環京津貧困帶的府際對口扶貧研究
——以豐臺區對口幫扶淶源縣為例

在全面脫貧攻堅戰前，在京津冀協調發展的趨勢下，環京津貧困帶的府際合作扶貧的重要性不言而喻。北京市和天津市的縣區級人民政府也分別領到了對口幫扶環京津貧困區各級縣鄉的任務，其結對幫扶措施產生了良好的預期效果。本文以北京市豐臺區對口幫扶河北省保定市淶源縣為例，研究在對口扶貧中府際合作的作用及困境。

一、豐臺區對口扶貧淶源縣的舉措

淶源縣位于河北省保定地區西北部，是扶貧開發“三合一”重點縣。據2019年1月當地扶貧辦的不完全統計，在105084個貧困人口中，50%的人沒有勞動能力，且多數貧困人口面臨著“上有小下有老”的困難，難以依靠自身的勞動能力完成脫貧。在精準脫貧攻堅戰的大環境下，自身深度貧困的背景，加之與京津距離較近，使得淶源縣的脫貧具有了可行的環境。

（一）中央牽頭做好頂層設計。2015-2016年出臺的一系列完善的文件確定了對口扶貧的方式、項目、機制（領導機制、組織機制、資金保障機制）、責任分工等，為京冀之間的合作扶貧搭好了牢靠的框架。

2015年5月，中共中央政治局出臺了《京津冀協同發展規劃綱要》。有專家認為，規劃綱要的出臺意味著京津冀地區政策互動、資源共享、市場開放會被納入到體系化、全局性設計中。2016年10月，國家發展改革委等六部委聯合印發了《京津兩市對口幫扶河北省張承環京津相關地區工作方案》，明確了政府主導、多方參與的合作方式，要求建立對口幫扶合作機制，編制對口幫扶規劃。同年11月，國務院制訂《“十三五”脫貧攻堅規劃》，內容在10月出臺的《方案》的基礎上，具體化了財政指標、脫貧方式等，同時，額外提出了強化組織實施的要求，包括加強組織領導、明確責任分工和加強監測評估等。在中央的安排下，交給北京市的對口支援、幫扶、協作任務包括7個省區的89個縣級地區，其中包括河北省張家口、承德、保定三市的23個縣（區）。

（二）北京市、河北省、保定市政府：落實政策。北京市與河北省這一層面的合作主要是通過簽署框架協議、高層互訪等為區縣合作搭橋牽線。2016年12月，北京市與河北省簽署了《全面深化京冀對口幫扶合作框架協議》，確定了北京市的6個區分別結對幫扶保定市的6個貧困縣，其中豐臺區被確定對點扶貧淶源縣。2017年2月，北京市開始全面對接與河北省保定市的對口扶貧幫扶。2018年4月，北京市與河北省簽署《全面深化京冀扶貧協作三年行動框架協議》，進一步明確未來三年扶貧協作任務書，新增北京市14個區對口幫扶河北省23個縣（區）的“對子”。此外，北京市各區負責人深入幫扶地區進行調研、指導和慰問工作，保定市負責人就深化扶貧協作赴京拜訪、交流對接，助力脫貧機制中的每一環順利實施。

（三）豐臺區政府的主動幫扶。豐臺區扶貧淶源縣的舉措豐富多樣，包括異地扶貧搬遷，危房改造，教育扶貧，健康扶貧，就業扶貧，產業扶貧等。在扶貧中，兩地創新扶貧模式，實施白石山搬遷片區與扶貧產業園區“兩區同建”工程，創新“入駐企業租賃廠房付租金、幫扶項目持續穩定分股金、農民不出遠門打工掙薪金”的“三金”扶貧模式。相較于中央、北京市政府，豐臺區作為“市縣抓落實”的負責層級，舉措更為具體，直面任務第一線。

（四）淶源縣政府：做好信息公開，拒絕等靠要。淶源縣在多次會議，表達努力增強自身造血能力的愿望，拒絕“等靠要”。在實踐中，淶源縣積極發揮區位優勢，在充分調研和尊重群眾意愿基礎上，謀劃實施了“車間進農村、光伏上屋頂、旅游全縣域、農業產業化”四大產業扶貧工程。同時，貫徹各級文件精神，淶源縣扶貧辦等進行了較為全面和透明的信息公開。

表1 淶源縣增強自身造血能力

截至2017年末，淶源縣已脫貧7975戶，共計22737人，貧困發生率下降到16.7%。通過兩地資源對接，豐臺區為淶源引入北京企業9家，實施幫扶項目476個，落實幫扶資金6億元，發放扶貧貸款12.31億元，精準落實“一包一”幫扶機制。由此可見，雖然目前淶源縣尚未實現脫貧摘帽，然而豐臺區的舉措的確取得了良好的成績，在政府合作扶貧中發揮了較為顯著的作用。

二、府際關系視角下豐臺區與淶源縣合作扶貧成功的經驗

（一）發揮組織協同功能。自中央開始，北京市、河北省、豐臺區、淶源縣等各級政府層級任務分明，責任明確。在完善的層級設計下，下級政府能利用已搭建好的框架，分層落實行動，府際間存在有效的規制機制，包括責任層級制，使得地方政府的扶貧開發行動能與合作協議相結合。在本案例中，上級政府經常發揮示范作用，如通過上級領導干部以身作則，為下級政府的領導干部樹立了良好的榜樣作用等。

（二）有利于進行合作扶貧的客觀條件。淶源縣的地理位置得天獨厚，與豐臺區距離較近，便于府際之間的來往交流、開展幫扶措施。此外，據《淶源縣貧困分析報告》，自然資源匱乏、生產條件落后、產業薄弱、貧困戶可參與性低等是該縣深度貧困的原因。異地扶貧搬遷是有利的脫貧舉措，而資金的注入是解決異地扶貧搬遷最有利的手段。豐臺區具有較為充足的資金和行政資源，能夠無壓力地注入深度貧困的淶源

（三）脫貧攻堅處于政府當前核心議程中。當前，脫貧攻堅處于各級政府議程的核心位置，受到政府及社會各方的大力關注。除地方政府本身著重發力外，一方面，脫貧任務中最關鍵的資金機制、人才機制等均在頂層設計“十三五”中得到指令性的解決；另一方面，政府的不斷宣傳和關注吸引了社會力量的加入，市場機制的源源活水注入了脫貧攻堅。在脫貧攻堅的大環境下，北京作為政治中心必定要做出表率，豐臺區政府必須有也完全有能力打贏這場扶貧戰。

（四）完善的配套設施。本案例中，各級政府和各部門攜手搭建了完善的扶貧舉措配套設施。如2018年，京津冀的人力資源和社會保障部門在淶源縣舉辦精準扶貧聯合招聘會，82家企業為淶源縣及周圍縣的貧困勞動及提供勞動崗位。世園會期間，“淶源主題日”作為“2019北京世園會北京市扶貧協作成果展及特色農產品展銷保定市活動周”的重要活動亮相。這些配套設施成為助力政策落地、增強被幫扶地區造血能力、維持扶貧合作穩定性的重要舉措。

三、府際關系視角下豐臺區與淶源縣合作扶貧困境

（一）合作長遠規劃不足。無論是北京市還是豐臺區層面的規劃，對河北省、淶源縣進行的合作扶貧的均尚未建立常態化的合作關系和長遠的合作規劃。例如，《京津兩市對口幫扶河北省張承環京津相關地區工作方案》中提到“幫扶期限暫定至 2020 年”。而當2020年我國順利打完脫貧攻堅戰，全面邁入小康社會之后，幫扶地區撤走相關干部、對口幫扶資金減少，教育、醫療等機制難以持續，最終可能導致脫貧地區重新返貧。

（二）缺乏法律動力。法律動力是府際合作扶貧的一種外生動力。在本案例中，由于打贏全面脫貧攻堅戰存在時間緊、任務重、速度要求高的特點，因此，在豐臺區對口扶貧淶源縣的過程中采用從上而下的動員式、強制性的合作機制。中央進行頂層設計，北京市、河北省政府及保定市政府層層落實政策，豐臺區政府進行主動幫扶。但在這一過程中并未制定合作扶貧領域的相關法律，法律動力缺乏，而這也可能導致扶貧過程中主體權利責任不明和爭議扯皮問題的發生。

四、府際關系視角下豐臺區與淶源縣合作扶貧的完善建議

（一）加強頂層設計，制定合作長遠規劃。建設長遠規劃對于促進貧困地區和貧困人民的福祉是非常重要的。設定相應的長遠規劃，不僅能激發人們自發脫貧的信心，也有利于全面、徹底地完成國家脫貧目標。扶貧問題的解決不是一蹴而就的，當淶源縣實現貧困縣摘帽之后，后續的發展如何保障以防止再次返貧情況的發生，就需要國家在一開始就進行頂層設計，創新完善對口扶貧的相關規劃機制。如倡導民營組織和社會參與的協作機制，為扶貧工作輸送源源不斷的資金與智力支持。同時，建立對口扶貧合作的組織結構和體系，充分發揮機構及成員在對口扶貧中的執行與紐帶作用，為扶貧工作提供有力的支撐和保障。

（二）健全法律法規，填補相關法律空白。為彌補合作扶貧領域的法律空白，以便豐臺區更好地開展對口扶貧工作，應加強中央層面、北京市及河北省層面政府協同扶貧法律的制定，對扶貧中政府協同的法律責任關系、合作程序、合作的法律效力等進行明確界定。為防止返貧以及規范扶貧行為，我國應制定專門的扶貧區域協定，以規范和約束區域扶貧開發。在法律層面明確合作主體的權利與責任歸屬、合作的流程、糾紛解決程序等。這樣也更有利于各項政府協同扶貧政策和制度的完整性、規范性和連續性。