跨行政區域水沖突及解決方式探析

孫寧

摘要：我國跨行政區域水沖突頻發，主要表現為水量沖突和水質沖突兩個方面。水資源的自然屬性和功能多樣性等因素是導致水沖突的主要原因，水沖突的實質是利益沖突。通過跨行政區域水沖突的類型化分析，檢視我國相關法律規定，從利益衡平角度探討解決水沖突的措施。

關鍵詞：跨行政區域;水沖突;利益沖突;利益衡平

一、跨行政區域水沖突的含義

跨行政區域水沖突是指我國陸地淡水水量配置失衡及污染物大量排放造成水質污染，影響社會公眾的正常生產、生活秩序引起的跨越兩個或兩個以上的級別相同或者不同的行政區域的沖突。

著手解決水量沖突和水質沖突，是解決跨行政區域水沖突的兩個基本出發點。在水量方面，我國水資源人均短缺、時空分布不均、水土配置不合理、取水量及利用不合理，導致在水資源利用和分配上存在水量沖突。在水質方面，由于經濟社會發展、生產生活等排放污染物超過水體的環境承載力，影響水資源的有效利用，造成水質污染，導致水質沖突。我國總體水質情況不容樂觀，劣質水比重較大，經濟欠發達地區發展經濟造成嚴重水污染，從而影響整個流域水質。

二、跨行政區域水沖突的實質是利益沖突

水資源是環境利益和經濟利益的載體。水量配置不合理和水污染對上述利益的實現造成阻礙，進而產生利益沖突。引起跨行政區域水沖突的利益沖突包括正當經濟利益、不正當經濟利益與環境利益之間相互交叉的沖突。

正當經濟利益與環境利益均為正當利益，是人們對改善和提高生活質量的要求，具有多樣性特點。不僅包括對經濟生活的基本需求，以及對文化生活的追求與幸福感的提升，也包括對良好環境質量的要求。但二者會發生沖突，政府承認經濟活動的合法合理性，但在協調經濟發展與環境保護的關系、最小限度的損害環境等方面存在決策不當和失誤，引起正當經濟利益與環境利益的沖突。例如政府沒有把握經濟發展與環境保護兩者是同質同源的關系，片面決策發展經濟或保護環境，片面堅持“經濟中心論”或“環境中心論”，造成一系列的經濟問題或環境問題。另外對于經濟補償與環境補償的標準不同及損失補償不當，無法達到相對平衡的狀態，造成更加負面的環境影響。

不正當經濟利益與環境利益的沖突主要體現在以破壞環境，造成資源可持續生產力下降甚至喪失為代價，獲取高額經濟效益，造成不可逆的環境損害。經濟相對落后地區為了發展經濟、節約成本、謀求自身利益的最大化，不惜犧牲環境利益作為代價，聚集了大量的高污染企業。這些高污染企業缺少相應的污水處理設施及運營的相應資質，而且為少繳納排污費謊報、漏報污染物排放量，造成大規模的水體污染。

三、跨行政區域水沖突的類型

由于沖突各方代表的利益、價值觀及實現各自利益方式等因素的不同，跨行政區域水沖突也呈現出錯綜復雜的局面。以法律關系主體為標準劃分為：

（一）行政主體間的沖突

同一行政區域內不同行政主體的沖突。在行政區域內，多個部門在職權范圍內對水資源開發利用進行分割管理，但職權邊界的涉水事務，政出多門。多個部門權限責任劃分不明，存在著職能交叉現象，浪費行政資源，效率低下。且標準口徑不統一，造成數據、措施不一致，很難同時采取統一的行動，致使水質破壞和水量分配不均，浪費嚴重。

不同行政區域間政府的沖突。不同行政區域內的公共利益不同，為維護公共利益掌握的信息也不對稱，行政區域間難以形成有效的互動。由于合作的逾期收益和對環境治理保護的認知差異，使地方政府在協作中互不信任、相互猜忌、提供不真實不準確的信息，地方保護主義盛行，并忽視污染治理，進一步加劇了跨行政區域水沖突。

（二）上下游水資源利用者之間的沖突

上下游水資源利用者之間的沖突，既有經濟、環境公益沖突，也有以企業間經濟、環境利益為主的私益的沖突。

一方主體在利用公共資源時，必然會減少其他主體對該資源質和量的享有，造成公共資源利用沖突。上游使用者利用水資源時間、空間的“優先性”必然影響下游公眾日常生活對水質與水量的需求，從而引發沖突事件甚至上升為暴力事件。另外在經濟層面上也會造成下游公眾與上游使用者的沖突，上游企業以污染水資源作為代價獲取經濟利益，使下游公眾的農業生產和漁業受到損失。上下游企業之間的沖突主要是水量和水質造成的經濟沖突，直接或者間接影響上下游企業的生產發展和產品質量，致使經濟利益與企業形象受損，從而導致上下游污染企業之間的沖突。

四、跨行政區域水沖突現行法律解決方式的檢視

1、損害救濟機制規定太過簡單

我國水資源法律大多規定了排除損害和賠償損失兩種救濟方式，補償具體性規定相對較少。救濟方式的出發點為利益填補，排除損害和賠償并不能進行充分的利益填補，不能充分解決水沖突。

一方面，引發水沖突的原因具有潛在性、累積性與長期性的特點，很難判定危害是直接的或是間接的，且間接的損失未給予相應的救濟，有失公平和合理;其次，排除損害是源頭治理的救濟方式，不能解決已形成的水沖突，而賠償損失常常圍繞經濟利益為中心，對于不表現為經濟利益的損失，如水貌的改變、植被的破壞、水生生物物種的減少等，不能起到有效的救濟作用。

另一方面，我國生態環境補償機制尚未建立。目前我國面臨資源約束趨緊、污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形態，生態補償條例的出臺與生態補償機制的構建是大勢所趨。《生態補償條例》早在2010年就已經列入國務院的頒布計劃當中，但由于事關各方面關系，不同主體利益，各地各部門政策規定分散籠統，補償領域和主客體不夠明確，方法也比較單一，資金渠道少，省級之間的補償方式在探索中，導致進展緩慢。魏伊絲提出：“單單充分賠償損失是完全不夠的，重點應當要以預防為主，防止損害發生來促進世代間公平利用環境資源。”因此預防和應急預警也是一種行之有效的方式，但是我們法律法規沒有系統的規定。

2、缺乏公眾參與機制規定

在跨行政區域水沖突中，政府具有保護水環境、解決水沖突的義務。但是政府并不是公共利益的唯一代表，對于保護水資源、防止水污染這一公共利益，政府、企業、公眾、社會組織等都可以作為代表者。水資源的保護、化解水沖突需要除政府外其他主體在其能力范圍之內參與。問題是該沖突的解決以政府為主，企業往往為了自身經濟利益而不愿參與，這使得解決跨行政區域水沖突達不到預期效果。公眾始終是公共利益最廣大的源頭，但也是最容易受到侵害的群體。保障公眾參與權的行使，不僅要在法律上規定公民享有知情權、異議權、參與權等，還要有相關的法律措施對公眾參與能力進行相對應的保障。發生沖突矛盾時，習慣于地方政府接受上級命令協調處理為主，這種狀況已無法有效化解水沖突，需要具體的參與機制來滿足公眾、企業等對水沖突矛盾解決的利益表達。

五、跨行政區域水沖突的解決建議

（一）對利益沖突各方進行利益衡平

進行利益衡平，沖突主體要認識到利益沖突主要為正當利益間的沖突。堅持“統籌”、“兼顧”和“雙贏”的衡平理念，權衡各方利益價值，正確把握各利益本質與內在關系，在社會可負擔、可承受的能力范圍中，優先保護弱勢主體的緊缺利益，堅持以損失最小化為底線，對受損方進行充分賠償與合理補償，減少利益沖突。龐德提出利益沖突的衡平原則是最小阻礙和浪費來進行利益維護。羅爾斯在《正義論》中指出正義原則之一是適用于最少受惠值的最大利益，對利益衡平指明了方向。

1、行政主體間的利益衡平

強化行政主體責任。各行政區內不同行政主體應當確保水資源利用活動不損害其他行政區域的利益。強化行政主體責任，細化行政主體考核制度與責任追究制度，根據正義原則，通過公平的綜合決策和機制對環境利益進行衡平。還要正確把握經濟利益與環境利益具有同質同源性的關系，樹立經濟發展要與環境保護統籌規劃、同步實施、協調進行的意識，不能停止經濟發展來保護環境，也不能以破壞環境為代價發展經濟，堅持優先滿足緊缺利益與利益最大化相結合。

加強行政區域間合作，完善信息交流，建立信息溝通機制和聯合監督機制，共同承擔。跨行政區域各行政主體應定期、不定期地召開會議開展技術交流，實現信息無障礙共享。雙方派出環境監察人員組成監察小組對水污染治理工作進行監察，加強對重點污染物實行市場準入控制與排放監測，健全重點污染源污染物監測管理系統，對排污企業開展聯合檢查和對口互查，對苗頭性問題和突發性事件，進行風險防范，立即采取措施，現場處理，增加互信。增加不同行政管理部門間協調的具體條款，明確其具體的職責，用統一的標準，實現各行政主體協同行動，集中力量共同治理，實現多元共治。

2、上下游利用者間的利益衡平

由于上游利用者利用水資源時間、空間的“優先性”及優先使用的程度范圍界限模糊不定，導致下游利用者對水資源原有的社會期望水平降低。上下游利益衡平應優先考慮保障下游的基本多樣性需求，這要求上游使用者對使用權利進行自我限制和抑制。在保證上游地區經濟科技發展和社會生活穩定進步的前提下，合理使用水資源，提高水資源的利用效率，在排放污染物前進行含量檢測，使排放量符合環境標準，對下游地區以最小污染損害，保障下游水量和水質能夠滿足下游的正常需求，促進水資源可持續生產使用。若上游利用者造成水資源浪費和水質污染，根據損害擔責原則，上游進行賠償、付費和修復。

上下游的利益衡平還需要下游的支持和幫助。若上游作出有利于整個水域的可持續發展及經濟和產業結構的調整，下游應對上游合理補償。上游進行生態建設要考慮本地區經濟水平和整體民生利益。部分上游地區經濟水平相對落后，缺乏水環境保護的設施、技術與資金，如果缺乏來自下游的補償，難以激勵上游地區對水資源保護進行投資。財政、資金補償方式具有短期性和局限性，下游地區可以向上游地區輸送技術、優秀人力資源、低污染產業等支持以及污染物處理基礎設施，降低污染物毒性，對風險因素進行防控，加強上游地區經濟發展、環保意識與環保管理能力，有助于上游地區經濟發展與環境保護相協調。另外上下游利益衡平所產生的成本費用分攤等問題的解決，除雙方相互協調配合外，可以通過第三方如流域協調機構進行居中協調。

補償不能只限于經濟上的補償，還要有權利及能力的補償。阿馬蒂亞·森在《以自由看待發展》中提出：“經濟發展的本質就是自由的發展，擴寬人們發展真實自由的過程，而自由是人們能夠過自己意愿生活的真實能力，自由包括各種政治權益。可行能力就是對于此人是可行的，列入清單的所有活動的各種組合。”所以經濟發展促進人的基本權利和實現權利的能力。促進社會發展不能以犧牲人的權利、能力為代價，尤其是在社會中處于弱勢地位的人。因此補償不僅要經濟補償，還要在權利上進行補償，使弱勢地位的人如經濟發展較落后的上游企業、公眾在可持續發展的能力上有所提高。

（二）完善公眾參與制度

公眾參與首要內容為公眾的參與權，參與環境管理是公民的權利，只有大多數乃至全體公民關心并參與環境管理，才能實現環境管理的民主化與科學化。應采取多種形式、途徑、機會，并制定合理、實用的程序規定鼓勵、支持、組織公民發表意見、參與討論和決策。公眾參與以異議權為核心，公眾的異議能讓政府及時發現事物的本質，事件的真實形態，集中力量解決沖突核心問題，提高行政決策的準確性與科學性。鼓勵環境保護組織的發展，促進公共部門與私人部門的有效合作，共同解決經濟與環境的關系。確立公眾和環境保護組織的獨立法律主體地位和其全面參與環境保護的權利，并完善公眾環境公益訴訟制度，對于完善公共參與制度，解決跨行政區域水沖突提供了充足的社會動力與活力。

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