多中心城市發展的魯爾經驗

葉玲飛

德國魯爾區有人口570萬、面積約4953平方公里，由50多個形態各異的地方自治市鎮組成，是德國、也是世界最重要的工業區之一。然而，回溯百年，在發展初期，該地區曾因在工業生產、土地利用、城市建設、環境保護等方面未形成系統規劃，造成一系列嚴重的社會發展問題，如空氣混沌刺鼻、土壤侵蝕退化、河流骯臟污濁、環境質量堪憂。為解決區域可持續發展問題，二戰后，魯爾區重新制定城市規劃，在空間分布上，不設立單核集聚的單中心，而是以杜伊斯堡、埃森、波鴻、多特蒙德等幾個相對較大城市作為支點，在市鎮層面上形成多中心結構。

強化多中心城市發展的頂層設計

其實，圍繞多中心結構的城市發展規劃，魯爾地區很早就展開了討論和設計。1912年，羅伯特·施密特制定的先驅性規劃中便提出了魯爾區西部城市“多中心并置”的方案。1920年，德國政府認識到魯爾區面臨的嚴重問題難以由單個城鎮解決，決定成立魯爾煤管區開發協會，共有88個協會成員，由60%的市縣政府代表和40%的企業代表組成。

魯爾煤管區開發協會成立初期，僅負責制定交通路線、規劃工業用地、開展環境整治等一般開發項目。二戰后，隨著魯爾區不斷發展，協會的職能和管轄權不斷擴大，承擔起區域整體規劃的重任，對魯爾區多中心結構的實現發揮了關鍵性作用。1960年，協會提出把魯爾區劃分為三個地帶：第一地帶是魯爾河谷地帶的煤礦、鋼鐵產業集中區;第二地帶是人口高度集中的魯爾中部地區;第三地帶是魯爾西部、東部、北部等迅猛發展的新區。針對三大地帶的發展特點，協會繼而提出“穩定第一地帶、控制第二地帶、發展第三地帶”的戰略思路。1973年，著名畫家、建筑學家布赫霍爾茲描繪出了振奮人心的未來魯爾區景象——就像一系列互動衛星組成的系統。1977年，北威州“州發展規劃”更是明確了魯爾區的多中心網絡結構（由低、中、高三等級中心地組成），這一結構一直延續到了今天，極大地促進了該地區一體化程度。

基礎設施“分散式集中”是魯爾區極為鮮明的特點，其交通、就業、教育、醫療、購物、娛樂等功能并非像柏林、慕尼黑都市區那樣集中于一個單中心，而是有序、均衡地分布于整個區域。僅從軌道交通網絡體系來看，目前，魯爾區就已構建了一個包括高速鐵路、區域快速鐵路、市郊鐵路、地鐵、輕軌和有軌電車在內的完整軌道交通網絡，且按聯結功能分成三個梯隊。第一梯隊由高速鐵路、城市特快、歐洲城市特快、區際快車構成，前三者主要聯結魯爾區與國際大城市，區際快車則主要負責銜接前三者。魯爾區城市較為密集，高速列車難以滿足要求，第二梯隊交通網絡體系應運而生，由區域快車、區域列車、市郊車構成：區域快車負責聯結魯爾區的各主要城市，中途停車較少，發車時間間隔一小時;區域列車運行線路較短，對區域快車起補充作用;而與區域快車、區域列車相比，市郊車聯結的點更多，面更廣。如今，魯爾區內現有市郊車運行線路13條，為了避免與地面交通交叉，市郊車在通過市中心時走地下路線，發車時間間隔10分鐘，區域間短途通勤有效推動了多中心城市結構迅速發展。第三梯隊由地鐵和城市有軌電車構成，在距離市中心5公里的范圍內，以地鐵和城市有軌電車為主要交通方式，其特點是站間距短、發車頻率高，發車時間間隔2.5分鐘。

打造多中心城市發展的差異性優勢

多中心城市布局有助于培育多樣化互補型產業鏈條，促成地方規模經濟和勞動力資源差異化發展。

杜伊斯堡市：物流產業與數字化產業。杜伊斯堡曾是德國鋼鐵、煤礦中心，德國煉鋼能力超過400萬噸的鋼鐵廠有7個，其中5個在此。杜伊斯堡實現轉型升級創新發展，主要是分兩步走。一是發展現代物流產業。隨著重工業的衰退，杜伊斯堡作出發展現代物流產業的戰略決策，通過購買鋼鐵廠原有土地，招商引入大批物流公司，完成了第一次轉型，從重工業基地轉向內陸航運和物流服務中心。二是發展數字化產業。通過打造智能物流、智能政務、智能物聯網，杜伊斯堡實現了智慧化建設和智能化改造。

埃森市：工業旅游與文化創意產業。1989年，魯爾區對衰敗程度最大、環境污染最深的埃森市實施《國際建筑展計劃》，開發規劃兩條特色工業旅游線路：一條是工業文化之路，包括22條主體路線，貫穿9個工業化景觀;另一條是工業自然之路，包括12個工業移民城鎮和6個國家級工業文化博物館。通過大力發展工業旅游，使魯爾區實現了從工業城市到“歐洲文化首都”的華麗轉身。

波鴻市：生物醫藥與信息安全產業。政府在波鴻魯爾大學周邊規劃了“北威州健康大學”“魯爾生物醫藥園”，推動生物醫藥與新興健康產業迅猛發展。同時，波鴻魯爾大學與波鴻市在信息安全領域開展深度合作，每年提供二百多名信息安全專業的畢業生，致力于將波鴻打造成為德國信息安全之都。創新高校技術轉移模式，促進科技創新成果轉化。波鴻魯爾大學通過建立Rubitec公司，對接大學的研發活動，幫助科技型中小企業進行技術匹配分析，協助發起和管理技術創新項目，評估專利申請許可及建立利益分配機制，促進校園內的技術創新成果高效產業化。

多特蒙德市：服務與技術產業。1968年，多特蒙德大學建立，專注于電子信息、化學技術、醫藥工程、自動化等高新技術產業研究。1985年，多特蒙德技術中心與多特蒙德科技園建立，與多特蒙德大學形成了產學研協同的有機整體。多特蒙德市致力于由工業城市轉型成“科技之都”，因此對入駐技術中心與科技園的產業選擇非常慎重，注重引進新興能源、信息技術、電子商務及微型機電等主導產業。同時，實施引導產業集聚的六個重大項目：多特蒙德港轉型為電子物流港，以新經濟、新產業為主;威斯特法倫恩特以物流業為主;老機場轉型為以商貿、工業、服務業等功能為主;斯塔克魯東區轉型為e-實驗室和IT研究院等研發機構集聚地;鳳凰新區轉型為以保險、微型機電、電子商務、休閑等功能為主;科技園轉型為以高新技術產業為主導的科技園區。

完善多中心城市治理與協作機制

多中心城市結構使得區域治理與協作在魯爾區顯得尤為重要，針對區域治理多中心、多層面、多類型特征，魯爾區主要采取“區域聯盟+次區域協作+私人機構推動+特殊項目運作”的區域治理與協作模式。

魯爾煤管區開發協會作為地區最高規劃機構，通過制定區域發展規劃來開發利用資源。同時，它還扮演著“區域聯盟”角色，成員城市可以自主選擇加入或退出該聯盟，城市行政領導人作為本地公民代表參與聯盟的決策活動。

當地方有明確的共同需求時，次區域協作產生，為城市治理提供新范式。如波鴻市、埃森市等處于魯爾區核心位置，均面臨建設用地缺乏的問題，它們自發組織起來，制定《區域土地利用規劃》。通過統一謀劃、科學布局，避免惡性競爭，這一由地方發起的非正式區域土地規劃得到了州政府的認可。

私人機構介入區域治理系統的創新模式，可以說是魯爾區域治理的一個亮點。上世紀80年代末，為有效應對鋼鐵煤炭危機，魯爾區大型企業組織發起“魯爾倡議”。如今的“魯爾倡議”已轉變為大型企業CEO匯集的俱樂部，致力于完善區域創新體系、吸引外商投資、改善基礎設施、提升城市形象，為魯爾未來發展出謀劃策。

除了以上區域治理機制，魯爾區還注重運用一批中長期建設項目，優化經濟結構，改善人居環境。如1989年—1999年通過舉辦“國際建筑展”，魯爾區對經濟社會環境進行綜合治理與更新，大力發展工業旅游，將廢棄的工業廠房改造成工業專題博物館、景觀公園，將工業城市改造成集工業旅游地、工業遺跡于一體的復合型產業城市，進一步提升區域長效治理水平。

（作者單位：中共昆山市委黨校）

責任編輯：何 樂