全球貧困治理的中國方案

李云龍

貧困問題自古存在。消除貧困是人類夢寐以求的理想，也是廣大發展中國家面臨的重要任務。貧困治理不僅需要各國自身努力，而且需要國際社會的協助。全球貧困治理成績顯著，但也面臨重大挑戰。中國是全球貧困治理的積極參與者和貢獻者，為全球貧困治理提供了中國智慧和中國方案。

一、全球貧困治理任重道遠

聯合國是全球貧困治理的主要機制。自從聯合國大會于1961年決定設置聯合國“發展十年戰略”以來，國際社會一直致力于全球貧困治理，以解決發展中國家的貧困問題。多年來，很多機構和組織參與了全球貧困治理，取得了很大成績。聯合國開發計劃署負責落實《聯合國千年宣言》和《2030可持續發展議程》等發展規劃，為減貧提供專業建議、培訓及其他支持措施。世界銀行向低收入國家提供優惠長期貸款和贈款，從金融上支持全球貧困治理。發達國家提供減貧資金和技術援助，低收入國家具體實施減貧行動。國際非政府組織募集資金和人員參與減貧。在各方面的共同努力下，全球貧困治理取得積極進展。按照2011年國際購買力平價（PPP）每人每天1.9美元的極端貧困標準估算，全世界極端貧困人口從1990年的18.95億人減少到2015年的7.36億人，貧困率從35.85%下降到10%。

不過，全球貧困治理仍然面臨巨大挑戰。第一，貧困人口規模龐大。盡管30年來貧困人口減少了70%，但剩下的30%仍然是一個不小的數字。同時也要看到，1.9美元的貧困標準并未反映貧困全貌，世界上有更多人口處于貧困之中。聯合國開發署2019年發布的《全球多維貧困指數（MPI）》報告顯示，全球共有13億人處于“多維貧困狀態”。第二，各國貧困治理效果參差不齊，有些國家貧困人口有增無減。根據聯合國《2015年千年發展目標報告》的分析，千年發展減貧目標得以實現，主要依靠中國。中國之外的發展中國家減貧速度相當緩慢，甚至還在增加。例如，撒哈拉以南非洲地區的極端貧困人口從1990年的2.78億人，增加到2015年的4.13億人，占世界貧困人口的一半以上。第三，全球貧困治理資金不足。解決全球貧困問題必須投入巨額資金，但目前籌集的資金遠遠不能滿足減貧需要。作為主要的多邊發展援助機構，世界銀行每年的資金承諾額維持在600億美元左右。這同廣大發展中國家減貧和發展需求有很大差距。同時，多數發達國家沒有實現官方發展援助不低于國民生產總值0.7%的承諾，在相當大程度上限制了全球貧困治理的進展。2017年，只有丹麥、盧森堡、挪威、瑞典、英國等國達到了0.7%的援助標準，德國、法國、日本等國均未達標，美國甚至只有0.18%。第四，發展中國家貧困治理能力不足。貧困治理需要國際國內協同。國際社會可以為減貧創造條件，但真正進行減貧工作的終究是具體的發展中國家。許多發展中國家沒有能力根據本國國情制定減貧戰略規劃，也沒有能力很好地執行減貧規劃，從而制約了減貧工作的開展。

二、全球貧困治理的中國貢獻

長期以來，中國政府高度重視貧困問題，設立了專門的扶貧機構，投入大量財力物力解決貧困問題。黨中央、國務院連續制定了《國家八七扶貧攻堅計劃》和兩期《中國農村扶貧開發綱要》等扶貧規劃，確定了開發式扶貧方針，實施精準扶貧方略，開展脫貧攻堅行動，著力消除貧困。改革開放以來，按照世界銀行每人每天1.9美元的國際貧困標準，中國8億多貧困人口脫貧，占同期全球減貧人口總數的70%以上。這是中國對全球貧困治理的最大貢獻。

與此同時，中國積極參與全球貧困治理，為國際減貧事業作出重大貢獻。中國全面落實聯合國千年發展目標，在消除貧困與饑餓等許多方面取得巨大進展，提前實現貧困人口比例減半的目標。中國積極參與聯合國《2030年可持續發展議程》磋商，率先發布《落實2030年可持續發展議程中方立場文件》《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》等文件，闡明中國在減貧和發展方面的立場，提出明確的減貧路徑和減貧方案。中國政府和中國扶貧基金會等民間組織積極參加“聯合國可持續發展高級別政治論壇”活動，多角度介紹中國減貧進展和減貧經驗。國務院扶貧領導機構于2015年和2019年主辦“減貧與發展高層論壇”，推動中國與其他國家及國際組織的減貧交流。

中國創新全球貧困治理機制，為減貧提供資金支持。多年來，中國一直通過向世界銀行等國際開發組織提供捐款的形式參與全球治理。但是，現有金融機構無法充分滿足巨額減貧資金需要。為解決全球貧困治理資金不足問題，中國倡議設立亞洲基礎設施投資銀行，重點支持基礎設施建設，促進亞洲等地區的發展和減貧。與此同時，中國出資設立絲路基金，為“一帶一路”沿線國家基礎設施、資源開發、產業合作和金融合作等與互聯互通有關的項目提供投融資支持，推動這些國家的發展和減貧。中國人民銀行與世界銀行等多邊開發機構開展聯合融資，中國國家開發銀行等政策性金融機構積極參與“一帶一路”金融合作。這些資金投入有力促進了相關國家的發展和減貧。

中國秉持正確義利觀，在義利相兼、以義為先原則指導下，積極開展南南合作，向其他發展中國家提供援助，幫助廣大發展中國家特別是最不發達國家消除貧困。60多年來，中國向166個國家和國際組織提供援助，派遣60多萬名援助人員，7次免除最不發達國家對華債務，為120多個發展中國家落實聯合國千年發展目標提供幫助。2015年，習近平主席在出席聯合國發展峰會時宣布，中國將設立“南南合作援助基金”，增加對最不發達國家投資，設立國際發展知識中心。中國向“南南合作援助基金”首期提供20億美元資金，已在30多個國家實施了200余個發展合作項目。2017年，中國設立國際發展知識中心，同各國一道研究和交流適合各自國情的發展理論和發展實踐。

非洲是世界上貧困人口最集中的地區，也是全球貧困治理的重點。中國是非洲貧困治理的主要參與者之一，為非洲減貧和發展作出重大貢獻。中非貿易和投資促進了非洲經濟發展，改善了非洲經濟狀況，減緩了非洲貧困。2015年，習近平主席在出席中非合作論壇約翰內斯堡峰會時宣布，中國將在未來3年同非洲國家開展包括“中非減貧惠民合作計劃”在內的十大合作計劃，在非洲實施200個“幸福生活工程”和以婦女兒童為主要受益者的減貧項目，在非洲100個鄉村實施“農業富民工程”，向非洲受災國家提供10億元人民幣緊急糧食援助。

三、全球貧困治理的中國智慧中國方案

在長期扶貧脫貧實踐中，黨和政府不斷總結扶貧經驗，摸索扶貧規律，創造性地提出適合中國國情的精準扶貧方略，指引中國脫貧攻堅取得決定性勝利。第一，扶貧脫貧首先要找到貧困根源，對癥下藥，靶向治療，要做到扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，確保各項政策好處落到扶貧對象身上。第二，扶貧脫貧要堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，根據貧困人口不同情況，分別通過扶持生產和就業、易地搬遷安置、生態保護扶貧、教育扶貧、低保政策兜底等方式實現脫貧。第三，扶貧脫貧要堅持制度優勢，構建省市縣鄉村五級一起抓扶貧，層層落實責任制的治理格局。第四，扶貧脫貧要廣泛動員全社會力量，支持和鼓勵全社會采取靈活多樣的形式參與扶貧事業。

中國扶貧經驗得到聯合國高度認可。2018年12月，第73屆聯合國大會通過《消除農村貧困以執行》決議。這是聯合國大會第一個關于農村貧困問題的決議。這個決議把中國農村扶貧脫貧的經驗同聯合國2030年可持續發展議程有效對接，提出實現2030可持續發展目標的新思路，為全球貧困治理提供中國智慧。該決議以中國農村扶貧實踐為基礎，提出消除農村貧困問題基本政策框架，要求加大基礎設施建設、推廣包容性金融、消除數字鴻溝、增加就業、推進高質量教育、加強社會保障體系建設等，呼吁實行精準扶貧方略，加強國際合作，制定農村發展戰略，幫助發展中國家農村地區的經濟和社會發展，構建人類命運共同體。這是一套消除全球農村貧困的完整方案，且經過中國數十年扶貧實踐檢驗，對其他發展中國家有巨大參考價值。

“一帶一路”倡議為全球貧困治理提供中國方案。全球90%以上的貧困人口集中在“一帶一路”沿線及其延長線上。這些地區貧困的根源是發展不足?！耙粠б宦贰背h推動沿線國家實現政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通，以沿線中心城市為支撐，以重點經貿產業園區為合作平臺，打造國際經濟合作走廊，共同建設通暢安全高效的運輸大通道?！耙粠б宦贰背h是一個宏大的發展和繁榮倡議，為亞非拉廣大發展中國家提供廣闊發展前景，也為消除沿線國家貧困現象帶來新的希望。從這個意義上說，“一帶一路”實際上是一個針對性極強的減貧倡議。撇開發展帶來的減貧效應不談，僅僅通過“一帶一路”交通基礎設施建設就能產生巨大的減貧效果。世界銀行2019年發表的研究報告《一帶一路經濟學》顯示，“一帶一路”交通基礎設施建設能夠縮短走廊沿線經濟體的運輸時間，從而降低貿易成本，擴大貿易，增加外資，減少貧困。到2030年，“一帶一路”倡議相關的投資能夠使760萬人口擺脫極端貧困（按購買力平價計算日均生活費低于1.90美元的人口）。同時，“一帶一路”倡議相關的投資還能使高達3200萬的人口脫離中度貧困（按購買力平價計算日均生活費低于3.20美元的人口）?！耙粠б宦贰背h對相關國家的減貧有顯著影響。

（作者系中共中央黨校國際戰略研究院教授）