(zhǔn)扶貧政策在實踐形態(tài)中展現(xiàn)的多元協(xié)作性特征以及在基層貧困治理中的功效十分顯著，社會參與作為治理理論的關(guān)鍵力量之一發(fā)揮著舉足輕重的作用，社會力量的有序和有效參與對于完善基層貧困治理的現(xiàn)代化路徑具有重大戰(zhàn)略意義。社會救助體系下社會力量的主體界定、日常運轉(zhuǎn)、合作維度的日趨完善，可以有效彌補(bǔ)政府單一主體下的社會救助力量的有限性，改善反貧過程中的政府強(qiáng)勢主導(dǎo)、社會協(xié)同弱勢參與的弊病，促進(jìn)多中心協(xié)同合作式的系統(tǒng)治理的形成，規(guī)避治理主體間的地位不平等、參與力量不均衡、協(xié)作合力不一致、配套資源不整合、治理功效不精致的現(xiàn)實貧困治理“陷阱”。基于此，明晰社會力量在治理主體中的關(guān)鍵職能，建構(gòu)多元化治理維度體系；根植共建共治共享的發(fā)展理念，構(gòu)筑協(xié)商民主的協(xié)作模式；優(yōu)化反貧資源配置，保障治理主體多元性和獨立性。

(三)個人有序參與

精準(zhǔn)扶貧政策一方面是國家宏觀治理的政策執(zhí)行手段，另一方面也是政策對象，即貧困戶個人借助扶貧資源的有效再分配環(huán)節(jié)實現(xiàn)脫貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在此過程中強(qiáng)化基層政府治理能力的連續(xù)性過程。貧困戶個人的主觀脫貧意愿以及客觀脫貧能力將是貧困戶個體能否真正脫貧的兩大主要維度，我國精準(zhǔn)扶貧政策中的幾種嵌入式配套政策包括政府動員、干部進(jìn)駐、項目下放等方面。嵌入性的配套政策規(guī)范與農(nóng)業(yè)社會運轉(zhuǎn)機(jī)制之間的矛盾以及嵌入性配套政策規(guī)范與反貧資源配置之間的關(guān)系失調(diào)等問題如若能有效解決，將會使個體貧困戶的脫貧道路掃清體制障礙。此外，貧困戶個體內(nèi)在性主觀脫貧意愿需要被充分激發(fā)。嵌入式的政策脫貧機(jī)制與貧困戶個體之間的主客觀脫貧條件、時機(jī)的高度契合將是個體層面精準(zhǔn)脫貧的有效路徑。

綜上所述，政府部門的有效扶持、社會力量的良性供給、個人的主觀脫貧意愿與客觀脫貧條件的三者協(xié)調(diào)聯(lián)動，對于貧困治理的解決機(jī)制將起著至關(guān)重要的作用。與上述舉措相配套的制度供給體系應(yīng)與時俱進(jìn)，即扎緊貧困治理的制度籠子，輔之以切實可行的制度設(shè)計來適應(yīng)社會主要矛盾的變化，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，這應(yīng)當(dāng)是扎緊有關(guān)貧困治理的制度籠子的行為訴求。[3]取得脫貧攻堅勝利，奔向全面小康，堅持黨在反貧斗爭中的領(lǐng)導(dǎo)和組織作用，激發(fā)貧困個體的內(nèi)在性主觀脫貧意愿和客觀脫貧條件，挖掘農(nóng)村貧困地區(qū)自身蘊(yùn)含的內(nèi)在動力和活力，注重社會力量的有序和有效參與，不斷深化反貧領(lǐng)域體制改革與創(chuàng)新，釋放反貧治理政策紅利。[4]