科技創新政策與國家治理體系和治理能力現代化

張炳清

深入理解十九屆四中全會精神，在科技領域推動形成現代化治理體系，要注重構建科技創新能力體系和開放協同創新要素體系，以及科學高效的組織體系、良好的創新生態體系、特色區域創新體系

我國經濟發展步入新常態之后，新經濟成為經濟體系的重要組成部分。新經濟是具備基礎性、原創性特征并擁有顛覆力的新產業、新業態，是我國在多個產業領域率先進入無人區后具備引領型特征的經濟形態。當前，數字經濟、平臺經濟、共享經濟、智能經濟浪潮迭起，新技術、新產品、新模式、新業態不斷涌現。圍繞推動新經濟發展，需要加強調研、協調和頂層設計，以使科技政策和創新體系建設更好地服務于新經濟。

一、全球創新體系深刻變化，世界經濟格局深度調整

研究制定科技創新政策，要基于國際視野、面向未來發展。近年來，世界創新格局和版圖整體呈現東移趨勢，成為重塑世界經濟結構和國家競爭格局的關鍵因素。據統計，美歐占全球研發投入總量的比例從61%降至52%，并呈繼續降低態勢;包括中國在內的亞洲經濟體所占比例從33%上升到42%，且呈持續提高態勢。整體上看，新興經濟體在全球創新體系中的地位顯著提升，結構調整和轉型發展有序推進，并加速向全球產業價值鏈中高端攀升。自第一次工業革命發生以來，首次出現西方技術紅利進入下降通道的現象。

從經濟增長情況來看，發達經濟體普遍復蘇乏力，中國對世界經濟增長的貢獻日益突出。據國際貨幣基金組織（IMF）發布的《世界經濟展望》數據，2016年中國為世界經濟增速貢獻1.2%，美國、歐洲分別為0.3%、0.2%。據統計，2018年，中國對世界經濟增長的貢獻率為27.5%，同比1978年增長24.4%。中國對世界經濟增長的貢獻超過所有發達國家之和，成為全球經濟復蘇的最主要引擎。經濟的持續健康發展，成為我國現代化國家建設的重要基礎。

二、十八大以來中央從全局謀劃科技創新，科技政策體系日臻完善

黨的十八大以來，中央系統布局創新驅動發展戰略，明確了時間表和路線圖。黨的十八大報告要求，實施創新驅動發展戰略，科技創新必須擺在國家發展全局的核心位置。2016年5月，習近平總書記在全國科技創新大會上指出，我國科技事業發展的目標是，2020年進入創新型國家行列，2030年進入創新型國家前列，到新中國成立100年時成為世界科技強國。同期，黨中央、國務院頒布《國家創新驅動發展戰略綱要》，提出“三步走”戰略目標。“三步走”目標中，2020年進入創新型國家行列，任務非常緊迫。2030年我國躋身創新型國家前列，要求我們實現發展驅動力的根本轉換，如果新經濟發展不暢，找不到轉型的動力引擎以及切入點、著力點，將制約這一目標的實現;它也將制約我國實現在2050年建成世界科技強國、成為世界主要科學中心和創新高地的宏偉目標。

十九大對科技工作進行了全面部署，并提出創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》，要求重新組建科學技術部，加強、優化、轉變政府科技管理和服務職能，統籌推進國家創新體系建設和科技體制改革。十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，要求完善科技創新體制機制，健全符合科研規律的科技管理體制和政策體系。

十八大以來，圍繞增強科技體制改革的整體性、系統性和協同性，中央全面深化改革領導小組部署制定《深化科技體制改革實施方案》（以下簡稱《方案》），并以中辦、國辦名義印發。《方案》布置了10大方面、32項改革舉措、143條政策措施，由科技部等40多個部委分工推進。改革任務的范圍從科研領域擴展至經濟、社會、政府治理等領域，著力點從研發管理轉向創新服務，受惠面從科技人員擴展到廣大人民群眾，改革的關聯性、復雜性、影響力大幅提升。《方案》發布以來，各項工作穩步推動、進展有序，超過90%的改革任務已經完成。

在不斷推進科技體制改革過程中，我國探索形成了強化要素、加強主體、完善機制、培育產業、集聚區域、優化環境、擴大開放、增強反饋的政策體系建設路徑。其中，要素體系包括科技人才、科技投入、科技基礎設施等;主體政策包括企業創新政策、高校院所創新政策、新型研發機構政策等;機制政策包括促進科技成果轉化、科技與金融結合以及軍民科技融合等;創新環境政策包括創新治理政策、創新生態政策等。目前，科技創新政策已經形成了“穩基本”“強使命”“活激勵”的“三元”體系。其中，“活激勵”重點是調動人的積極性，特別是對于“十年磨一劍”、長時間坐冷板凳的科研人員，切實提高收入待遇，強化激勵引導。通過充分發揮收入分配政策的激勵導向作用，形成知識創造價值、價值創造者得到合理回報的良性循環。

在企業創新政策方面，圍繞創新鏈部署政策鏈，推動企業、產業創新發展，進而有效培育和發展新經濟。通過打造面向企業全生命周期的普惠性創新政策鏈，有力推動企業成為技術創新主體。借鑒美國硅谷經驗，我國形成了面向種子期、初創期、成長期、成熟期企業的完整政策鏈條。其中，實施國際通行的研發費用加計扣除政策，企業研發費用未形成無形資產計入當期損益的，在按規定據實扣除的基礎上，再按照實際發生額的75%在稅前加計扣除。在創新政策與產業政策的共同作用下，我國的新經濟加速發展。例如，在新能源汽車方面，我國從無到有、由小到大，現已成為全球第一大產銷市場，所經歷的周期不到西方國家平均值的1/3。但是，也要看到，我國的企業創新還存在諸多不足，特別是企業的基礎研究投入水平仍低于發達國家的平均投入水平。

在成果轉化制度體系方面，我國已形成法律政策“三部曲”，包括2015年8月修訂《促進科技成果轉化法》、2016年2月發布《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定》、2016年4月出臺《促進科技成果轉移轉化行動方案》。“三部曲”的發布實施，有效激發了高校院所和科研人員開展轉移轉化的積極性，成果轉化呈現量質齊升的良好局面。

在區域創新方面，我國著力打造北京、上海、粵港澳大灣區等三個具有全球影響力的科技創新中心，優化國家自主創新示范區（22家）和國家高新區（168家）布局，推進創新型省份（9個）、創新型城市（78個）和區域全面創新改革試驗（8個）工作。同時，加強跨區域創新協同，推進東中西結對創新，開展創新型縣（市）建設。

回顧我國構建科技政策體系的實踐，我國在推進科技體制改革的過程中，通過出臺政策措施將改革成果制度化，再通過持續優化政策努力實現科技治理的法治化，初步形成了科技政策法治治理的閉環。整體上看，我國的科技體制改革始終圍繞調動科技人員積極性，始終圍繞促進科技和經濟相結合，始終圍繞加強科技對社會發展、民生改善、生態保護、國防安全的支撐這一主線，走在了各領域改革的前列。

三、切實加強科技創新治理，營造風清氣正的創新環境

首先，科研倫理方面。習近平總書記指出，“古往今來，很多技術都是‘雙刃劍，一方面可以造福社會、造福人民，另一方面也可以被一些人用來損害社會公共利益和民眾利益。”一段時期以來，創新領域黑天鵝、灰犀牛等不確定態勢頻發，要求我們切實加強科研倫理建設，堅守倫理底線。近年來，中央部署構建完善的科研倫理管理體系，包括在國家層面建立科研倫理咨詢機制、在政府層面建立科研倫理監管機制、在科學共同體層面建立科研倫理自律機制。建立覆蓋全面、導向明確、規范有序、協調一致的科技治理體系，這是我們邁向創新型國家前列和世界科技強國的重要保障。

其次，科研誠信方面。科研誠信是科技創新的基石，堅決不能動搖。我國高度重視科研誠信建設，近年來，科研誠信領域態勢總體向好，但工作體系上仍存在短板和薄弱環節，背離科研誠信的行為時有發生。2018年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》，要求明確科研誠信管理工作機制和責任體系，加強科研活動全流程誠信管理，進一步推進科研誠信制度化建設，切實加強科研誠信的教育和宣傳，嚴肅查處嚴重違背科研誠信要求的行為，加快推進科研誠信信息化建設。科技管理工作中，我們在為科技創新留白的同時，也要懲治嚴重失信行為，讓一切違規事件暴露在陽光下，讓守信者一路綠燈、失信者處處受限。

再次，學風作風方面。弘揚科學家精神、改進學風作風，是科技界當前面臨的重要任務之一。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步弘揚科學家精神?加強作風學風建設的意見》，從加強作風和學風建設，營造風清氣正的科研環境;加快轉變政府職能，構建良好科研生態;加強宣傳，營造尊重人才、尊崇創新的輿論氛圍等方面，作出了具體要求。加強學風作風建設，重點是堅守誠信底線，崇尚學術民主，同時反對浮夸浮躁、標題黨、科研“圈子”文化等不良現象。科研人員要勇于探索學術“無人區”，但不能突破人類社會的價值底線，這是全球科技界的共識。發表SCI論文對于提高我國科技界的國際影響力、促進國際學術交流具有重要意義，但出現“SCI至上”局面，出現唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項的“四唯”現象，就與寫作論文的目的背道而馳了。

第四，科技評價方面。在加強創新治理的過程中，要注重改進科技評價制度，打造以質量、績效和貢獻為導向的評價體系，在項目評審、人才評價、機構評估三方面工作中抓好關鍵點、發力點、落腳點。項目評審，“該怎么干、就怎么評”;人才評價，“干什么、評什么”“誰用誰評”;機構評估，“定位是什么，就評什么”。要樹立正向的評價導向，通過制度設計保障留住人、有人用、用好人。比如，采取改進人才評價機制等措施，建立良性循環的東西部人才對接流動機制，保障中西部地區留住人才特別是中青年人才，并且吸引東部人才向中西部流動。

第五，國際合作方面。開放、創新、合作是大勢所趨。目前，我國已與158個國家建立了科技合作關系，與美國、歐盟、德國、俄羅斯等國家和地區構建了10大創新對話機制。我國作為創新型大國、發展中大國，要鼓勵科研人員參加國際性會議、開展國際科研合作，在國際科學界取得更大的話語權。同時，要積極參與國際科研規則制定;開辟外國高端人才來華“綠色通道”。

四、國內外風險挑戰上升，要求科技創新強化戰略支撐作用

長期以來，西方發達國家通過技術、標準、專利等手段，在全球布局產業生態，構建技術和產業壁壘。在大國戰略博弈格局中，科技日益成為“角力場”之一。我們要進一步強化人類命運共同體的意識，以更加包容的心態走開放創新之路;同時，要樹立全球視野和國際合規意識，既強調發展中國家的差異性，也要注重國際合作進程中的合規性。通過推動產業鏈、創新鏈的開放融合，加強科學數據開放合作，大力推進科研設施平臺開放共享等措施，積極參與國際科技合作。

在看到我國國家創新體系建設取得長足進步的同時，也要看到存在的問題和短板。整體上看，國家創新體系建設缺乏整體性規劃和推進，創新主體的功能定位存在交叉重復，協同高效的工作機制尚未完全建立，科技評估體系仍然有待改進和完善。需要看到，建設創新型國家，基礎研究、原創研究是我國存在的突出短板。與發達國家、創新型國家相比，我國的基礎研究投入水平明顯偏低。2018年，基礎研究投入僅占全社會研發投入的5.5%;在投入結構組成中，企業投入所占比例嚴重不足。

同時，科技創新對經濟社會發展乃至全球治理帶來了新的挑戰。比如，人工智能和基因編輯等變革性技術可能帶來改變就業結構、沖擊法律和社會倫理關系等突出問題;信息網絡、無人系統、新型武器等對國家安全構成非對稱、不可預測的威脅;技術創新可能加劇“數字鴻溝”，工作技能“半衰期”縮短;物聯網、大數據技術引發侵犯個人隱私的擔憂;合成生物學可能帶來生物安全問題等。

十九屆四中全會要求進一步弘揚科學精神和工匠精神，加快建設創新型國家，強化國家戰略科技力量，健全國家實驗室體系，構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制。深入理解十九屆四中全會精神，在科技領域推動形成現代化治理體系，要注重構建科技創新能力體系和開放協同創新要素體系，以及科學高效的組織體系、良好的創新生態體系、特色區域創新體系。華為等企業的經驗表明，開展技術創新，需統籌產業鏈上下游各環節研究。

推動科技體制改革和國家創新體系建設，將重點推進以下任務：一是健全科技創新能力體系。強化戰略科技力量統籌布局，明確各類創新主體的功能定位，包括組建國家實驗室，重組國家重點實驗室體系等;培育世界級領軍企業，建設世界一流科研院所，發展面向市場的新型研發機構和科技服務機構。二是構建開放協同的創新要素體系。促進各類創新要素順暢流動，包括激發科技人才活力，優化創新資源配置，促進科技金融深度融合，推進科學數據開放共享等。三是建立科學高效的組織體系。不斷提升科技創新治理能力，包括完善國家科技宏觀管理機制，健全科技創新決策咨詢機制，構建關鍵核心技術攻關機制，促進成果轉化等。四是營造良好創新生態體系。包括促進科技資源開放共享，形成支持創新創業的社會氛圍，營造激勵創新的市場環境，強化對于創新的法制保障，建立快捷的新技術、新產品準入機制，加強科學技術普及等。五是促進區域協同創新發展。包括優化創新力量空間布局，提高區域創新能級，打造一批高水平的創新高地，推動區域創新從創新鏈下游向上游攀升等。六是加快建設創新人才隊伍。包括改革人才培養、使用、評價機制，建立有利于青年科技人才脫穎而出的機制，健全以創新質量、貢獻、績效為導向的人才評價機制等。

（作者系科技部政策法規與創新體系建設司副司長、一級巡視員）