新時(shí)代縣級國土空間規(guī)劃與治理的思考

黃文虹，劉 進(jìn)

（江西省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局贛西地質(zhì)調(diào)查大隊(duì)，江西 南昌 330000）

黨的十九大報(bào)告中明確提出，新時(shí)代全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)分別是2020 年、2035 年與2050 年。在“四個(gè)偉大”理論中指出了黨和國家新時(shí)代治理國家的總體方略，制定出統(tǒng)籌全局的主要框架，為推進(jìn)工作而做出詳細(xì)的工作計(jì)劃。“多規(guī)合一”是實(shí)踐探索中重新規(guī)劃體系的方法，其本質(zhì)在于對國土自然資源規(guī)劃體系的重新建構(gòu)，才能提升國家對國土治理的效率和職能，依照高質(zhì)量的發(fā)展要求，有關(guān)部門將始終以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的改革作為工作主線，通過質(zhì)量和效率的變革實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的國土空間治理，進(jìn)而完成社會發(fā)展與資源規(guī)劃之間的矛盾處理工作。

1 新時(shí)代國土空間規(guī)劃與治理所面臨的挑戰(zhàn)

1.1 規(guī)模擴(kuò)張問題

目前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快使自然資源承受著較大的壓力，基于土地城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，現(xiàn)如今城鎮(zhèn)人口的密度連年下降，已經(jīng)從原有的207%下降為68%，而人均村莊用地已經(jīng)達(dá)到了370m2。這些數(shù)據(jù)顯示著城市的蔓延和土地粗放利用趨勢已經(jīng)影響了社會的發(fā)展，不同層次的開發(fā)區(qū)建設(shè)在一定程度上出現(xiàn)了規(guī)模擴(kuò)張的問題。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)的數(shù)值來看，2017年，工業(yè)用地綜合容積率達(dá)到2.59，建筑密度則達(dá)到63.6%，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市，以上海為例，在上海的2035 總體規(guī)劃研究報(bào)告中指出，2015 年上海市建設(shè)用地所創(chuàng)造出的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為8.09 億元/平方米，所以上海市的國土資源管理特點(diǎn)是“寸土寸金”。為保護(hù)國土資源，政府部門已經(jīng)出臺相關(guān)政策用于抑制“規(guī)模擴(kuò)張”的問題，但實(shí)踐過程中仍然會出現(xiàn)一些矛盾，土地資源利用水平的低下是影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量的因素，整合國土空間規(guī)劃工作具有“多規(guī)”的戰(zhàn)略意義，而唯一的導(dǎo)向則是不以約束性為主導(dǎo)，而是通過發(fā)展與管控的統(tǒng)一，來消除傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的失衡。在國土空間部署中，謀劃最佳的國土資源配置方案，是調(diào)整生態(tài)空間格局的有效途徑。

1.2 區(qū)域發(fā)展失衡

由于我國國土面積較大，各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不均衡，如圖2 所示，在《中國流動人口發(fā)展報(bào)告2016》中，人口向沿海城市聚集的趨勢越來越顯著，以沿海超大城市與特大城市為核心的人口群將持續(xù)增長，但這一趨勢也會導(dǎo)致區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越來越失衡。圖中的數(shù)據(jù)顯示著2016 年與1978 年改革開放的第一年相比，由于人口的流動，沿海大城市的主要產(chǎn)業(yè)已經(jīng)由第一產(chǎn)業(yè)逐漸過渡為第三產(chǎn)業(yè)，而2016 年第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展是相對均衡的，各自占據(jù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展地位是相互協(xié)調(diào)的，并非1978 年側(cè)重于第一產(chǎn)業(yè)的局面。這是由于1978 年制定了第四次全國綜合開發(fā)規(guī)劃的方案，在技術(shù)不斷革新的過程中，信息化的發(fā)展引領(lǐng)著產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的逐漸轉(zhuǎn)變，并且向核心地區(qū)不斷集中。為解決區(qū)域發(fā)展失衡的問題，有關(guān)部門要充分尊重生態(tài)環(huán)境的客觀性，在一定程度上允許管理干預(yù)，如可以通過整體搬遷的方式解決地方的貧困問題，或是引入一些新興的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)改善城鎮(zhèn)的發(fā)展情況，振興鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的希望[1]。

圖2 《中國流動人口發(fā)展報(bào)告2016》數(shù)據(jù)（參考）

1.3 大城市的觀念

國土空間規(guī)劃失衡的表現(xiàn)也包括大城市病，即空間工業(yè)化、空間巨型化、空間政績化與空間資本化。空間工業(yè)化是指在一定的歷史階段中，機(jī)械主義規(guī)劃思想引導(dǎo)我國國土資源規(guī)劃和發(fā)展多以發(fā)展工業(yè)為主，所以城市的生產(chǎn)用地比例要比居住用地更高，而且城市生態(tài)空間的供給量不足，用于人們居住、工作與交流等開放空間的用地矛盾較為突出。空間巨型化是指人們的私人交通工具數(shù)量持續(xù)上漲，城市中的公共交通占比不高，與之伴隨而來的問題是城鄉(xiāng)關(guān)系的自由移動速度較快，大尺度、單一性的功能區(qū)域劃分非常明顯，而城市的無序蔓延導(dǎo)致能源、環(huán)境等方面出現(xiàn)問題。空間政績化是指城市的人本形象觀越來越強(qiáng)，城市的發(fā)展可能會成為政績攀比的對象，而城市的天際線也越來越明確。空間資本化是指城鎮(zhèn)化的空間問題與權(quán)力和資源息息相關(guān)，過度資本化發(fā)展導(dǎo)致土地財(cái)政下的房地產(chǎn)及工業(yè)化運(yùn)作模式越來越大，有關(guān)部門需要處理城鄉(xiāng)區(qū)域與城市支架的功能斷層問題，在空間的規(guī)模及布局等方面關(guān)注城市重疊等社會現(xiàn)象[2]。

2 新時(shí)代國土空間規(guī)劃與治理的體系建設(shè)

2.1 建設(shè)存量發(fā)展的土地利用模式

目前全國新增的建設(shè)工地計(jì)劃正在逐年下降，雖然每年的新增指標(biāo)都有所結(jié)余，但未使用的土地仍然高于新增用地的供給規(guī)模。如上海市政府在2016 年的產(chǎn)業(yè)用地調(diào)查中有數(shù)值顯示，上海市的40%工業(yè)用地貢獻(xiàn)了95%的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值，但也有60%的工業(yè)用地僅貢獻(xiàn)了5%的產(chǎn)值，由此可見，上海市工業(yè)用地所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)利潤是兩極分化的。這一問題不僅限于上海市，在北京、廈門、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市中均有體現(xiàn)，可見這一現(xiàn)象是較為普遍的。政府有關(guān)部門秉持著“總量鎖定”、“減量發(fā)展”及“存量優(yōu)化”等理念尋求發(fā)展的路徑，并在“高質(zhì)量發(fā)展”的要求下調(diào)整土地資源的發(fā)展模式，迎合土地供給側(cè)改革的戰(zhàn)略方向，體現(xiàn)出國土空間規(guī)劃治理的新價(jià)值。

2.2 多中心組團(tuán)式的城鄉(xiāng)土地格局

在城市的發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)市場的競爭環(huán)境是相對自由的，依托于一定的環(huán)境優(yōu)勢，城市轉(zhuǎn)化、輸出的本地資源是可以呈現(xiàn)出流通的狀態(tài)的，并從中獲取發(fā)展的動力。而在全球的經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角中，城市交通與信息的便捷性是呈現(xiàn)出多中心與組團(tuán)式的特性的，為促成國家城鎮(zhèn)體系的高效發(fā)展，有關(guān)部門致力于打造更加開放的空間格局，在更廣闊的尺度中探尋城市發(fā)展的方向。如在長江三角洲地區(qū)的城市總體規(guī)劃中，有關(guān)部門提出突破行政區(qū)劃分的限制，以空間協(xié)作為基礎(chǔ)，重新構(gòu)建更加開放的格局。在新時(shí)代的國土空間規(guī)劃與治理中，順應(yīng)這一時(shí)代的發(fā)展形式，在新的區(qū)域規(guī)則及府際關(guān)系的基礎(chǔ)上，將“一群城市”變?yōu)槎嘀行慕M團(tuán)式的城市群，是新時(shí)代城鄉(xiāng)土地格局發(fā)展的最佳配置形式[3]。

2.3 打造人文品質(zhì)的社區(qū)生活環(huán)境

改善國土現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)要從提升城市的空間品質(zhì)和空間功能入手，將此作為重要的控制治理內(nèi)容。社區(qū)是國土空間規(guī)劃與治理工作中的基本單元，也是核心的生存單元，在未來的社區(qū)空間治理工作中，將人作為核心優(yōu)化城市的空間結(jié)構(gòu)及功能等，應(yīng)始終保持人性化的設(shè)計(jì)。如在北京、上海等經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較好的城市中，有關(guān)部門計(jì)劃打造出居行游一體的15min 生活圈，城市中的有機(jī)板塊持續(xù)更新，社區(qū)中的養(yǎng)老、醫(yī)療及文體教育等產(chǎn)業(yè)更加多元，基本公共服務(wù)設(shè)施更加完善，有助于化解城市在發(fā)展過程中產(chǎn)生的大城市病，可以最終實(shí)現(xiàn)城市高效建筑的目標(biāo)。打造具有人文品質(zhì)的社會生活環(huán)境能夠提升城市居民的幸福感，讓人們感受到城市是具有溫度的[4]。

2.4 保持活力的空間資源流量管理

強(qiáng)化政策的活力可以作用于地方的統(tǒng)籌工作，創(chuàng)造空間資源流量非常重要，在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，充分了解城市的用地屬性及容積率等，能夠進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)土地利用規(guī)劃等，而擁有工具與解決問題則皆屬于管理結(jié)果的問題，為滿足存量管理的時(shí)效管理及質(zhì)量管理等要求，提出更高的時(shí)空合一要求，在不同的時(shí)空條件下促進(jìn)要素的流動過程管控，整合兩類規(guī)劃的政策工具，使其能夠融入各個(gè)階段的規(guī)劃編制中，是加強(qiáng)城市建設(shè)用地計(jì)劃供應(yīng)的關(guān)鍵所在。關(guān)于政策的調(diào)控要符合區(qū)域合作的要求，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源與政策相聯(lián)系，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的狀態(tài)下尋求一種平衡，可以實(shí)現(xiàn)全周期的生命管理，發(fā)掘城市發(fā)展中的潛能空間，促進(jìn)城市空間資源的有效流通。

3 國土空間規(guī)劃縣級啟示

3.1 制定明確的發(fā)展戰(zhàn)略

為了有效進(jìn)行國土空間的規(guī)劃，我們首先應(yīng)該制定明確的發(fā)展戰(zhàn)略。需要對城市的遠(yuǎn)景空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效構(gòu)建，在構(gòu)建的同時(shí)，應(yīng)該根據(jù)該城市在歷史方面的作用、區(qū)域地理位置的優(yōu)勢以及國家發(fā)展戰(zhàn)略的定位來進(jìn)行綜合考量。在發(fā)展戰(zhàn)略的制定中，城市的生態(tài)發(fā)展應(yīng)該成為考慮的核心問題，很多地區(qū)容易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r進(jìn)行合理的土地利用分配。在生態(tài)發(fā)展路線的基礎(chǔ)上海應(yīng)該對用地的規(guī)模進(jìn)行有效控制，從而建立生態(tài)安全保護(hù)空間。

3.2 合理規(guī)劃空間單元

為了更好地進(jìn)行國土空間規(guī)劃工作，我們應(yīng)該合理規(guī)劃空間單元，以主功能為導(dǎo)向進(jìn)行空間單元的劃分和管理。新鎮(zhèn)空間是城市建設(shè)中的基礎(chǔ)空間單元，每個(gè)基礎(chǔ)空間單元都應(yīng)該配有功能齊全的相應(yīng)公共服務(wù)設(shè)施，進(jìn)而能夠滿足每個(gè)基礎(chǔ)空間單元人民的生活需求。

3.3 有效進(jìn)行空間規(guī)劃融合

只有進(jìn)行有效的空間規(guī)劃融合才能夠有助于國土空間規(guī)劃建設(shè)，對于一些鄉(xiāng)村空間單元區(qū)域具有豐富的土地資源，可以合理地進(jìn)行開發(fā)和利用，建設(shè)一些科技園等區(qū)域，從而有效時(shí)候空間規(guī)劃融合，促進(jìn)城市、鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4 結(jié)語

目前以自然資源部為主導(dǎo)的國土空間規(guī)劃改革工作中，正逐步形成了新的國土空間規(guī)劃體系，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)之處，優(yōu)化理論方法是探索實(shí)踐的關(guān)鍵，不能因?yàn)樾姓饔^部門的變化而變化，要順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需求而變化。在新時(shí)代的國土空間規(guī)劃與治理工作中，有關(guān)部門要始終堅(jiān)持以人民為核心，關(guān)注人與自然的和諧共生，堅(jiān)持新的發(fā)展理念與高質(zhì)量的發(fā)展理念，推進(jìn)我國區(qū)域發(fā)展與國土空間規(guī)劃向新的時(shí)代邁進(jìn)。