激勵發展：推進生態環境治理現代化

楊峰

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生。省委書記婁勤儉在省委十三屆七次全會上強調，在生態環境治理上，要加快形成由環保倒逼發展轉向激勵發展的體制機制。黨的十八大以來，特別是在習近平總書記提出建設“強富美高”新江蘇的殷切囑托以來，江蘇牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，全力打好污染防治攻堅戰，生態環境質量穩步改善，生態環境治理體系和治理能力進一步提升。加快形成由環保倒逼發展轉向激勵發展的體制機制，有利于實現經濟生態化和生態經濟化，是協同推進高質量發展與高水平保護的一個重要方向，是完善江蘇生態環境治理體系和治理能力現代化的必然選擇。

加快建立激勵發展機制

在長期生態環境治理過程中，系列環境保護政策、法規、標準等，對經濟發展及生態環境的保護與改善起到強有力的助推作用。如今，全力打好污染防治攻堅戰，倒逼政策雖然仍在發揮作用，但對改善環境質量略顯后勁不足。突出表現在，現有倒逼機制缺乏對相關職能部門及企業的自我激勵，不但易使基層環境管理部門疲于應付、缺乏主動，也會讓企業產生“推一下動一下，不推不動”的應付心態，造成企業在追求經濟利益的過程中滋生對環境保護的惰性思維，對污染治理只求能達到標準即可，對加大環保投入、提升治污標準意愿不強。這有違生態文明建設的要求，也不利于提升生態環境治理能力。在生態環境治理過程中，倒逼發展瓶頸的日趨顯現充分表明，僅靠倒逼機制已難以在高質量發展與高水平保護中取得主動。加快激勵發展，增強自主發展、綠色發展的內生動力，增強污染防治能力和水平，將有力保障經濟健康有序發展，對實現高質量發展和高水平保護具有重要的現實意義。

倒逼發展的局限呼喚建立激勵發展機制。激勵發展不但能使基層環境管理部門更加主動行使職能，也能使企業在高壓監管之下享受主動作為的政策紅利，變“要我做”為“我要做”。治污主體責任落實得好、治污措施做得好，就能獲得更多環保優惠政策，助力企業更好發展。江陰華西鋼鐵便是享受激勵發展政策紅利的典型案例，在2019—2020秋冬季應急管控中被納入環保應急管控停限產豁免名單。這主要源于該公司在江蘇豁免政策引導下，主動投入環保升級，對物料儲存、輸送及生產工藝過程的無組織排放，全部采取密閉、封閉、噴霧抑塵等措施，嚴防產塵點及車間的煙粉塵外逸。案例表明，激勵發展相比倒逼發展更能改善經濟發展與生態保護之間的關系，引導企業增強治污內生動力，不僅贏得時間和效益，也為生態環保作出積極貢獻。

筑牢激勵發展之基

構建生態環境治理由倒逼發展轉向激勵發展的體制機制，需要完善約束機制，守住底線，筑牢基線，不讓激勵發展的各種政策紅利帶來變相的投機空間。既充分發揮市場主體與政府引導調控的職能作用，又防止市場失靈，避免政府的缺位與越位。

加強環境法制建設。健全生態環境違法處罰法規，完善損害評估與賠償責任追究機制。進一步理清與環保關聯度高的政府部門在資源環境損害評估中的責任和協作機制，提出環境損害界定與量化的技術標準及分類方法等，對造成環境嚴重損害的企業或個人追究法律責任。根據新時代社會發展的矛盾變化，進一步修訂完善生態環保法律法規，協調好生態文明建設與經濟、政治、文化和社會建設等領域法律法規的相互關系，從宏觀和系統角度為生態文明建設和改革指明方向，促進法律的融合互進。

完善考核監管體系。系統梳理相關環?？己苏?，完善考核的法律保障體系。嚴格落實問責機制，注重黨政同責、一崗雙責，注重構建涉及環保在內的更加公平的部門考核問責機制。強化環保執法與督察。規范執法程序，做到有法必依，執法必嚴，違法必究，讓諸如地方保護主義為企業違法行為背書、執法部門對違法企業的處罰執法不嚴不到位、行政管理部門責任人不作為等現象受到應有的處罰與問責。

完善公眾參與監督機制。一是強化宣傳教育，提高公眾環保知識水平。環境污染治理進入攻堅期，科技治污、精細化治污的要求不斷提升，環境污染防治技術因此不斷發生革新，而公眾環境專業知識相對缺乏。通過培養公眾環保意識與基礎知識，增強公眾對環境保護新要求、技術治理新變化方面的了解。二是提升信息公開力度。注重宣傳平臺及公眾參與渠道建設，提高企業環境信息及政府行政管理信息的公開力度與范圍，做到依法公開，應公開盡公開，創造公眾對環保監督的條件。三是建立公眾參與保障機制。依法明確公眾的環境權責和義務，完善公眾參與的獎懲機制，切實發揮導向作用，提高公眾參與的熱情與積極性。

形成激勵發展的合力

江蘇堅持市場與政府“兩手抓”，推動生態環境治理向縱深邁進，從而解決生態環境質量改善與經濟高質量發展的深層次矛盾。

強化政策宏觀調控，釋放政策紅利。一是增強財政投入的政策引導性。政策性財政投入最能代表政府調控的方向，有助于避免市場局部失靈等問題。江蘇不斷加大對有利于生態文明建設的環境治理、生態保護、科技研發、產品應用等方面的公共財政投入。二是增強激勵政策傾斜的引導性。江蘇充分發揮環保稅對資源配置和調節的正向激勵作用，以及大氣重污染天氣應急管控豁免政策對企業積極履行環保主體責任的引導作用，同時注重在綠色信貸、企業信用等級評價、優惠補貼等政策對企業綠色發展的激勵作用。三是完善生態補償機制。江蘇以統籌區域協調發展為主線，以體制創新、政策創新和管理創新為動力，堅持“誰開發誰保護，誰受益誰補償”的原則，不斷完善生態補償政策，提高生態補償標準，豐富生態補償方式，擴大補償范圍，發揮生態補償機制在生態環境治理過程中的協調優勢。

強化經濟刺激手段，發揮市場價格機制。一是建立形成綠色發展的價格機制。資源是一種商品，環境資源更具有寶貴的生態價值。江蘇用市場化手段讓環境資源體現出其應有的價值，用價格來反映環境資源的稀缺程度及交易機制，推動資源利用方式根本轉變，從而促進資源節約和生態環境成本內部化。二是完善生態權證市場交易機制。江蘇充分利用排污權交易、碳排放交易等交易政策，對超額完成生態保護指標的企業，經由第三方監測、認證后，與需要此類排放排污指標的企業進行市場交易，從而優化市場排放排污的指標供需體系，激勵企業降低發展成本，獲得經濟補償，節約生態資源。

大力發展環保產業，提升環境服務能力。一是加強產業政策與環保政策的協調性，提高政策合力。江蘇制定一系列體現資源節約與環境保護要求的產業政策，在制定環保政策時符合宏觀經濟政策，使政策之間保持協調性與一致性，為產業可持續發展創造市場條件。二是構建具有區域特色的生態產業體系。在新發展理念指引下，江蘇以供給側結構性改革貫穿環保產業發展的全過程，著力培養環保產業服務生態環境治理的能力，形成產業高質量發展與環境高水平保護的共贏局面。

（作者系南京市生態環境保護科學研究院大氣與聲環境研究所副所長）

責任編輯：霍宏光