國內特色小鎮建設的經驗與啟示

[摘要]近年來，基于不斷變化的城市和區域環境，我國各個地區均在大力推進特色小鎮建設。其共同目的是培育經濟社會發展新動能，提升城鎮化發展質量，促進當地經濟、社會轉型，如期全面建成小康社會，并更好地服務國家中長期發展戰略。從發展情況看，特色小鎮已經成為各種政策的有機結合體，充分展現了我國歷史經典產業和新興產業的發展活力，也彰顯了我國不同地區的文化、旅游魅力。然而，受資源、環境、人口和市場等因素制約，不同地區特色小鎮建設路徑和效果差異較大。文章通過分析我國不同地區特色小鎮發展路徑、效果和動因，借鑒相關經驗和教訓，對于我國繼續有效推進特色小鎮建設具有重要積極意義。

[關鍵詞]特色小鎮;產業建鎮;國內經驗

[DOI]1013939/jcnkizgsc202008001

特色小鎮建設是國家推進新型城鎮化和實施鄉村振興戰略的重要抓手，是新時期促進城鄉融合發展和打造特色產業載體的重要創新空間。近年來，在國家政策指引下，我國東部、中西部和東北地區都在積極推進特色小鎮建設，從產業培育、資源整合、模式設計到政策保障都進行了不同程度改革創新，既為新時代特色小鎮建設積累了寶貴經驗，也為促進特色小鎮模式創新提供了重要基礎。

1我國特色小鎮建設的政策路徑

2014年以來，我國特色小鎮從浙江起源，蓬勃發展，在全國掀起了一股建設熱潮。從政策實施路徑看，主要形成了三種模式：一是以國家發展改革委為主牽頭部門，省級及以下也由發展和改革部門牽頭，制定政策，并開展創建、評審等工作，如浙江、吉林、海南、福建、重慶、甘肅、河北、天津、江蘇、云南、廣東等省市發展和改革委出臺了關于培育特色小鎮相關的文件，以特色小鎮為主，以特色小城鎮為輔;二是以住房和城鄉建設部為主牽頭部門，省級及以下也由住房和城建部門牽頭，制定政策，并開展創建、評審等工作，如貴州、西藏、遼寧、安徽、廣西、山東、內蒙古、江西、湖北等省區住房和城建部門出臺了關于培育特色小鎮相關的文件，原則上是以建制鎮為單元的特色小城鎮;三是直接以住房和城鄉建設部、國家發展改革委、國家農業部、國家林業局和國家體育總局的相關文件為指導，開展特色小鎮相關工作，如北京、上海、山西、河南、新疆等省市區到目前為止并沒有發布本省市區的特色小鎮指導意見。見表1。

2018年后，基于國家發展改革委《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》（發改辦規劃〔2018〕1041號），特色小鎮的牽頭單位基本上統一到國家發展改革委，相應地發改系統的各級行政單位成為特色小鎮建設的主導單位，為特色小鎮規范發展和高質量發展提供了相對清晰的體制機制和政策保障。尤其是2019年4月國家發展改革委作為指導單位，在浙江德清地理信息小鎮舉辦了全國特色小鎮現場經驗交流會，對特色小鎮概念和建設方向進行全新解讀，從根本上建立了“規范糾偏”和“典型引路”機制，引導各地區加強特色小鎮監測評估和淘汰整改，努力建設一批高質量的特色小鎮。

2我國特色小鎮建設的主要特征

特色小鎮建設要求政府引導、市場化運作和以企業為主體，不同省份推進特色小鎮建設的進展差異較大。目前，住房和城鄉建設部公布的特色小鎮全部更名為特色小城鎮，國家體育總局保留了62個特色小鎮，國家林草局暫確定了50個國家森林小鎮，在省級特色小鎮創建培育名單中暫時保留996個。從上述名單看，不同特色小鎮發展模式的共同點是突出地域發展優勢，加強產業資源整合，加大政策支持力度，克服體制機制障礙，建設具有當地特色和符合國家與時代發展要求的特色小鎮，從而更好地推進當地新型城鎮化建設和經濟社會發展。與其他經濟和社會活動空間載體不同，特色小鎮表現出了更為明顯的政策集成性和區域差異性，成為各種產業園區、旅游景區、傳統工藝名鄉名城、農業產業園區升級和發展的重要方向。

第一，特色小鎮成為各種政策的有機結合體。隨著新時代各種戰略和政策的出臺，多個地方成立了特色小鎮工作領導小組，特色小鎮已經成為各種國家戰略和政策落地的重要抓手，以及多種政策的有機結合體。首先，基于產業轉型升級和大眾創業萬眾創新的號召，特色小鎮成為全國各地重要的產業轉型升級平臺或雙創平臺，成為新興產業和高科技產業的重要集聚社區。其次，基于全面建成小康社會和鄉村振興戰略的要求，特色小鎮成為重要的精準脫貧和返鄉創業平臺、城鄉接合部的重要資源整合區和增長極、新興城鎮化創新發展的新模式。再次，基于新時代社會矛盾轉化和物質生活文化需要，特色小鎮成為供給側改革的新載體和實現人民對美好生活向往的新空間。最后，特色小鎮的政策集成不僅表現為現有政策的加總，還表現為對土地審批、轉移支付、基金設立、企業發債等多方政策的先行先試和稅收優惠等。

第二，特色小鎮呈現出明顯的區域性特征。首先，與我國經濟發展一樣，呈現出較強的地帶性特征。東部特色小鎮和小城鎮的數量較大，中西部特色小鎮和小城鎮的數量較小。其次，從特色小鎮的選址來看，大中型城市的市中心、市郊、產業園或文化旅游景區是特色小鎮的重點依托區域。如浙江杭州云棲小鎮、北京密云古北水鎮、深圳天安未來科技小鎮、浙江舟山禪意小鎮等。再次，具有工業產業或現代生產性服務業依托的地區，往往期待打造以特色產業集群為依托的特色小鎮，不具備產業基礎的地區往往容易向特色文化、特色旅游方向靠攏來打造特色小鎮，因此特色文化旅游小鎮一時間呈泛濫之勢。最后，不同區域政府和企業對特色小鎮支持力度存在較大差異。相對發達地區的政府和企業推進特色小鎮建設的力度相對較高，欠發達地區特色小鎮建設處于政策和戰略跟隨狀態。

第三，七類特色產業成為特色小鎮的主打產業。從全國特色小鎮主導產業看，主要有金融基金類、新興科技類、制造產業類、商貿時尚類、農業田園類、文化旅游類和運動休閑類7大類。其中，浙江民營經濟發達，文化旅游資源豐富，各類新興產業和經典產業小鎮成為全國各地學習榜樣。江蘇實體經濟優勢突出，各種新興科技類特色小鎮建設也表現出強勁發展勢頭。中西部地區文旅類產業小鎮較多，其重要原因是新興科技產業發展相對滯后，而不是因為文化旅游資源較多。事實上，在這些特色小鎮中，以制造業或服務于周邊制造業為方向打造的特色小鎮往往更具有發展的穩定性和可持續性，那些僅靠流動人口消費打造的特色小鎮容易在經濟波動中呈現出忽冷忽熱的情景，往往會因為周邊城市經濟的波動或衰退而淪為“鬼鎮”。

第四，宜居宜游和文化特色是特色小鎮的重要切入點。首先，宜居宜游和文化傳承之所以成為宣傳點是因為宜居宜游是國家特色小鎮建設的基本要求。其次，一些特色小鎮打造的就是旅游小鎮或文化小鎮，旅游、居住、文旅既是小鎮的資源特點，也是小鎮本身的主體產業，比如梁祝小鎮、桃李春風小鎮、絲綢小鎮等。再次，特色小鎮要求走差異化道路，文化、旅游、建筑等資源較容易找到特色，適合走差異化的道路，比如非遺類的紫砂壺小鎮，有產業、有文化、有旅游，具有鮮明的產業特色和文化旅游特色。最后，旅游類、文化類小鎮的標準比較模糊，各種相關人物、事件、資源都比較容易冠以“文化”二字，進而冠以“文化旅游小鎮”的名字。

第五，各類特色小鎮大都有對國家補貼的無限向往。首先，一些特色小鎮在剛開始規劃設計的時候，就是沖著國家對于特色小鎮的各類資金補貼而來的，一旦沒有得到補貼，就容易裹足不前了，其損失的可能就是一點規劃費。其次，一些已經比較成熟的產業載體，往往是竭力去爭取國家特色小鎮的“牌子”，牌子到手后，等待的是國家補貼，如果沒有補貼也無所謂，會繼續按照原來產業平臺的發展方向前進，對特色小鎮建設的要求則容易置之不理。最后，一些政府和企業聯合起來規劃編制的特色小鎮建設方案，在沒有政府補貼的情況下，難以為繼，有些直接淪為爛尾項目，有些則繼續在半死不活中等待補貼。事實上，國家已經明確指出，特色小鎮建設不再施行“命名制”，而是施行“創建制”，變事前獎補為事中事后獎補，期待靠補貼的特色小鎮項目很可能會成為名副其實的爛尾項目。

3我國特色小鎮建設的共性影響因素

從各地區實踐來看，各地區特色小鎮建設與發展路徑具有較強發展共性。歸納起來，產業支撐、資源整合、發展模式和政策體系是影響我國特色小鎮建設的共性因素。

31產業崛起是特色小鎮持續發展的根本動力

從浙江特色小鎮成功經驗看，產業發展壯大是特色小鎮發展的原始動力。如代表現代新興產業和科技的西湖云棲小鎮，代表經典產業的龍游紅木小鎮，代表旅游業的武義溫泉小鎮，代表傳統產業升級的諸暨襪藝小鎮、桐鄉毛衫時尚小鎮，均具有較強的產業支撐能力，均是圍繞主導產業而發展起來的。

相反，從浙江省發展不太理想的特色小鎮來看，如南潯善湖筆小鎮、磐安江南藥鎮、蒼南臺商小鎮等，這些小鎮之所以被浙江省列入警告類小鎮，均是由于其主導產業的競爭力和帶動能力出了問題。這些小鎮的產業也曾經具有較強的國內外競爭力，但隨著時代發展，其產品創新程度和市場接受程度出現了一定下滑，小鎮根基就受到了動搖。

因此，不難看出，隨著時間推移，缺乏產業資源及運營戰略的特色小鎮將提前退場，失去產業支撐及可持續發展潛力的小城鎮將落于人后。特色小鎮、小城鎮建設必然在優勝劣汰中回歸其價值本位，健康發展，從而真正發揮其時代意義。

32鄰近地區的市場資源是影響特色小鎮成敗的重要因素

特色小鎮所在地人才市場、金融市場、消費市場、基礎設施和公共服務等資源基礎是特色小鎮發展的基礎性條件。從特色小鎮的區域分布來看，即使增加區域平衡考慮的因素，特色小鎮“東多西少”的特征依然十分明顯，這與地區經濟基礎、資源配置等息息相關。

圍繞特色小鎮主導產業的網絡性資源的可整合性是特色小鎮發展的重要環境性條件。東部地區高質量生產要素投入遠超中西部地區，物質技術基礎相對雄厚，各種富有彈性的企業發展網絡成為短期內中西部地區不可跨越的優勢，更適合發展功能性產業小鎮。中西部地區特色小鎮建設過程中，不缺乏良好的概念創意和獨特的資源優勢，但如果缺乏良好的特定產業網絡，特色小鎮建設就容易陷入孤島式發展路徑。

33發展模式是特色小鎮可持續發展的戰略支撐

從政府和企業關系看，特色小鎮發展模式可以分為政府主導、企業主導和政企合作模式。政府主導的特色小鎮容易出現問題，這是因為政府往往缺乏足夠的產業市場運作能力，但籌措特色小鎮建設資金相對靈活方便。企業主導的特色小鎮建設容易成功，但籌措資金比較困難，如果步子過快容易陷入資金鏈斷裂的困境。政企合作的特色小鎮建設模式備受推崇，但總是容易在政府、企業的責權利邊界上出現問題，成功時容易倒向政府主導的模式，失敗時容易讓企業來埋單。

從特色小鎮產業運營看，特色小鎮發展模式可以分為產品和服務輸出型和就地消費服務型兩種。產品和服務輸出型特色小鎮的主導產業決定了特色小鎮的發展上限和存在的機遇與挑戰。主導產業市場前景廣闊并且具有厚實的本地市場是特色小鎮持續發展的關鍵。位置和運營能力是就地消費服務型特色小鎮的關鍵，那些具有不可移動性獨特優勢資源、良好區域位置和市場運營能力的就地消費服務型特色小鎮具有相對美好的未來。

34價值觀念和專項政策對特色小鎮具有導向和保障作用

對特色小鎮的看法直接影響了地方政府和企業決策。浙江省在國家推出特色小鎮相關政策之前已對特色小鎮進行了深度實踐和政策探索，自然成為我國特色小鎮發展的先鋒區。在國家住房和城鄉建設部等部委推出特色小鎮政策文件后，先后有26個省市區推出了當地特色小鎮指導意見，對當地特色小鎮建設起到了極大的推動作用。

不同的特色小鎮政策導向直接影響了地方特色小鎮的建設進程。實行創建制的省區一般采取寬進嚴定、動態培育、實績摘牌、兌現獎補，獎補形式多樣，如采取新增稅收返還、用地指標傾斜、財政獎補、貸款貼息等多種方式的政策支持。實行“命名制”的省市一般按區域平衡原則，先認定每個地市若干個特色小城鎮，再提出規劃建設要求，政策支持方式顯得單一和薄弱。目前來看，實行“命名制”容易產生過熱現象，實行創建制則相對比較穩妥。

4啟示和建議

41圍繞新時代發展要求，建立與時代要求相適應的特色小鎮發展目標

首先，要圍繞新時代產業發展要求建設產業小鎮。新時代要求發展戰略性新興產業和歷史經典產業，也要求傳統產業轉型升級。因此，特色小鎮的產業選擇最好是戰略性新興產業和具有文化傳承和廣闊市場的經典產業，如果是傳統產業最好與新時代文化創意和市場需求進行深度結合。總之，特色小鎮要具有產業轉型升級功能。

其次，要圍繞新時代的城鎮化發展要求建設特色小鎮。新時代的城鎮化是高質量的城鎮化，必須走綠色發展、協調發展、創新發展、開放發展和共享發展之路，必須在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局下發展。總之，新時代的特色小鎮建設必須為新時代新型城鎮化作出貢獻。

最后，要圍繞新時代的社會主要矛盾和國家戰略建設特色小鎮。新時代的特色小鎮必須要圍繞解決人們對美好生活的需要與發展不平衡不充分矛盾開展，特色小鎮建設必須要堅持目標導向和問題導向統一。新時代特色小鎮要為國家戰略提供必要服務，尤其是要結合中國制造2025、精準扶貧攻堅戰、鄉村振興戰略和全面建成小康社會等作出必要貢獻。

42借鑒各地區特色小鎮經驗教訓，設計切實可行的特色小鎮產業模式

首先，要重視小鎮主導產業本身的成長性和集群可能性。產業是小鎮建設的生命源泉，必須選擇符合新時代發展要求和具有高成長性的產業，不能選擇技術落后、產能過剩甚至會在可預見的時間內淘汰的產業。同時，如果主導產業難以形成集群也不具備成為特色小鎮主導產業的條件，只有具有集群可能性的產業才有能力托起特色小鎮發展的未來。

其次，要理順政府和企業的合作關系，要確立政府引導、市場化運營和以企業為主體的發展模式。政府引導的主要任務是設計好政策框架要求，并為被政府認可的特色小鎮提供必要的基礎設施建設和基本公共服務。特色小鎮建設主體應為企業，企業必須具有獨立運營能力，而不是靠政府獎補資金維持特色小鎮基本運轉。

最后，要重視鄰近地區市場資源的可整合性。鄰近地區市場資源的可整合性是影響特色小鎮成敗的重要因素。良好的創意和產品服務能力是否能寄托于特色小鎮這個載體上，很大程度上取決于特色小鎮自身及周邊市場資源的網絡支撐能力，只有當能和自身鄰近市場資源充分融合的情況下才有可能建設出具有成長性和競爭力的特色小鎮。

43建立健全特色小鎮評測標準，加強特色小鎮的規范性治理

特色小鎮多元化、多樣性決定了特色小鎮難以形成統一的評測標準。從特色小鎮自身而言，其類型多樣，主導產業和建設目標不盡相同，不同類型小鎮之間的差異顯而易見。加之不同地域經濟社會發展基礎不同，東部特色小鎮、小城鎮建設相對更具優勢。但這些差異有其客觀性與必然性，也是中國特色小（城）鎮發展動力與發展潛力之所在。

但是，特色小鎮建設必須建立相對統一的基本評測標準體系。新時代特色小鎮建設至少應重視以下四個方面的內容：一是特色小鎮的產業基礎和發展潛力，這是特色小鎮最核心的因素;二是特色小鎮建設面積要控制在1～3平方千米，具體情況具體分析，但不能過大或過小;三是特色小鎮建設必須重視人居功能，但前提是有產業支撐，防止以人居功能為名行房地產之實;四是要重視文化旅游元素，除了旅游類的特色小鎮，其他特色小鎮要嚴格按照景區標準建設，但必須考慮文化傳承和旅游功能，文化應是圍繞主導產業的文化和適當的民俗結合，旅游應是生產、生活、生態景觀的融合。

最后，必須實行嚴格創建制、達標制，而不是命名制。各級政府應為已經建設并達到基本要求的特色小鎮提供必要獎補資金或其他優惠政策，而不是命名就給獎補資金。在實施創建制過程中，實行寬進嚴出、先建設后補助政策，對一些符合基本創建標準的特色小鎮投資企業提供必要優惠政策和先行先試創新機會。

44圍繞國家特色小鎮建設政策指向，及時建立和完善當地特色小鎮發展的政策保障體系

首先，國家發展改革委應盡快出臺更為具體的特色小鎮申報通知和獎補政策。目前，國家發展改革委聯合其他部委已經下發了關于規范推進特色小鎮的意見，但具體實施意見和第三批特色小鎮申報通知還沒出臺。由國家發展改革委出臺的第三批特色小鎮申報通知將為新時代特色小鎮建設提供最新的行動指南。

其次，地方政府要有所作為，建議對照國家發展改革委關于規范推進特色小鎮的意見及時完善當地特色小鎮政策。可以通過入股、租賃等形式加快特色小鎮的項目用地審批流程，可以通過建立專項產業基金等形式為特色小鎮提供融資支持，可以通過制定各類人才計劃和返鄉創客政策為特色小鎮提供人力資源支撐，可以通過稅收減免等形式為特色小鎮建設的長遠發展提供現金流支持。

最后，特色小鎮建設要順應產業發展規律，不可急功近利。目前成為大家心中特色小鎮典范的特色小鎮一般都不是強行規劃設計出來的，而是在順應產業規劃、城鎮化規律和時代要求的基礎上發展起來的。比如大家熟知的杭州云棲小鎮、義烏商貿小鎮和杭州烏鎮等當初建設的目的可能主要是打造一個新興產業集群、小商品集散地、會展旅游目的地，隨著產業的發展和國家特色小鎮概念的提出，才有后來的特色小鎮的概念。因此，特色小鎮建設不可任意設計，也不可拔苗助長。

45加快完善特色小鎮建設的“典型引路”機制，充分釋放高質量特色小鎮的示范效應

首先，促進特色小鎮的典型引路機制和規范糾偏機制相互支撐、相互促進。典型引路是指通過典型、示范特色小鎮來引領特色小鎮的發展方向，促進特色小鎮高質量發展，強化事中事后的正向社會效應。規范糾偏是指按照特色小鎮發展的基本要求對特色小鎮進行監測，強化事前事中的規范引導作用。對正在建設的特色小鎮，要強調規范和典型并重，要強調其特色，但不能偏離正確方向，向著典型示范小鎮的方向進行建設。

其次，對典型特色小鎮要繼續加強監測和規范管理。對典型特色小鎮不能放任自流，不能讓典型特色小鎮在享受到國家優惠政策后偏離了正確方向。已經公布的五類典型特色小鎮，涵蓋了多種制造業和服務業，具有較強的示范引領作用，但其可借鑒往往不是特色產業本身，而是如何有效培植特色產業和促進特色產業和生活、生態相融合的發展模式。不能讓示范特色小鎮偏離了產業建鎮的正確方向，而去發展其他缺乏可持續性的“腳”服務業。

最后，加強對典型示范小鎮的資金和政策支持。一是兌現國家和地方政府對典型特色小鎮的各種資金補貼承諾，尤其是獎補資金和稅收優惠承諾。二是鼓勵典型示范特色小鎮在土地征用、人才引進、體制創新方面進行先行先試，將典型示范特色小鎮打造成為制度創新、政策創新嘗試平臺，而不僅僅是各種優惠政策的使用平臺。三是嘗試讓典型示范特色小鎮承擔更多國家戰略和政策實踐任務，將特色小鎮與科技創新、創新創業、城鄉融合、鄉村振興、一二三產融合、新時代文明實踐基地建設等政策和項目與典型示范特色小鎮的高質量建設深度結合。

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[作者簡介]張曉歡，國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所，副研究員，研究方向：文化旅游、城鄉融合、產業金融等。