關于農村法治建設的幾點思考

李忠誠

從我國法治建設的發展狀況來看，農村法治建設已經有了較大的進步。國家十分重視農村法治建設，出臺了一系列法律法規，特別是中央一號文件多次強調農村法治建設問題，如2015年中央一號文件指出：農村是法治建設相對薄弱的領域，必須加快完善農業農村法律體系，同步推進城鄉法治建設，善于運用法治思維和法治方式做好“三農”工作。同時要從農村實際出發，善于發揮鄉規民約的積極作用，把法治建設和道德建設緊密結合起來。2016年中央一號文件進一步強調：加強農村法治建設，完善農村產權保護、農業市場規范運行、農業支持保護、農業資源環境等方面的法律法規。從具體的操作層面，從完善立法的角度來加強農村法治建設。加強農村法治建設，是全面推進依法治國的必然要求，也是新形勢下提高黨領導“三農”工作水平、在“三農”領域實現治理體系和治理能力現代化的客觀需要。應當說，近年來，農村法治建設已經有了較大的發展，但是，我們應當看到農村法治建設還存在一些需要解決的問題。特別是掃黑除惡暴露出來的問題，更應當引起我們的高度重視。

農村法治建設的概況

黨的十一屆三中全會以來，我國經濟社會的發展取得了舉世矚目的成就，法治建設也取得了可喜的進步，農村依法治理工作成效明顯。

（一）從立法的數量來看。目前我國已經制定和頒布了20多部農業法律、60多部農業行政法規、460多部部門規章以及一大批地方性法規和規章，農業農村法律體系已經基本形成，推動“三農”工作步入了制度化、法制化軌道。

（二）從普法的成果來看。經過三十多年有計劃、有組織、持續的普法活動，“法律進鄉村”領導體制和工作機制逐步形成，廣大農民的法律意識、維權意識、政治參與意識不斷增強，基層干部依法決策、依法辦事、依法管理的能力不斷提高。

（三）從農村村民自治組織建設來看。村民自治組織體系進一步健全，普遍實行了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，村務公開、民主理財得到廣泛推行，村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督機制不斷優化。

（四）從農村法律服務網絡建設來看。以司法所、派出所、法庭和其他基層機構為主的法律服務網絡基本形成，農村的執法司法環境、社會治理環境不斷改善，農村社會總體保持安全、和諧、穩定。從互聯網上搜索的文章來看，農村法治建設的成果相當豐碩。特別是在2011年3月10日，十一屆全國人大四次會議上，吳邦國委員長就莊嚴宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。包括農村農業法治建設的法律體系也已經形成。這是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

農村法治建設問題分析

盡管我們說農村法治建設成果豐碩，但與城市法治建設相比較、與農村經濟發展相比較、與全面依法治國的要求相比較，農村法治建設總體仍然薄弱，有的方面還嚴重滯后，距離黨的十八大報告中提出的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的要求還有差距。

（一）從立法層面來看。有關農村方面的立法應當說相對薄弱，相對滯后，立法是農村法治建設的前提和基礎，沒有良好的立法，就無法可依，無良法可守，法治建設難以發展。所以，科學立法是前提。就農村法治建設的發展現狀而言，農村法治建設中，立法的科學性在不斷加強，立法的質量也在不斷提高，特別是2000年3月15日，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，并于2015年3月15日，在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上進行了修改，修改后的《立法法》分為“總則”“法律”“行政法規”“地方性法規、自治條例和單行條例、規章”“適用與備案審查”“附則”等6章，共計105條。國家頒布的《立法法》對立法工作做出了規范，確保了立法的科學性。但是農村法治建設中在立法方面的問題也不容忽視。筆者認為，這主要表現在兩個方面：一是觀念上的權力本位思想;二是現實中應當解決的問題沒能解決。首先，立法中的權力本位思想，強調政府的權力，忽視公民，特別是農民的權利。政府的權力，應當用法律來約束。因為孟德斯鳩說過，“任何有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。”法律的本質是限制有權人的權力，給人民以權利。而我們現在的立法過程中，有的地方領導仍然認為，立法就是增加權力，就是管理老百姓的手段，沒有認識到立法更是約束管理者的權力的最有效手段，往往在管理權上下功夫，做文章，忽視服務工作的內容。其次，立法應當解決的問題沒有明確。目前，困擾農村“兩委”（村委會、支部委員會），特別是村民委員會的選舉過程中發生的破壞選舉、賄選問題，如何通過立法明確性質，實行有效治理，沒有能在法律中給予明確的說明，立法明顯滯后。現實生活中，法律只對破壞人大代表的選舉、破壞國家機關工作人員的選舉的行為規定為破壞選舉罪，而對于采用暴力、威脅、賄選等非法方法破壞村委會的選舉行為沒有規定為破壞選舉罪。村委會作為基層群眾自治組織，承擔著大量復雜的社會管理職能，上面千條線，下面一根針，黨和國家的一些大政方針要通過基層群眾組織來落實。村委會雖然是群眾自治組織，但它是社會主義大廈的基礎。基礎不牢，地動山搖。針對基層群眾自治組織選舉中出現的宗族勢力、家族勢力、黑惡勢力介入干擾、破壞選舉工作，賄選問題時有發生的問題，立法不應當保持沉默。對類似破壞選舉的行為應當做出明確規定，確保村委會的選舉得到法律保護，確保農村基層組織的權力掌握在黨放心、農民擁護、能夠真正帶領群眾走社會主義康莊大道的人手里。

（二）從執法層面來看。立法是前提，執法是關鍵。徒法不足以自行。執法是執法者將法律規定落實到社會生活之中的過程，執法者將法律規定與具體的人和事聯系在一起，在具體事件的處理過程中，將法律規定加以落實。在執法過程中，執法者的地位十分重要。誰是執法者？行政機關的工作人員是執法者，依法被授權的人是執法者。按照2002年12月28日全國人大常委會《關于刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》規定，“在依照法律法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員 ，在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，雖未列入國家機關工作人員編制，但是在國家機關中從事公務的人員”都是執法主體。村委會的組成人員承擔國家機關委托事項也屬于受委托從事公務的人員，也可以成為執法主體。執法中的問題，主要是執法主體的問題，就執法對象而言，他們是矛盾的主要方面。國家機關工作人員在執法中的問題主要表現在兩個方面：一是濫用職權;二是玩忽職守。首先，濫用職權是指國家機關工作人員沒有職權超越職權，或者違反規定處理公務，致使國家和人民利益遭受損失的行為。簡單說，濫用職權就是這件事不歸該國家機關工作人員管，他插手去管;或者雖然這件事歸該國家機關工作人員管，但是他沒有按照規定來管，因而造成損失的情形。農村中特別是城鄉結合部農村一側的拆遷，往往會出現國家機關工作人員濫用職權的身影。其次，玩忽職守是指國家機關工作人員工作嚴重不負責任，不履行或者不認真履行職責，致使公共財產國家和人民利益遭受重大損失的情形。簡單說，玩忽職守就是國家機關工作人員應當管理的事情他不履行管理職責，或者雖然管了，但是工作不認真負責，得過且過，因而造成損失的行為。如國家鼓勵農村建立超市，并給予補貼。有的國家機關工作人員玩忽職守，對不符合條件的超市或假超市把關不嚴，批準下發國家補貼，造成損失的情形，就是玩忽職守。

（三）從司法層面來看。司法較執法而言更為重要，它是國家機關工作人員在特定領域中行使國家司法權力的執法行為。因為司法不僅涉及公民的財產權利，還涉及公民的人身權利和自由，甚至生命。在農村，在基層，和人民群眾接觸最多的是司法機關的基層機構，如派出所、司法所、法庭、檢察室等相關組織、機構。在老百姓眼里，他們就是法律的化身，正義的使者，當這些司法機關工作人員不依法辦事、不依法辦案，對人民群眾的傷害是巨大的，對國家法治建設，特別是農村法治建設的破壞是巨大的。農民有訴求，有紛爭，需要得到司法救濟、司法裁判、司法解決。如果司法人員的工作態度橫、冷、硬、推，甚至把農民的維權訴求當作斂財的機會，吃、喝、卡、要、拿，不依法處理案件，甚至徇私枉法，極大地損害司法權威和司法公信力。從2018年全國開展的掃黑除惡專項斗爭來看，哪里的黑惡勢力猖獗，哪里往往就有來自國家機關工作人員，特別是公安司法人員的保護傘。所以，農村基層的司法執法環境需要依法治理。

（四）從守法層面來看。筆者認為，對農民守法情況應當客觀全面地分析，不能簡單地說，“農民不懂法，維權路上的上訪、信訪的行為就是信訪不信法。”應當說，我們國家目前確實有農民法治意識不強、法治觀念仍然淡薄。一些農村還有普法的“死角”、“盲區”，有的農民接受法律的灌輸和熏陶不夠，在我們這樣的“人情社會”里“講人情、講關系”的思想普遍存在，“遇事找人”成為習慣。很多農民不清楚自己享有哪些合法權益，在自身權益遭到侵害時，不知道運用法律武器來維護，小糾紛演變成大案件、民事糾紛演變為刑事犯罪時有發生。從這種意義上說，農民的法律意識、法律思維、守法用法方面還需要提升和加強。另一方面，當農民的權利受到侵害時的維權行為，我們應當正確對待，應當肯定和支持農民通過信訪、上訪的方式來維護自己的權利和利益。因為國家有信訪制度，法律規定的當事人權利和救濟的途徑，包括信訪，這是依法維權，應當肯定和支持，不應當截堵扣押，更不應當打擊報復。因為信訪、上訪的農民是在以守法的方式維權。有人認為，“農村涉法涉訴信訪呈現出多樣化、訴求利益化、過程長期化、纏訪鬧訪常態化的趨勢，一些信訪人往往寄望于通過領導干預爭取利益最大化，有的討價要價越來越高。有些上訪群眾有極端化傾向，甚至丟下農活纏訪鬧訪、敏感時節集訪，影響社會和諧穩定，影響農村法治建設。”其實背后的原因就是利益的分配不公開不透明，利益分配不均等、不合理，上訪有追求的空間，小鬧小解決、大鬧大解決、誰鬧誰解決，不鬧不解決。毛主席說，“只有落后的干部，沒有落后的群眾。”干部的落后表現在面對需要分配的巨大利益，不是想怎樣把這些蛋糕切得均勻分配給農民，而是想自己也要切一塊，甚至更多。農民鬧事背后往往都有相關國家工作人員、農村兩委人員的貪腐問題。另外，農民上訪、信訪說明他們還相信政府，對政府抱有希望，一但希望破滅就會產生極端、過激行為。對此，我們必須有清醒的認識，維穩是必要的，但是更重要的是要解決產生不穩定因素的原因問題，從根本上化解社會矛盾。扶貧攻堅就是在解決社會矛盾，必須打好扶貧攻堅戰。

推進農村法治建設的幾點建議

社會主義法治建設的基本要求是有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。要做到這一點，必須科學立法、嚴格執法、公正司法，全民守法。針對農村法治建設的上述問題的分析，對推進農村法治建設應當做好以下幾方面的工作。

（一）積極地推進科學立法。農村法治建設中的科學立法，離不開權利導向和問題導向。從權利導向來說，立法應當以保護農民權利為前提，維護農民利益為宗旨，必須克服官本位、權本位思想，真正從農民利益出發，為農民著想，急農民所急，解農民所需，幫農民所困，把這些問題的解決上升為長效機制，就涉及立法問題。所以，把有利于農民的好做法、好制度用立法的方法固定下來，用法律法規來增強其規范性和強制力，就能夠有效地推進農村法治建設。從問題導向來說，農村立法應當解決一些帶有全局性、根本性的問題，通過立法加以明確，防止因人廢法，因時棄法。前面提到的破壞農村基層組織的選舉問題，就應當通過立法加以解決。立法的重要作用在于它的規范性、引領性，告訴人們可為、不可為的內容;在于它的強制性，對于違反法律規定的后果——制裁措施。

（二）積極推進嚴格執法。徒法不足以自行。農村法治建設關鍵在于執法機關及其工作人員嚴格執法。所謂嚴格執法，簡單說就是嚴格按照法律規定辦事，一把尺子量到底，同樣的情況、同樣事實和證據，應用的法律尺度應當是統一的，不能人為變更，更重要的是執法主體應當認真履行職責，忠于職守，既不濫用職權，也不失職瀆職。要做到這一點，必須促進執法主體增強執法意識，強化執法觀念，提高執法能力，壓實責任擔當。在掃黑除惡斗爭中，為加強農村“兩委”班子的建設，確保農村基層政權牢牢掌握在黨放心、群眾擁護的人手中，成為真正帶領農民依法致富的“領頭羊”。有的地方對軟弱渙散兩委班子成員進行精準摸排，對涉黑涉惡的村干部，受過刑事處罰的村“兩委”成員全部清理。純潔執法隊伍，確保嚴格執法，參加農村法治建設。

（三）積極推進公正司法。“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。公正是司法的核心價值和終極追求。人民群眾對司法公正的信心來自對身邊侵害其切身利益的違法犯罪行為的依法追究和懲治。2018年1月16日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合下發的《關于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》（法發【2018】1號）第24條規定，“依法嚴懲農村兩委等人員在涉農惠農補貼申領與發放、農村基礎設施、征地拆遷補償、救災扶貧優撫、生態環境保護等過程中，利用職權持強凌弱、吃拿卡要、侵吞挪用國家專項資金的犯罪，以及放縱、包庇村霸和宗族惡勢力，致使其坐大成患，或者收受賄賂、徇私舞弊，為村霸和宗族惡勢力充當保護傘的犯罪。”掃黑除惡斗爭中，不僅依法嚴懲違法犯罪的“兩委”人員和宗族惡勢力，同時依法嚴懲他們的保護傘，凈化農村的法治環境。當然，在依法嚴懲違法犯罪的“兩委”人員和宗族惡勢力的過程中，也要體現司法公正，切實保護他們依法享有的訴訟權利和其他權益。就農民個人權利保護方面，也要體現和追求司法公正。讓老百姓用看得見的方式體會司法公正，這就要求我們的司法人員依法、客觀、公正地處理每一起案件，不能徇私枉法，還要進行必要的釋法說理工作，讓當事人勝負皆服，做到案結事了。

（四）積極推進農民守法。公民守法是社會主義法治得以實現的最重要的方式之一。促進農民守法的前提是普法、學法、知法、信法、用法。我們應當通過對農民普法，讓農民學法，進而知法，通過嚴格執法、公正司法讓農民信法，讓農民用法自覺維護自己的合法權益。對農民普法教育的方式多種多樣，可以結合憲法宣傳日，向農民普及憲法知識，通過選舉活動，向農民普及選舉法，通過田間地頭的開庭審判，向農民普及審判案件所涉及的民事、刑事、婚姻家庭、財產繼承等方面的法律知識。要增加農民學法的興趣，通過學法而知法，進而信法、守法。這就要開展靈活多樣的方式促進農民學法。除了上面的方式外，還可以考慮選配法治村干部、法治村長。利用他們掌握法律知識的優勢，隨時隨地地開展普法、組織學習，答疑解惑，幫助農民維權。

（五）推進農村智慧法治建設。人工智能、互聯網、大數據、區塊鏈等創新發展的技術應當為農村法治建設貢獻力量，提供智力支持。最近，重慶百事得大牛機器人有限公司研發的法律機器人已經正式交付使用，成為百姓隨手可摸、法律問題隨時可問、大牛法律機器人準確回答良好互動狀態，人工智能的大牛法律機器人完全可以成為農民法律服務的朋友，全天候為農民通過法律咨詢，成為農民學法、信法、用法、守法的好幫手。

讓農民學法、知法是前提，讓農民信法是關鍵，讓農民守法、用法是目的。農民信法是靠樸素感情，靠眼前的真實事例，正所謂事實勝于雄辯。村看村、戶看戶、社員看干部。領導干部帶頭守法，對農民的示范作用和影響力都是巨大的。農民自身合法權益的維護應當得到政府或者其他相關部門的依法支持和保護，這樣，農民在學法、知法、用法中得到實惠，他們才能信法，進而自覺地守法。

（作者系中國農業農村法治研究會副會長、最高人民檢察院原反貪污賄賂總局二局副局長、法學博士）