推動返鄉入鄉創業高質量發展

張立冬　羅啟東　楊群力

支持農民工等人員返鄉入鄉創業，是落實就業優先政策、實施鄉村振興戰略的重要舉措。2019年底人力資源社會保障部、財政部、農業農村部出臺了《關于進一步推動返鄉入鄉創業工作的意見》;2020年伊始，國家發改委等19個部門聯合印發《關于推動返鄉入鄉創業高質量發展的意見》;2020年中央一號文件將“深入實施農村創新創業帶頭人培育行動，將符合條件的返鄉創業農民工納入一次性創業補貼范圍”作為穩定農民工就業的重要措施。近年來，江蘇省開展支持農民工等人員返鄉創業試點工作，目前共計三批次14個縣（區）成為試點。總結試點縣成功經驗，推動返鄉入鄉創業高質量發展，對穩定農民工和帶動農民就業，具有重要意義。

政府積極引導發揮關鍵作用

推動返鄉入鄉創業，既要堅持市場主導，發揮和依托市場在資源配置中的力量，也要更好發揮政府的積極引導作用。從對南通、連云港、宿遷和徐州等地的實地調研來看，政府在優化創業環境、降低創業成本、強化服務保障等方面對促進返鄉入鄉創業高質量發展起到了重要的推動作用。

深化“放管服”改革，不斷優化返鄉入鄉創業環境。以打造審批項目最少、辦事環節最簡、服務效率最高的創業就業發展環境為方向，各試點縣進行了諸多有推廣價值的探索。如新沂市在行政大廳擴建1600m²，整合各部門職能，建立融資、融智、融商一體化的中小企業服務中心，在不斷豐富“不見面審批”應用場景的基礎上，積極培育中介服務市場為返鄉入鄉創業人員提供服務。宿遷市宿豫區在區、鄉兩級服務中心均設立全民創業服務窗口，按照“牽頭受理、同步啟動、限時辦結”的聯審工作機制，為創業者證照辦理開辟“綠色通道”。

持續推進各類載體建設，強化服務保障。各試點縣均將返鄉入鄉創業園、電商園、創業孵化基地等創業載體作為建設重點，并為返鄉入鄉創業人員提供低成本、全要素、便利化的創業服務。如連云港贛榆區建成并投入使用18個電商產業園（街）區和47個村級電商服務中心;宿遷市宿豫區建成1000平方米以上的網絡創業孵化基地13個，總面積達3.6萬平方米。同時，很多地區的創業載體從立項、環評到能評、水保，對返鄉入鄉創業實行全流程項目診斷、全流程代辦，并圍繞解決用工難、用水用電等基礎設施建設進行全程督辦。

突出政策扶持，降低創業成本。試點縣在調查研究的基礎上，制定了一系列旨在降低創業成本的扶持政策。一方面，不斷優化財稅扶持和金融支持環境。如沭陽縣財政每年安排3000萬元創業風險扶持資金，并從擴大貸款對象范圍、提高貸款額度、放寬貸款條件、降低擔保（反擔保）要求、加大財政貼息力度等方面，加大對城鄉創業者以及小微企業融資的支持力度。另一方面，各地在創業場地、用水用地、創業培訓等方面實施政策傾斜。例如，如皋等地的返鄉入鄉創業者在創業基地內，除可享受各項創業扶持政策外，還可享受“兩免費、三優先”的特殊優惠政策，即“免費提供創業場地、免費參加創業培訓，優先給予創業指導、優先辦理開業手續、優先提供援助補貼”。

“四化同步”不斷拓展就業空間

推動返鄉入鄉創業可持續發展，必須將其放到新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“四化同步”發展的大背景下，返鄉入鄉創業要與新型城鎮化建設、鄉村振興和脫貧攻堅等緊密結合。從調研來看，各試點縣既有成功的經驗，也存在需要進一步提升的空間。

返鄉入鄉創業有效推進了新型工業化、城鎮化。返鄉入鄉創業中，不少是工業項目，具體創業項目選址基本都是結合新型城鎮化來推進的。試點縣中比較好的做法是，充分依托現有的各類開發園區、農業產業園等，以盤活閑置廠房、零散空地等存量資源為主，挖掘現有物業設施利用潛力，并與城鄉基礎設施建設、發展電子商務和完善物流基礎設施等相結合。這樣能有效提升園區的集聚度和利用效率，對提升新型城鎮化水平和鄉鎮經濟社會發展程度作用明顯。

返鄉入鄉創業要結合農村三產融合推進鄉村振興。返鄉入鄉創業中的項目主要集中在農業領域，要充分發揮返鄉入鄉創業者有見識、有能力、有技術、有抱負、有情懷的優勢和特征，支持和鼓勵他們立足資源優勢打造各具特色的農業全產業鏈，積極帶動小農戶融入現代農業產業鏈并合理分享產業鏈增值收益，實現返鄉入鄉創業與繁榮農村經濟同頻共振。部分試點縣按照三產融合的理念，鼓勵支持返鄉入鄉創業人員深度開發農業農村資源，不斷延伸產業鏈，發展優勢特色產業。如新沂市圍繞一鎮一業、一主一輔，突出農業“三新技術”應用，鼓勵返鄉入鄉人員牽頭成立家庭農場或專業合作社，積極吸納眾多返鄉農民工和小農戶加入其中，從事水蜜桃、獼猴桃、葡萄、藍莓、鮮切花、苗木等新產業，實現從單一種植到農產品加工業再到休閑、觀光、旅游、餐飲、民宿等業態全面發展。

通過政策導向推進返鄉入鄉創業與助推精準扶貧有效結合。今年中央一號文件指出，2020年是全面建成小康社會目標實現之年，是全面打贏脫貧攻堅戰收官之年。穩定和帶動具有勞動能力的低收入人口就業，對于鞏固脫貧成果防止返貧意義重大;而且對降低新冠肺炎疫情影響，努力實現省委省政府確定的年度目標任務具有積極作用。各試點縣要對吸納農村建檔立卡低收入人口就業的返鄉入鄉創業企業或新型經營主體，給予社會保險補貼或相宜的政策支持。

新產業新業態正形成新優勢

項目帶動是推動返鄉入鄉創業創新的核心動力。返鄉入鄉創業者能否成功，項目選擇至關重要。調研發現，基于本地產業特色基礎上疊加新業態的創業，以及秉持技術導向的創業成功率會顯著提高。因為這樣更有利于充分發揮返鄉入鄉創業人員新理念、新技術和新渠道的優勢，根據市場需求和當地資源稟賦進一步開發和提升產業質態。

從本地產業特色基礎上疊加新業態的創業來看，首先具有本地特色的產業集聚，其規模經濟和范圍經濟效應既有助于打造公共品牌，也有助于政府給予公共服務配套而降低創業成本。如連云港贛榆區海頭海鮮電商產業園，一方面突出產業品牌，通過整體策劃和設計形成“鮮美海頭”宣傳品牌，統一標識、統一包裝、統一質量，全鎮海鮮商戶共同使用、共同維護，以打響海頭海鮮品牌;另一方面，政府按照產業鏈條的思維，建設了集聚加工、冷鏈服務、倉儲打包、物流配送、產品展示、網店運營于一體的公共配套設施，大大降低了創業者的成本。其次，返鄉入鄉創業者更容易在具有本地特色的產業上，通過疊加新業態推進產業轉型升級。調研發現一個普遍現象，無論是沭陽的苗木、贛榆的海產品，還是邳州八路鎮的花卉，返鄉入鄉創業者更多選擇將電商、網紅等新業態、新模式疊加于傳統產業，實現線上和線下的融合發展。如，沭陽縣將網絡創業作為重點，形成“互聯網+本地優勢產業”的創業格局;贛榆區建成全國首家海鮮直播基地，《快手大數據研究院》公布的數據顯示，海頭鎮2018年度視頻播放量達165億次，石橋鎮65億次，分列全國第一名和第三名。

試點縣返鄉入鄉創業的另一個典型特征表現在部分創業項目的技術導向較為突出，尤其體現在“下鄉”創業人員身上。與“返鄉”創業人員相比較，“下鄉”創業人員通常是看好農村發展前景的城市科技人員、工程師、教師以及具備充分商業經驗的人等，其創業從事的方向更加考慮將技術優勢轉化為創業優勢。例如，邳州八路鎮百卉園內某農業發展有限公司，其創業者原為一名農研所科技人員，“下鄉”選擇蝴蝶蘭作為創業項目，通過自身努力攻克了蝴蝶蘭、國蘭組培繁殖難、周期長的難題，實現了蝴蝶蘭、國蘭的“本土化”繁殖培育;如皋某科技有限公司始創人為德國留學的海歸博士，擅長無機非金屬材料的研發，留學期間發掘到了藍寶石智能長晶領域蘊含的巨大商機，2013年經同窗好友推薦回國創業，經過幾年的技術沉淀，2015年全自動智能晶體材料生長裝置（機器人）試驗成功。

必須更加重視破解突出短板問題

雖然各試點縣圍繞返鄉入鄉創業出臺了系列配套政策，且聚焦用地、辦公場所、資金和服務等方面做了大量工作，但要進一步推進返鄉入鄉創業高質量發展，仍需要迫切解決融資、技術、用地、人才和服務等方面的突出問題。

一是融資問題。創業前期和后續經營中面臨的首要問題是資金問題。調研發現，返鄉入鄉創業者主要依靠自有資金，除少部分曾在異地創業有一定積累的工商企業主之外，絕大部分返鄉入鄉創業者資金有限，部分存在籌集啟動資金難度大的問題，部分在完成創業初級階段后容易出現資金短缺的情況，資金成為制約創業的首要因素。與此同時，當前返鄉入鄉創業融資渠道較少，銀行貸款難度大、額度小，而且許多正在創業的返鄉入鄉人員因找不到反擔保人或者沒有房產抵押，而放棄享受創業擔保貸款政策。在創新擔保方式和擴大抵押物范圍上，亟需政策早日破題。

二是技術問題。除“下鄉”的科技人員和有過創業經歷的中高等院校畢業生之外，大部分返鄉農民工、退役軍人和剛出校園的畢業生在創業過程中，都或多或少會面臨技術方面的難題。創業初期表現為創業的創新性不足，創業項目和模式易雷同，導致競爭壓力過大而降低創業成功率;創業中期表現為面對項目發展出現的技術難題往往難以有效應對。這一問題，既需要更加注重以創新引領創業，更需要政府部門協助返鄉入鄉創業人員對接高校、科研院所以解決技術瓶頸。

三是用地問題。對立足于以農業為基礎領域的返鄉入鄉創業而言，在創立專業合作社、打造農業產業鏈、發展壯大企業時必然存在建設用地需求。然而，對于無法進入開發園區、農業產業園等載體的創業投資強度相對較低，創造財政收入、財稅收入較少的項目，建設用地審批難度大，成為制約返鄉入鄉人員創業的主要問題。迫切需要抓緊出臺支持農村一二三產業融合發展用地的系統性政策意見，如點狀用地政策等。

四是人才問題。人才問題在返鄉入鄉創業上主要表現在兩個方面。一方面是如何將大多數沒有創業經驗，或者年齡較大、文化水平較低的返鄉創業人員，通過培訓成為合格的創業者。據豐縣的調研統計，返鄉創業的農民工中超過70%的人員為首次創業，相關行業創業發展經驗不足。為此，既需要實施返鄉入鄉創業帶頭人培養計劃，更需要為返鄉入鄉人員提供“量身定做”的創業培訓，不斷提高培訓的針對性、操作性和實戰性。另一方面是如何培養返鄉入鄉創業企業所需的人才。調研發現，部分地區返鄉入鄉創業企業的就業人員缺乏自主學習意識，先培訓后就業的意識相對淡薄。要堅持需求導向，依托園區或職業院校以產教融合的方式開展技能培訓，將返鄉農民工和農村勞動力培養為適應返鄉入鄉創業企業需求的高素質就業者。

五是服務問題。為了大力推進返鄉入鄉創業，部分試點縣將創業公共服務機構延伸到鄉鎮乃至村（社區）一級，如創建創業型村（社區）等。基于某試點縣對鄉鎮一級創業服務機構（村一級創業服務機構）抽樣調查，發現48.2%的服務人員對如何促進創業缺乏業務認知，32.4%的人員對縣級創業扶持政策了解不清，19.4%的人員根本找不到促進創業的發力點。為此，在建立機構和配備人員之外，更重要的是要進一步夯實促進返鄉入鄉創業的服務能力。

（作者單位分別為：江蘇省社會科學院、江蘇發展和改革委員會、江蘇省戰略與發展研究中心）

責任編輯：蘇勝利