地方政府隱性債務及風險研究

楊林

摘 要 大量的地方政府隱性債務，不僅存在較大的金融風險隱患，對地方經濟社會的健康可持續發展都會產生較大的不利影響。本文針對地方政府隱形債務風險的有關問題，介紹地方政府隱性債務概念以及風險表現，并分析地方政府隱性債務出現的主要原因，最后就加強地方政府隱性債務控制進行相關論述。

關鍵詞 地方政府 隱性債務 風險

一、引言

地方政府性債務管理不當，很容易觸發財政風險，甚至有可能造成金融風險問題的發生。隨著國家對于防范和化解重大風險問題的高度重視，加強地方政府性債務管理，尤其是地方政府隱形債務管理，已經成為各地管理的重點。由于隱形債務在地方政府性債務中所占的比例相對較高，而且地方政府隱性債務的規模相對較大、種類相對較多、透明度不夠高，難以把握，因此對于地方政府隱形債務的管理難度也相對較大，必須深入研究地方政府隱性債務的主要成因，科學合理地制定防范化解策略，避免債務風險問題的發生，確保地方經濟社會的穩定持續發展。

二、地方政府隱性債務概念及風險表現形式

政府債務主要是指地方政府采取發行的各類債券以及銀行借款等所造成的政府性債務。地方政府性債務可以分為隱性債務和顯性債務。地方政府顯性債務主要是由財政部所公布的地方政府相關的債務數據;隱性債務則主要是相對于顯性債務而言的，地方政府為了加快基礎設施以及重大項目建設，通過地方的融資平臺或者是城投公司等借債所形成的債務。由于地方政府隱性債務主要是用于城市的公共基礎設施項目建設，大多是用于各類公益或者準公益性的項目，因而項目一般存在著資金回流相對較慢、投資回收周期相對較長的問題，隱形債務的流動性風險相對來說也更大。地方政府性債務風險表現形式主要有以下幾個方面：

第一，地方政府隱性債務規模相對較大。不少地方政府隱性債務的規模較大，結構相對來說較為分散，龐大的隱性債務負擔與地方政府的償債能力之間出現了不匹配的問題，甚至超過了地方政府的財政承受能力，隱性債務規模往往高于各類顯性債務，容易出現到期債務難以償還的風險。

第二，地方政府隱性債務透明度相對較低。由于針對地方政府隱性債務當前還沒有明顯的界定，因而地方政府隱性債務的隱蔽性相對較高，存在較為突出的不規范、不透明的問題，有的地方甚至政府也難以準確地把握負債規模，因而容易出現債務風險。同時，隱性債務風險會通過財政鏈條或者是金融鏈條向上傳導，在更大范圍內影響國家經濟安全。

第三，地方政府性債務違約風險相對較高。由于當前政府債務風險管理監督機制不夠完善，再加上一些地方政府隱性債務沒有得到高效的利用，難以靠債務收益來對債務進行彌補，因而地方政府隱性債務存在較大的違約的可能性，容易由于隱性債務等難以及時償還出現影響社會穩定的隱患問題。

三、地方政府隱性債務風險的主要成因

地方政府出現隱性債務的因素是多方面的，結合不少地方的實際情況來分析，隱性債務出現的原因主要集中在以下幾方面：

第一，地方政府財權與事權不匹配的問題較為突出。地方政府出現隱性債務非常關鍵的一個原因就是財權與事權之間的不匹配，尤其是在分稅制改革多年以來，地方政府在基礎設施建設、民生社會保障等方面投入越來越大，財權上移、事權下沉造成了不少地方政府只能通過多種方式來進行負債融資，加劇了隱性債務問題的發生。

第二，地方政府融資供給不平衡。不少地方出現政府隱性債務問題，主要是不少地方的經濟基礎較為薄弱，造血能力不夠強，財政保障力度不足，但是基礎設施建設和公共服務能力方面需要較大的資金投入，因此地方政府面臨著較大的融資需求，但是面向地方政府的融資渠道相對較少，不少地方政府只能通過變通的方式進行融資，加劇了隱性負債問題。

第三，地方政府債務管控不到位。一些地方出現隱性債務問題，很大程度上與債務風險管控不到位有關，尤其是當前不少地方針對地方債務還沒有建立系統完善的信息披露體系，對于地方政府隱性債務也缺乏長期的動態監管，對于隱性債務風險問題也缺乏足夠的重視，因而一定程度上造成了地方政府隱性債務問題的加劇。

四、防范地方政府隱性債務風險的對策

第一，嚴格控制地方政府性債務的增量，加大存量化解力度。對于地方政府隱性債務，應該嚴格控制地方政府隱形債務的增量，尤其是強化風險管控，從源頭上遏制隱性債務問題的加劇發展。同時，還應該做好隱性債務存量的化解，應該根據不同地方隱性債務的實際情況，加快隱性債務向顯性債務轉變，可以探索采取由新增的政府債券進行承接，或者是通過采取一些相對來說較為穩定的方式，如具有平穩現金流支撐的項目可以積極轉化為企業性質的經營性債務，或者通過政策性銀行等來承接的方式化解地方政府的隱性債務，加快推動國有資產證券化、平臺公司企業化、資產資源流動化，為消化隱性債務提供充足的資金支持。

第二，完善地方政府的投融資體系。由于地方政府出現隱形債務風險，很大程度上與地方政府的投融資體系有著較大的關系。因此，在地方政府隱性債務風險的防范控制方面，首先應該健全和完善地方政府的融資體系，尤其是加快地方政府融資機制的市場化改革，進一步拓寬地方政府的融資渠道。同時，還應該根據不同地方的實際情況，優化和完善地方政府的投資模式，尤其是應該積極探索創新PPP模式的應用，積極吸引社會資本參與公共基礎設施建設和公共服務項目建設，盡可能減少地方政府的財政資金壓力。

第三，強化地方政府隱性債務風險管控。在地方政府隱性債務風險的管控方面，首先應該建立和完善地方政府隱性債務管理以及債務風險管控制度，建立和完善政府債務信息公開披露制度、地方政府債務投資決策責任制、地方政府債務償債準備金制度，對地方政府隱性債務管理、隱性債務風險應急處置等明確相應的制度規定，明確隱性債務管理機構設置、政府性債務資金使用、債務風險預警機制、隱性債務監督與責任等。其次，應該強化對地方政府隱性債務風險的監控，對地方政府隱性債務進行全面化、常態化監管，采取全程監控、實時監控、依法監控，規范預算管理等多種對地方政府隱性債務的硬約束，最大限度防范和控制隱性債務風險問題的發生。此外，還應該強化地方政府隱性債務的風險預警管控，綜合考慮不同地方經濟社會發展水平、財政稅收水平、政府負債償債率、政府債務依存度等情況，并根據地方經濟社會發展情況等完善隱性債務預警系統，加大地方政府隱性債務監控力度，防范風險問題的發生。

第四，積極拓寬地方政府隱性債務的償債渠道。在地方政府隱形債務風險的防范化解方面，還應該按照不同地方的實際情況來不斷拓寬地方政府隱形債務的化解渠道。一方面，應該堅持用好財政資金，結合不同地方的經濟社會發展實力，壓減一般性財政支出，在公共服務項目建設方面堅持量力而行、量入為出。另一方面，在政府隱性債務的化解方面，還應該堅持創新盤活土地儲備資源等方式，尤其是充分利用土地出讓收益，并進一步加強國有資本管理，不斷提高地方政府的償債能力。

五、結語

地方政府隱形債務的出現是多方面因素造成的，在地方政府隱性債務的管控方面，應該遏制隱形債務增量，積極化解債務存量，規范地方政府的發債行為，增強地方政府的經濟實力，進而避免地方政府隱性債務問題的加劇，確保地方經濟社會的健康穩定發展。

（作者單位為鐵嶺市銀州區財政金融審計服務中心）

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