經濟新常態下銀行監管改革研究

李瀟涵

〔內容提要〕 本文分析了經濟新常態下銀行監管整體形勢的變化，指出當前銀行監管體系中存在的主要問題。以NS銀行為例，從完善法律法規體系、實現監管動態平衡、加快監管方式改革力度、建立健全銀行內部控制機制體制四個角度提出了建議與對策，以期為實現銀行監管有效改革提供參考。

〔關鍵詞〕 經濟新常態 NS銀行 監管 改革

隨著我國經濟進入新常態，與經濟發展密切相關的銀行業面對的形勢更加復雜多變。如何通過科學有效的監管促進銀行業健康有序發展，已成為銀行業監管改革所必須解決的問題。NS銀行作為我國銀行業服務“三農”的重要機構，其監管改革也應在遵循商業銀行監管整體改革的框架下，根據其特征特點有針對性地進行。因此，有必要分析總結經濟新常態下NS銀行監管整體形勢的變化以及當前銀行監管體系中存在的主要問題，并以問題為導向探尋和完善銀行監管體系的具體對策，從而為實現銀行監管的有效改革提供思路。

一、經濟新常態下銀行監管整體形勢的變化

1.風險管控與服務實體經濟的雙重責任并重。不同于以往主要進行風險管控的監管思維，經濟新常態下，監管部門對銀行的監管同時承擔著風險管控與服務實體經濟的雙重責任。這意味著銀行業監管部門不僅要結合金融行業的總體風險狀況，監督銀行積極抵御金融共性風險問題，保障銀行的穩定運行，而且應當多途徑引導銀行將主要業務內容投身于服務實體經濟發展的總體格局中。當前，隨著經濟新常態的來臨，無論是在國際層面還是國內層面經濟發展都面臨十分復雜的環境形勢，銀行業發展改革也進入深水區，這就要求監管部門必須科學分析和把握銀行面臨的主要金融風險形式，在嚴格控制區域性金融風險的基礎上，努力促進銀行的業務范圍更有力地支撐當地實體經濟的穩健發展。

2.監管政策與貨幣財政政策的結合力度更為深入。以往關于商業銀行的監管政策，主要是從微觀措施入手，以強化局部監管或事項監管為主要目標，與貨幣政策、財政政策等宏觀經濟管理理念存在較大的差距。在經濟新常態下，商業銀行監管政策、貨幣政策、財政政策在對信貸供給、經濟周期性風險管理以及利率匯率變動等方面的互動性將會進一步增強，這就要求商業銀行監管政策必須緊密結合國家貨幣政策、財政政策的變化趨勢，并與之形成密切配合，在維持金融秩序穩定與銀行業健康發展的前提下，共同促進經濟在合理范圍內實現平穩前進。

3.監管模式將逐步適應銀行業的創新發展。當前，盡管我國經濟的發展進入了新常態，但影響經濟發展的各個要素仍然具備較強的創新潛力，其中包括銀行業。回顧我國近年來銀行業發展的歷程，各主要業務的創新層出不窮。但結合總體情況來看，國內金融體系還與發達國家存在一定的差距，金融市場秩序仍需要完善，新興銀行業服務業務監管還未能全面普及。因此，如何構建科學而又行之有效的監管模式適應銀行業創新發展的需求，已成為銀行業監管部門思考的重要問題。新建立的監管模式既需要解決由于過度創新而帶來的法律法規漏洞，又不能因為過度監管管控而影響銀行創新發展的總體勢頭。只有做到放松管制與科學監管并舉，才能真正的推動銀行業的可持續發展。

4.技術監管有力的提升了監管的總體效率。隨著信息技術在各行各業中應用的日漸深入，依托信息技術來促進監管效能的提升，已成為世界各國銀行業監管改革的大勢所趨。尤其是2008年國際金融危機爆發以來，為了更有效的對可能發生的風險進行預警，發達國家的銀行業監管部門紛紛從技術的角度加大了對銀行業的監管。同時，隨著大數據、云計算等互聯網技術的逐步普及與不斷完善，與銀行業監管密切相關的信用評估、壓力測試以及高精度計量等銀行業系統性分析方法的效率獲得了大幅提升。這不僅使監管部門對于銀行業的監管有了行之有效的系統性工具，銀行業自身的風險管理能力以及多部門聯合協作能力也獲得了有效的提升。

二、經濟新常態下NS銀行監管體系存在的主要問題

當前，我國NS銀行的監管模式在很大程度上類同于普通商業銀行，尤其是在規范性監管以及風控監管方面是按照傳統的金融監管體系來進行設計。采用共性監管的模式固然能夠解決普遍性問題，然而其業務具有很強的專業性與特殊性，特別是在經濟新常態下，銀行的個性化發展已成為大勢所趨。因此，銀行監管體系突出存在以下四個方面的問題。

1.監管法律法規體系滯后，可操作性不足。2015年10月1日，全國人大常委會重新修訂出臺了《中華人民共和國商業銀行法》，該法在法律層面對商業銀行監督管理的實施部門、監管內容、監管范圍等重新進行了規定。然而，具體到NS銀行監管層面，目前適用的主體法律法規仍然是由中國銀行業監督管理委員會于2003年9月12日頒布實施的《農村商業銀行管理暫行規定》，其中很多監管內容已嚴重滯后于新修訂的《中華人民共和國商業銀行法》。目前，國內很多NS銀行業務內容已超出了《農村商業銀行管理暫行規定》所監管的范圍，尤其是許多需要從細節方面進行監管的內容，無法依據有效的法律法規組織監管實施。

2.監管平衡性不足，監管限制性條件過于嚴格。現代金融監管理念要求，對于銀行業的監管需要在平衡安全與效率的前提下，促進各類銀行的健康有序發展。但從實際情況看，當前監管部門監管理念過重偏于銀行的“安全性”，忽略了對“效益性”的監管保障。NS銀行作為服務我國農業發展的金融機構，其業務風險與我國農村薄弱的金融生態環境、較高的信用風險以及農業生產的周期性等因素息息相關。雖然嚴格的管控能夠降低風險的發生，但是過度參照于限制性指標條件，如信用度測評、還貸周期、抵押擔保條件等來對銀行業務進行監管，已經在很大程度上成為了阻礙其業務開展的羈絆，進而影響銀行的創新式發展。

3.監管方式方法滯后，技術性手段匱乏。目前，我國銀行業監管部門對于NS銀行的監管方式主要是以現場檢查為主。盡管現場檢查對銀行發展中的一些隱蔽性的問題能夠進行有效了解，但是從效率的角度看，這種單一的監管方式耗費的成本一般比較高，且檢查遺漏的概率比較大，從而使得監管的效率大打折扣。雖然近年來監管部門逐漸強化了非現場監管方式的運行，但由于技術性手段的匱乏，在監管的實踐中依然沒有取得較好的效果，與現場監管體系相對應的非現場監管體系尚未形成可操作路徑。

4.內部控制機制體制不健全，執行力度不足。內部控制體系作為銀行監管框架的重要組成部門，有助于從源頭降低銀行業風險的發生。縱觀歐美發達國家銀行業監管的改革歷程，往往十分重視對銀行內部控制體系建設的強化引導，通過合理科學的引導銀行建立內部控制機構督促銀行自身監管職責的履行。由此可見，構建完善銀行內部控制機制以及內部監督防范體系，不僅是商業銀行提高外部監管效率的關鍵，更是保證其各類業務順利發展的重中之重。現階段，隨著NS銀行業務范圍的逐漸拓展、基層營業網點的普及以及員工隊伍的逐漸擴大，內部控制制度落實的難度進一步增大。很多縣域銀行的內部控制規章制度缺乏實操性，潛在的內部風險無法從根源上得以解決。此外，在內部控制制度方面與現實商業銀行運行的要求還有差距。

三、經濟新常態下完善NS銀行監管的建議與對策

1.完善銀行監管專項法律法規體系，形成配套的執法流程。銀行業監管與法律法規體系建設之間息息相關，只有相對完善的法律法規體系，才能夠確保針對NS銀行進行有效專項監管。縱觀我國銀行監管改革的歷程可以發現，歷次監管改革都是以法律制度的出臺以及完善作為保障，循序漸進的推進改革。在經濟新常態下，銀行面臨的發展形勢更加復雜，需要依靠法律進行權益保障的內容也越來越多。因此，我國針對NS銀行的專項監管更需要不斷完善相關法律法規體系。從操作層面來看，應當遵循以下兩個步驟：一是對我國現有關于銀行監管的法律法規等進行梳理，查找體系中存在的不足與漏洞，理順各個法律之間的關系，適時啟動《農村商業銀行管理暫行規定》的修訂程序，使之更適合NS銀行的總體監管形勢。二是構建起一套操作性強的法律流程作為法律法規體系的配備，主要完善市場退出機制、市場準入機制、股權分配機制等主體內容。

2.轉變監管理念，推動實現監管的動態平衡。保障銀行業安全性與高效性平衡發展，是經濟新常態下我國經濟實現高質量發展對銀行業監管部門提出的新要求。從實際情況看，在堅持審慎性原則的前提下結合NS銀行服務農業經濟發展的客觀狀況，科學合理地制定監管限制性指標是推動實現監管安全性與高效性動態平衡的必然路徑。銀行業監管部門應當結合當前“簡政放權”的行政改革思路，主動下放監管限制性條件制定的行政權力，可由省級銀行業監管部門結合本省NS銀行業務開展的實際情況，制定一套廣泛征求各方意見、科學客觀合理的監管評價指標，并隨著業務的創新發展而適時進行動態調整。

3.加快監管方式改革力度，促進現場檢查與非現場監管有機結合。在經濟新常態下，NS銀行混業經營的局面將會更加明顯，推出的創新型金融產品也將日益豐富，這在客觀上對我國商業銀行監管部門的監管方式提出了新的要求。目前，現場檢查與非現場監管是業界公認的銀行監管的兩個有效方法。其中，現場檢查從性質上屬于事后管理，可以對銀行機構的違規違法行為以及潛在的風險進行第一時間的處理。而非現場監管則是一種持續監測的過程，能夠通過對銀行機構相關報表、數據以及運行情況等進行實時監測，從而更為有效地進行風險的監控與預測，一旦風險水平超過預警的范圍，就能及時對銀行進行提醒。由此可見，非現場監管具有事前監管的作用，并從監管成本方面看也具備優勢。在經濟新常態下，面對NS銀行混業經營的新局面，監管部門應將現場檢查與非現場監管在權重的分配上并重，并注重在實踐中將兩者凝聚成為一套相互交叉、相互配合、合理運用的監管模式。

4.建立健全內部控制機制體制，提升內部監管執行效率。NS銀行作為服務于基層的主要商業銀行之一，其內部控制機制體制的建設有其特殊性，結合實際情況應從以下三個角度入手推動內部控制機制體制的完善：一是不斷健全銀行現代化人力資源管理體系。在銀行監管的內部控制體系建設中，人力資源作為核心的內容需要對整個體系進行不斷的完善，通過不斷改進人力資源分配方式，引入市場機制，招聘優秀的人才，采取競爭上崗的激勵機制，不斷提高商業銀行人才的專業能力以及綜合素質，實現與崗位的匹配，進而提升銀行內部控制水平與效率。二是建立平衡制約機制。對自身的工作流程進行明確，以此為基礎構建起崗位責任制度，通過工作環節的層層分解實現相應的責任追究，進而形成良好的平衡制約機制，特別是對特殊崗位應當進行重點監控，堅決杜絕內部腐敗事件的發生。三是形成內部稽核監督制度。應當在保持稽核監督體系獨立性的基礎上，不斷的完善稽核方法與程序，并通過標準化管理方案的實施降低稽核工作漏洞的發生，提高內部監管執行效率。

四、結語

經濟新常態下，針對NS銀行等特殊商業銀行的監管，既是一種理論活動，更是一種實踐活動，尤其是農業商業業務不斷創新、服務對象需求多變的現實情況下，監管改革更是一種動態的捕捉與大局的把握，這就需要監管部門能夠準確、及時地作出相應的決策，通過長期的經驗積累來逐步建立起更為高效的監管體系。

（作者單位：山東財經大學金融學院）

責任編輯：宋 爽