公立醫院法人治理結構研究

焦潤基 張雁儒

[摘要]習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出要健全現代醫院管理制度，建立公立醫院法人治理結構是健全現代醫院管理制度的核心內容之一，是維護公立醫院公益性的重要制度保障。文章將從公立醫院法人治理結構相關概念闡述出發，結合委托代理理論分析建立公立醫院法人治理結構的必要條件，并在此基礎上提出構建公立醫院法人治理結構的路徑，為我國公立醫院法人治理結構的建立提供理論參考。

[關鍵詞]公立醫院;法人治理結構;委托代理理論

[DOI]1013939/jcnkizgsc202008112

醫療衛生體制改革是一個全球性的議題，每個國家都希望能通過醫療改革的方式為本國公民提供一個完善的醫療衛生服務體系，來提高全體社會居民的健康水平。我國也高度重視公立醫院的改革工作，在十九大報告中，習近平總書記提出要健全現代醫院管理制度。目前針對現代醫院管理制度的研究大都集中在具體的操作層面，如人力資源、財務管理、績效考核等，在制度設計的層面缺乏理論研究[1]。文章將從委托代理理論的視角出發，分析建立公立醫院法人治理結構的構建要素，提出構建公立醫院法人治理結構的路徑，為我國公立醫院法人治理結構的建立提供相關理論參考。

1相關概念闡述

11公立醫院

公立醫院是我國提供醫療衛生服務的主體，是由政府出資舉辦的、為所有社會成員提供醫療和衛生保健服務的非營利性醫院[2]。可以看出，公立醫院是由政府出資的，為改善人民群眾的健康公平性和保障每位社會成員都能享有基本醫療衛生服務而設置的機構，因而具有明顯的公益性，可以看作是政府功能的延伸。公立醫院作為非營利性組織的一種特別的組織類型，既有非營利性組織的公益性和社會性特征，又具有現代企業經營管理的經濟、市場方面的屬性。公立醫院不以盈利為目的，但需要以營利的方式來維持生存和發展，其經營收入不參與員工分紅，而是用于投入到自身的運行，作為出資人的政府也不應該把醫院資產增值作為目標[3]。

12法人治理結構

法人治理結構是現代公司企業的一種重要組織架構，一般是由股東大會、董事會、監事會和高層經理人員這四個部分組成，法人治理就是這個機構之間形成的相互制衡的權責利關系的制度化表現。法人治理結構可以從狹義和廣義兩個角度進行理解，廣義的法人治理除了上述的四個組成部分之外，還增加了公司和外部各利益相關者之間的利益關系（利益相關者包括消費者、雇員、供應商等）。法人治理結構的本質內涵是在法律保障的條件下，處理因資產所有權和經營權分離而產生的一整套制度安排，來平衡資產所有者、經營者和利益相關者之間的利益，目的是解決公司制企業所有者與經營者之間的委托與代理關系[4]。

13公立醫院法人治理結構

公立醫院作為由政府投資舉辦的非營利性醫療機構，在性質定位或者職能作用上都和公司制企業有很大的不同，公立醫院是公共機構，不以盈利為目的;企業是盈利組織，旨在實現利潤最大化。隨著公司規模的擴展，公司的資產所有者就會雇用一些管理技能較高的經理人來負責公司的經營，這樣就會產生委托代理問題。這種委托人與代理人的關系問題在公立醫院中也存在，也有必要通過建立法人治理結構來解決公立醫院所有者和經營者之間的委托代理問題。根據法人治理的概念，公立醫院的法人治理是指為實現醫院投資者的目的，平衡政府、醫院管理者和利益相關者的權利、責任和義務的一系列制度安排，包括界定政府和醫院之間的權力和責任關系，限制醫院內各利益相關者的行為，以及保障各利益相關者權益的制衡機制[5]。

2委托代理理論

委托代理理論是一種起源于西方的經濟理論，其實質是如何在委托人必須為代理人行為的后果承擔風險的前提下，以最小的成本與代理人建立一種契約，來促使代理人努力工作，使委托人的利益最大化[6]。簡單來說，委托—代理問題就是指委托人將某種工作委托給代理人進行，而代理人卻追求自己的目標，甚至不惜以犧牲委托人的利益為代價。委托人和代理人的信息不對稱是產生代理問題的主要原因，為了防止代理人利用委托人的授權從事損害委托人的利益的活動，就需要設計一種機制來激勵代理人，使他按照委托人的目標而努力工作。

在我國，國家、政府及衛生行政管理機構，扮演雙重的角色，他們既是上一級的代理者，又是下一級的委托者，公立醫院的領導班子是最終的代理人。在委托代理關系存在的情況下，醫院管理者作為代理人，不僅可能追求自身的利益有效性，還可能采取不利于國家或社會利益的行動，從而損害人民的利益，并帶來效率低下和代理成本的問題[7]。因此，公立醫院需要構建法人治理結構來解決委托代理問題，以減少代理人的機會主義行為，保證初始委托者意志的實現。

3公立醫院法人治理結構的構建條件

在委托代理理論的基礎上，從法人治理的本質內涵來看，資產所有者、法律層面的契約和企業的經營者是構建法人治理結構的三個基本要素。由這三個基本要素出發，公立醫院法人治理結構的構建條件如下。

31委托人的監督動力

按照委托代理理論，委托者為了避免自己的財富損失或者成為代理人謀取私利的工具，減少代理人的機會主義行為，委托者會積極采取措施對代理人進行監督約束，以避免自身利益受到損失。因此，擁有一個與公司利益密切相關的、具有監督動力的所有者是法人治理的一個必要條件。就目前我國公立醫院而言，公立醫院的監督主體主要有衛生行政管理機構和醫院國有資產管理機構，其中只有國有資產管理機構會從資產所有者的角度監督公立醫院的行為，委托者的監督動力問題就體現在醫院國有資產管理機構的監督動力上，為了增強醫院國有資產管理機構的監督動力，一種有效的途徑就是進行公立醫院產權制度改革，來建立明確的、規范的政府組織和公立醫院的產權關系[8]。

32醫院院長的職業化

從委托代理理論的角度來看，經營者作為代理人來經營公司，由于信息的不對稱性，委托人對公司的經營情況不甚了解，這就為代理人的機會主義行為提供了可能。所有者會慎重選擇經營者，來盡量減少代理成本，只有建立一個職業化的經理人市場才能對企業經營者的行為形成約束，因此成熟有效的職業經理人市場是實現企業組織法人治理的必要條件。就公立醫院而言，院長為“職業經理人”，作為代理人的公立醫院院長，大多數是半路出家、由上級行政人員任命的，缺乏必要的管理知識，管理決策在很大程度上取決于以往的經驗，這樣就會導致醫院的運行效率低下、效益不好等問題。在這種環境下，構建一個職業化的醫院院長市場，將成為構建公立醫院法人治理的基本條件之一。

33法律層面的契約保障

按照委托代理理論，委托人作為企業的出資者，會對經營者進行監督和約束;經營者擁有企業的法人財產權，主要對企業進行管理與經營;法律層面的契約就是聯系出資者與經營者之間的紐帶，使委托人和代理人都能在法律的保障下行使自己的職責。從本質上看，委托代理關系就是委托人和代理人之間的各種契約關系，它們是構建企業法人治理結構的基本要素之一。就我國的公立醫院而言，也有一系列的契約，如醫院章程這類的正式契約與物品采購契約這類非正式契約。在我國全面依法治國的背景下，也迫切需要出臺明晰的公立醫院性質、定位等國家層面的正式契約，來真正落實公立醫院的獨立法人地位。

4構建公立醫院法人治理結構的路徑

41 建立和完善公立醫院出資人制度

由委托代理理論可知，委托人的監督動力是實現企業法人治理的必要條件，如何增加公立醫院的監督動力是構建法人治理結構必須要考慮的問題。就目前我國公立醫院而言，存在著投資主體、管理主體和監督主體不明確的問題，國有資產監督主體的監督動力不足。為了增強監督主體的監督動力，使資產所有權與醫院經營權分離，就需要建立并完善公立醫院的出資人制度。這樣一來政府就可以從原來的經營管理事務中解脫出來，把注意力轉移到監管上來，從而增強對經營者的監督，在一定程度上保證公立醫院社會責任的落實，更好更高效地為人民的健康服務。

42積極推進公立醫院去行政化

醫院院長的職業化是政府部門對公立醫院實施激勵約束的重要保障，也是構建公立醫院法人治理結構的基本條件之一。目前，我國公立醫院還沒有形成比較成熟的專業化的醫院院長市場，由于歷史原因，院長大多都是由上級任命，他們的身份更像是一個行政代理人，行使政府的職能;而且院長收入的多少大多根據他們的行政級別來分配，與醫院的實際經營績效關系不明顯，在此情況下，就會加劇他們由于疏于管理而產生的經營效益損失。因此，通過去行政化構建一個職業化的院長市場就顯得尤為重要，應制定公立醫院院長在任職資格、選拔任用等方面的管理制度，對公立醫院院長的任職資格進行審查，逐步形成職業化的醫院管理者市場。

43 建立法律層面的契約保障

從委托代理理論的角度來看，委托代理關系就是委托人和代理人之間的各種契約關系，起到明確所有者和經營者的權、責、利邊界的作用。醫院也有必要實行契約化的管理方式，要通過契約的形式明確醫院院長作為獨立法人和主要行政負責人的地位，賦予充分的自主權在法律許可的范圍內來管理醫院[9]。在當前全面依法治國的背景下，國家應盡快制定一套系統的衛生法律體系，來明確公立醫院定位、任務和作用，使公立醫院法人治理有法可依，這將會大大促進我國現代醫院管理制度的建立。

參考文獻：

[1]呂蘭婷，余瀏潔我國現代醫院管理制度研究進展[J].中國醫院管理，2018（4）： 1-4

[2]吳丹，張博，張勤，等公立醫院法人治理結構與改革[J].中國醫院管理，2010，30（4）： 9-11

[3]李玲，陳秋霖，張維，等公立醫院的公益性及其保障措施[J].中國衛生政策研究， 2010（5）：7-11

[4]李文敏，方鵬騫中國公立醫院法人治理的基本條件與政策障礙分析——基于委托代理理論視角[J].公共管理與政策評論，2013（1）： 45-51

[5]卞婷，熊季霞不同模式公立醫院法人治理結構的比較分析[J].中國醫藥導報， 2015，12（6）： 115-119

[6]趙蜀蓉，陳紹剛，王少卓委托代理理論及其在行政管理中的應用研究述評[J].中國行政管理， 2014（12）： 119-122

[7]馮芮華，朱士俊建立公立醫院法人治理結構的理性思考[J].中華醫院管理雜志， 2010， 2（26）： 85-89

[8]萬志剛，張洪才濰坊市完善現代醫院管理制度的探索與實踐[J].中國醫院管理， 2018（7）：8-10

[9]方鵬騫，閔銳，張鳳帆，等對建設中國特色現代醫院管理制度的思考[J].中國醫院管理，2018（1）：1-4