新冠肺炎疫情之下的城市治理思考

胡文娟

新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，全國(guó)上下團(tuán)結(jié)一致，勠力同心，全面投入到疫情防控行動(dòng)中來(lái)。

這次疫情也是對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考。疫情防控中爆發(fā)出的一系列城市缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力等問題，引發(fā)了學(xué)界對(duì)中國(guó)城市化發(fā)展路徑以及城市治理體系和能力的反思。近期本刊邀請(qǐng)本刊學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展和管理研究所所長(zhǎng)諸大建教授，分享有關(guān)新冠肺炎疫情下城市治理體系和能力的幾點(diǎn)思考。

Q|可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊

A | 諸大建

：有學(xué)者表示，假如疫情發(fā)生在50萬(wàn)人以下的中小城市，控制和管理肯定比超大城市容易得多，即使封城也不會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)成本，影響也不會(huì)擴(kuò)展到全國(guó)和其他國(guó)家。對(duì)此，您怎么看？疫情之下，小城市會(huì)更安全嗎？

：我不同意城市規(guī)模大與疫情發(fā)生有必然聯(lián)系。小城市可能發(fā)生大疫情，大城市也可能發(fā)生小疫情。城市疫情發(fā)生與否及其規(guī)模大小，與城市治理能力有關(guān)，與城市規(guī)模沒有直接關(guān)系。城市化是城市發(fā)展與城市治理的統(tǒng)一，不僅意味著人更多、樓更高、GDP更高，更意味著防范風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)的治理能力要變強(qiáng)。中國(guó)當(dāng)下人口1000萬(wàn)以上的超大城市數(shù)量位于世界前茅，但是與應(yīng)對(duì)黑天鵝、灰犀牛的風(fēng)險(xiǎn)管理能力還不匹配。用低版本的治理水平，管控高版本的城市能級(jí)，面臨“能力貧困”的挑戰(zhàn)。

：應(yīng)該怎么做，城市和城市領(lǐng)導(dǎo)者能夠具備與城市發(fā)展或規(guī)模相匹配的治理能力？

：發(fā)展人口1000萬(wàn)以上的超大城市，特別需要有良好的治理能力和高層次的超大城市領(lǐng)導(dǎo)者。所謂良好的治理能力，就是事先能夠防范風(fēng)險(xiǎn)，事中能夠化大為小，事后能夠舉一反三。缺乏良好的治理能力，盲目發(fā)展超大城市會(huì)帶來(lái)全局性的風(fēng)險(xiǎn)。

這次新冠肺炎疫情的爆發(fā)告訴我們，需要真正提高城市的治理體系和能力。在城市管理方面，不能用穩(wěn)定為借口，對(duì)重大社會(huì)事件和環(huán)境事件不作為、反作為;在專業(yè)方面，在萌芽階段要敢于向決策者和媒體說出真相。此外，社會(huì)公眾要有參與社會(huì)事件的責(zé)任感，同時(shí)媒體也要把握“揭露問題要服務(wù)于解決問題”的原則。

國(guó)家對(duì)城市發(fā)展有很高要求，基層公眾的參與能力與日俱增，在這種情況下，城市領(lǐng)導(dǎo)者的治理能力面臨很大考驗(yàn)：一要講政治，即強(qiáng)調(diào)地方、中央、老百姓之間的共享價(jià)值;二要講管理，即對(duì)疫情能夠事前預(yù)防、事中控制、事后舉一反三。

：您曾經(jīng)說過，有沒有“彈性”將直接關(guān)系一個(gè)城市能否經(jīng)受得住風(fēng)險(xiǎn)的打擊。請(qǐng)問，在面對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的時(shí)候，應(yīng)該如何理解“彈性城市”的作用？

：彈性城市或者叫韌性城市，涉及兩個(gè)基本概念。一是城市的“易感性”如何，即在風(fēng)險(xiǎn)面前，城市會(huì)有什么反應(yīng)。另一個(gè)要素是應(yīng)急，也就是看重大事件或風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，是否有應(yīng)急機(jī)制幫助城市盡快恢復(fù)正常。應(yīng)急能力也可以看作城市的適應(yīng)性。

從治理角度看城市發(fā)展，對(duì)決策者有價(jià)值的就是可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的韌性城市觀點(diǎn)。一方面，在當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，超大城市是多層次多中心的復(fù)雜系統(tǒng)，一些城市問題已經(jīng)升級(jí)成為有大的負(fù)面影響的城市風(fēng)險(xiǎn);另一方面，提高治理能力可使超大城市適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、減緩風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)對(duì)城市重大風(fēng)險(xiǎn)，事中的應(yīng)急管理是重要的，事前的預(yù)防管理更重要。新冠肺炎疫情中，10天建成隔離醫(yī)院很重要，在超大城市預(yù)先建設(shè)“小湯山型醫(yī)院”更重要。這是韌性城市強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理但是高于應(yīng)急管理的理由。

風(fēng)險(xiǎn)管理的早準(zhǔn)備、早應(yīng)對(duì)原則，是處理新冠肺炎疫情等“黑天鵝”事件的鐵律。應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情和類似重大污染，治理之道是隔離傳染源，切斷傳播途徑。用此思路思考超大城市的空間規(guī)劃和治理，就不會(huì)攤大餅，把單中心城市搞得太大，而是控制中心城市規(guī)模，發(fā)展多中心有層次的都市圈。

：這次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考。您如何解讀這次“大考”？

：應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，中國(guó)模式再次顯示了國(guó)家動(dòng)員、全民參與的戰(zhàn)斗力和優(yōu)勢(shì)，這是任何一個(gè)市場(chǎng)化國(guó)家或者有限政府模式都做不到的。這次新冠肺炎疫情對(duì)中國(guó)的治理體系和能力是大考，揭示出我們治理能力的不足和短板，意味著我們需要一次刀刃向內(nèi)的自我變革。不過，自我變革需要避免兩種極端思維：一是喪失對(duì)基本制度的自信，二是反思新冠肺炎疫情，認(rèn)為人禍來(lái)自個(gè)別庸官，而不是治理體系問題。

我國(guó)治理體系和治理能力的自我變革，關(guān)鍵是要從強(qiáng)政府弱社會(huì)模式轉(zhuǎn)向強(qiáng)政府強(qiáng)社會(huì)模式。這里的社會(huì)包括各種非政府的力量。疫情發(fā)生后，強(qiáng)政府激勵(lì)社會(huì)變得強(qiáng)大起來(lái)，共同抗擊疫情爭(zhēng)取成功;疫情過去后需要強(qiáng)政府強(qiáng)社會(huì)的模式才能成為預(yù)防疫情發(fā)生的銅墻鐵壁。我主張，新冠肺炎疫情之后需要在四個(gè)關(guān)系方面有大變化：政府間縱向關(guān)系的變革，政府與社會(huì)組織關(guān)系的變革，政府與市場(chǎng)組織關(guān)系的變革，政府與市民關(guān)系的變革。未來(lái)的問題就是，國(guó)家主導(dǎo)、社會(huì)參與模式如何能夠事先防范城市重大災(zāi)難發(fā)生。

：這次疫情，社會(huì)“吐槽”某些機(jī)構(gòu)處理救災(zāi)物資的低效率和官僚主義，后來(lái)專業(yè)化的企業(yè)介入才有改觀。這其實(shí)就是您提到的，政府與社會(huì)組織，或者說市場(chǎng)組織關(guān)系的變革。

： 對(duì)！今天城市治理、公共事務(wù)的邊界并不是那么決然的。應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，只有政府這條線沒有社會(huì)這條線，肯定不會(huì)成功。應(yīng)急管理特別需要引入政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)合作的廣義PPP模式，政府在其中起到統(tǒng)籌各方的指揮作用，而不是排除其他力量參與救災(zāi)。

在市場(chǎng)有市場(chǎng)失靈，政府有政府失靈的情況下，PPP模式是公共服務(wù)治理的新方式，即政府要擺脫非專業(yè)、低效率搞公共服務(wù)的困境，與市場(chǎng)化、社會(huì)化的專業(yè)力量攜起手來(lái)。同時(shí)PPP模式又是一個(gè)跨政府的協(xié)作過程，用公私合作的新方式提供公共服務(wù)。在中國(guó)城市化進(jìn)程中，PPP模式大有可為，并具有重要的研究意義。

：應(yīng)對(duì)這種突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在未來(lái)的城市規(guī)劃和管理方面，您還有哪些具體的建議？尤其是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急預(yù)案方面？

：流行病是現(xiàn)代社會(huì)的“黑天鵝”，在中國(guó)這樣超大城市發(fā)育、人口密集、流動(dòng)頻繁的環(huán)境，城市化還沒有完成，治理能力上不去，重大疫情就可能成為頻繁出現(xiàn)的“灰犀牛”。因此，首先要強(qiáng)化中央到地方的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，要把防疫部門包括在內(nèi)，事先加強(qiáng)硬件和軟件建設(shè)，一有疫情就可以迅速發(fā)揮作用。

其次，政府間縱向關(guān)系在中國(guó)國(guó)家治理體系中有主導(dǎo)作用。上層決策機(jī)構(gòu)迎戰(zhàn)重大疫情，決策模式需要從根據(jù)情況變化逐步提高應(yīng)對(duì)措施和力度的線性遞推模式，轉(zhuǎn)變到從可能發(fā)生的最壞的結(jié)果出發(fā)進(jìn)行決策的愿景回推模式，一開始就從最壞的結(jié)果考慮最嚴(yán)的準(zhǔn)備，這樣才有可能避免延誤時(shí)機(jī)、最大程度降低損失。

第三，應(yīng)對(duì)重大疫情需要依法行事，根本目的是為了有效有序有速度地解決問題。一線執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理，要從等待指令、被動(dòng)應(yīng)對(duì)的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)建議、積極作為的狀態(tài)。

第四，應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情錯(cuò)過了黃金時(shí)間，作為研究機(jī)構(gòu)的疾控中心有沒有起到好的專業(yè)咨詢作用，也是此次防災(zāi)救災(zāi)倍受爭(zhēng)議事情之一，這是政府與社會(huì)關(guān)系治理變革的另一個(gè)重要方面。有院士提出，有效而快速的疫情應(yīng)對(duì)體系，需要中性多元的咨詢機(jī)制，需要有專業(yè)有情懷負(fù)責(zé)任的首席科學(xué)家。最后，在政府與公眾關(guān)系上，疫情爆發(fā)初期用所謂內(nèi)緊外松的政策，以為這是穩(wěn)定社會(huì)的有效之策。其實(shí)這樣做常常使管理者在真相大白之后面臨嚴(yán)重的信任危機(jī)。

：中國(guó)的目標(biāo)是到2035年基本實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化。從當(dāng)下的新冠肺炎疫情來(lái)看，您覺得我們離城市現(xiàn)代化有多遠(yuǎn)？

：當(dāng)下的疫情其實(shí)提出了三個(gè)比較大的問題：第一，城市的高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否帶來(lái)了好的社會(huì)服務(wù)？武漢超大城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人均GDP在中國(guó)前十行列，新冠肺炎疫情卻暴露了超大城市在公共衛(wèi)生方面的超長(zhǎng)短板。第二，中國(guó)城市高樓大廈林立與夾在其中的城市環(huán)境盲點(diǎn)之間的反差。城市環(huán)境治理常常被認(rèn)為是處理污水、大氣和土壤，其實(shí)核心問題是人與自然要有生命共同體概念。第三個(gè)就是，城市建設(shè)高版本和城市治理低版本的反差。沒有城市治理能力的真正現(xiàn)代化，城市發(fā)展遇到問題就不堪一擊。

新冠肺炎疫情是用成本巨大的教訓(xùn)方式，倒逼我們離開傳統(tǒng)的唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)道路，走向“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五位一體、以人為本的可持續(xù)發(fā)展。未來(lái)15到30年中國(guó)發(fā)展，我們最需要的是行動(dòng)、行動(dòng)、再行動(dòng)，用腳踏實(shí)地的治理革命和風(fēng)暴推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。