空間治理視野下城市公園活化價值與策略研究*

宗 敏 蔡耳發 李秋萍 杜文武 ZONG Min, CAI Erfa, LI Qiuping, DU Wenwu

1 “空間治理”研究背景

空間治理最早于西方國家在全球化過程中應對國家治理危機而產生。政府通過與私營部門等主體合作，以整合提升國家的治理能力，即治理主體、治理手段、政策銜接、法制建設等方面的具體能力[1]。

中華人民共和國成立70年以來，我國城市建設取得了顯著的成果。然而，城市空間不平衡、不充分發展的矛盾日益突出。如何加強國土空間治理體系和治理能力現代化成為研究的重點。

本文基于城市公園體系，研究典型的城市

公園活化治理模式及代表案例，梳理其背后的治理主體、治理手段、制度與法律等，探討其適用條件，為我國城市公共空間治理提供參考，以助力實現節約并高效利用資源，提升空間復合價值，促進區域協同發展的目標。

2 空間治理背景下公園活化的價值

2.1 公園活化

通過城市公園的規劃、策劃、設計和運營管理等方面的優化和全面整合，提升公園活力，既為市民提供更優質的社會服務，又減輕政府財政負擔，同時增加企業收入來源，進而推動公園城市的建設和可持續發展。

2.2 公園活化的價值解讀

2.2.1 公園活化是城市社會效益提升的有力手段

公園活化有利于滿足市民多樣化的戶外活動需求。在高科技信息化時代下，電子產品的豐富多元與公園活動形式與內容的單一形成鮮明對比。傳統的公園活動對市民的吸引力相對較弱，公園活動內容和形式亟待豐富。公園活化正是基于市民的活動需求，通過活動策劃、活動場地和設施的更新，以及配套服務和運營措施的完善來豐富公園活動內容和形式，增加公園人氣。

公園活化有利于加強社會合作。不同程度地參與到公園策劃、規劃設計和運營管理中，將“自上而下”與“自下而上”的公園建設管理模式相結合，廣泛聽取多方意見，互相交流，協調各方利益，有助于加強社會合作，增強社會凝聚力，促進社會和諧。

2.2.2 公園活化是城市經濟效益提升的有效途徑

公園活化有利于增加公園收入，平衡公園收支。相關數據顯示，目前西部某市園博園每年的管理維護費用超過3 000萬元，長期由政府主導的公園管理對政府的財政支出帶來不小的壓力，而公園活化可以通過場地租賃等方式向企業或社會組織等有償提供活動場地，增加公園收入途徑，從而提高公園經濟效益并反哺公園管理，減輕公園對政府的財政依賴。

公園活化有利于帶動城市服務業的發展。通過公園活化對公園進行更多的活動開發，增加活動類型，完善相關配套服務，如餐飲、住宿、小商品等，吸引相關企業入駐，擴大旅游市場，有利于進一步吸引更多客源，形成產業鏈良性循環，促進城市服務業的發展，提升城市經濟產值。

公園活化有利于刺激私人投資，帶動地區經濟發展。城市公園的建設能刺激地區經濟發展，以紐約高線公園為例，新區和公園的組合使曼哈頓西區成為紐約市經濟增長最快、最有活力的社區。而公園活化通過優化公園品質，例如完善公園活動場地及設施，加強公園運營管理，增加公園活動類型等，使公園本身的吸引力增加，有利于刺激私人投資，進而帶動周邊地區的經濟發展。

3 空間治理理念下公園活化的典型模式及代表案例

3.1 國外典型模式及代表案例概述

結合發達國家非盈利機構管理運營城市公共空間的模式研究，綜合考慮策劃、設計、管運一體化的活化模式和應用效果。選取美國高線公園、布萊恩特公園和日本南池袋公園作為研究對象。所選案例均位于城市商業街區，是經過改造激活城市公共空間并帶動地區持續發展的典型代表。

3.1.1 高線公園模式

（1）執行主體

高線公園由非盈利性組織“高線之友”（Friends of the High Line，簡稱FHL）主導策劃，管理運營由“高線之友”與紐約市政府、多個私人團體共同執行。其中“高線之友”成立于1999年，由兩名高線愛好者聯合高線附近居民發起，組織規模51—200人不等[2]。主要參與廢棄高線的更新計劃；籌集資金用于高線公園建設與管理；維持公園管理運營，拉動曼哈頓西區經濟發展等。其組織架構如圖1所示。

（2）活化策略

公眾主導項目保護與開發。由“高線之友”提出保護開發計劃，通過研究證明高線計劃的經濟合理性。以此說服紐約市與聯邦地面運輸委員會出臺方案，要求城市規劃充分保護和利用高線鐵路。

周邊街區聯動發展與公園的前期控制機制。高線建設前，周邊街區的保護和更新就已經啟動，高線計劃誕生之初便將后續建設與管理運營納入考慮。

多方參與公園可持續發展?！案呔€之友”在高線公園的保護、再開發和后期管理過程中發揮著積極乃至主導作用，通過活動組織、資金募集、周邊商品銷售等運營方式保障高線公園的自我運維。

（3）保障制度

規劃部門基于高線公園進行了區劃法規的修訂和特殊條例的制定，具體內容包括[3]：一是利用工業遺址提高居住服務質量。轉變高架鐵路的功能，創造為周圍居住區服務的公共空間，尤其為提升中低收入者的居住質量服務。二是保護區域藝術走廊集中的獨特性。結合高線周邊的藝術區，從保護更新的角度出發，充分發揮其藝術特點以帶動區域復興。三是尊重私有財產。準許高架下土地擁有者將地面層建筑面積轉移成高線上的“可用面積”，通過開發權轉移和容積率獎勵刺激周邊項目投資。

3.1.2 布萊恩特公園模式

（1）執行主體

布萊恩特公園從策劃到設計再到管理運營全程由BPC（Bryant Park Corporation）主導。BPC在紐約市政府的許可下于1980年成立，是一家非營利性公司。該公司擁有布萊恩特公園管理和運營權。其管理機構由董事會和管理團隊組成，其中管理團隊具體架構如圖2所示。

（2）活化策略

非盈利性公司主導項目改造與管理。由BPC主導布萊恩特公園的景觀營造及維護，提供更好的社會服務[4]（如慈善活動、青少年服務、提供工作培訓等），以及進行商業開發推廣（主要包括策劃各種節日和活動、印刷地圖冊和廣告手冊、豐富商業業態等）。

以BID模式自籌資金運營管理。公園BID（Business Improvement District）主要是指某個地區內的業主通過自我征稅等方式籌資提供街區維護等服務的利益共同體區域[5]。布萊恩特公園在成立BPC的基礎上，通過BID模式實現自籌資金運營管理。具體資金來源包括：活動收費、租金、BID專項稅、捐贈、利息及其他收益等[4]。

地域經濟發展與公共服務提升。在BPC的主導下，布萊恩特公園通過不斷提升使附近的房地產增值；同時通過良好的運營管理增加公園人氣，將公園打造成為紐約市旅游地標，帶動了城市經濟的發展。（3）保障制度

主要為BID制度。BID項目的申請、組織機構的職能、權限及規模大小受到州法律及地方法律的制約并獲得官方授權。盡管不同商業改良區在具體法規條款及合同內容上存在差異，但其立項、資金來源、職能及管理4個方面內容大致相同[5]。

3.1.3 南池袋公園模式解析

（1）執行主體

南池袋公園由東京都公園協會主導策劃，由豐島區公園管理部門主導管理、“南池袋公園促進會”和園內咖啡餐廳經營者協助管理。其中“南池袋公園促進會”由政府、市民、社區代表等利益相關者合作成立①，具體組織架構如圖3所示。主要職能是討論公園使用準則、為提升公園魅力定期舉辦研討會以及審議公園活動申請等。

（2）活化策略

公眾參與項目策劃。公園所在豐島區召開研究會，聽取公園周邊土地管理者和居民的意見，提出在公園內設置咖啡餐廳的建議。

建設過程私人融資。公園內咖啡餐廳由區建設、持有并進行樓層出租，內部裝修委托給經營者?？Х炔蛷d經營者通過公開招募的方式選定，即由申請者提出申請后，區內召開研究會最終確定由區內經驗豐富的私人企業接管。

運營收入反哺公園管理?？Х炔蛷d經營者每年需繳納約1 930萬日元的租金②。這部分資金用于公園管理，占管理總費用的一半以上，大大減輕了政府管理的財政負擔。

（3）保障制度

南池袋公園采用了Park-PFI（Private function institution）制度。這是一種“收益還原型”公園運營制度，其核心在于付費服務設施的設置。采取公開優選、嚴格準入的方式，對其進行市場化經營，并通過該設施產生的收益，反哺公園設計、建設、改造及持續管理[6]。

圖1 高線公園管理組織架構圖

圖2 布萊恩特公園管理組織架構圖

圖3 南池袋公園管理組織架構圖

3.2 國內典型模式及代表案例概述

國內策劃、設計、管理運營一體化發展的城市公園主要以兩種模式存在：一是主題公園模式，二是公園—地產聯合開發模式。

3.2.1 “錦繡中華”主題公園模式解析

特色文化引領公園發展。華僑城以“中國文化產業的領跑者”為戰略定位。在此基礎上，錦繡中華通過微縮景觀展現中國傳統文化的精髓，并從景觀展示到動態藝術表演、娛樂參與全方位文化滲透，以文化作為驅動力，引領公園發展[7]。

“旅游+地產”雙核驅動。以主題公園為核心，將公園價值延伸到房地產產業，形成以主題公園為核心功能區，四周布設居住區的產業集聚，實現以旅游帶動地產，地產反哺和補充旅游的產業互補格局。

運營方式多樣化。華僑城以主題公園客源為依托，創造了獨具競爭優勢的主題公園演藝活動。包括晚會式、廣場式、音樂和歌舞史詩形式的旅游文化演藝。此外，在科技發展下將文化內容與現代科技相結合，增強活動參與性和體驗性。

3.2.2 麓湖紅石公園模式

企業主導開發、建設與管理。麓湖紅石公園由萬華集團主導開發、建設與管理，充足的資金投入加上優秀的設計與建造團隊使得紅石公園從一期建成后便受到居民的歡迎。其后的管理及維護也得益于開發商源源不斷地投入資金和人力，從而使其保持良好的狀態。

公園與地產聯合開發。麓湖紅石公園位于麓湖生態城中心地帶，公園屬于地產開發附屬產品[8]。開發商希望通過紅石公園的打造為居民提供優質的居住環境，進而提升地產價值。該公園的成功建設使麓湖生態城吸引了更多客戶和社會的關注，促使更多開發商和政府考慮建設類似的社區公園。

3.3 小結

美國與日本在拓展城市公共空間的多元管運模式方面進行了積極的探索。在所選案例中，公園的再開發均有非盈利性機構的加入，同時政府提供相應的支持，通過公私合作促進公園與區域經濟的發展（見表1）。其中高線公園推動了紐約市區劃法規的增訂；南池袋公園促進了Park-PFI制度的進一步完善。這些公園活化的成功案例對城市公共空間管運的法律及制度的完善起到了積極的推動作用，有助于借助更多的公園帶動城市發展。

國內目前較為成熟的城市公園活化模式主要存在于以企業為主導進行開發建設的主題公園。由于這類公園商業價值較高，企業可發揮的運營方式多樣（見表2），故管運效果較好。而社區公園與地產開發相結合也逐漸受到開發商的重視，利用公園帶動房地產增值也成為較為常見的模式，由于資金充裕，其建設后的管理效果通常較好。然而，這兩種模式均存在公眾參與弱的特點，且政府直接將開發管運權交給企業，對于主要追求經濟利益的企業來說，公園作為準公共產品的公益屬性逐漸被削弱。

表1 國外公園活化典型模式及代表案例

表2 國內公園活化典型模式及代表案例

4 空間治理視野下公園活化的策略

4.1 全程通治

城市公園的治理需要從開發、設計、建設、管理運營全過程整體考慮，統籌安排（即“全生命周期”活化）。公園的生命從其向公眾開放時開始，且會隨著人們需求的變化不斷調整[9]。而傳統的城市公園開發、建設及管理運營各個階段常常處于分離狀態（見圖4），大多數公園建設完成后便交由政府管理，公園建設量越多，管運費用就越高，使得一些財政不足的地區公園逐漸僵化，失去活力。

“全生命周期”活化正是基于公園的“生命體”屬性，將其分為開發、設計、建設、管理運營4個生命階段。上一個階段尚未開始便考慮后續階段的發展，使公園具備源源不斷的活力（見圖5）。

圖4 傳統分離的開發建設流程圖

圖5 全生命周期公園活化策略示意圖

圖6 傳統治理示意圖

4.2 多元共治

城市公園的治理需要聯合多方力量，共治共享。作為準公共產品，城市公園外部性的受益者——土地權所有者、房地產開發者、商業經營者等與政府及納稅人之間出現了負擔的不平衡。在政府財源充足的時候，不平衡被掩蓋；反之，這種不平衡會加劇[10]。

目前我國正處于快速建設后期階段，傳統的“政府提供，公眾使用”模式（見圖6）具備潛在的經濟風險，而多元治理有助于企業與政府分擔風險。此外，市民的參與也有助于提升公共空間的社會效益（見圖7）。但需要建立完善的法律制度作為多元治理的保障，避免權責不清的問題。

圖7 多元共治示意圖

圖8 因地特治示意圖

4.3 因地特治

城市中位于不同區域的公園應采取對應適宜的治理模式（見圖8）。比如以布萊恩特公園為代表的BID模式和以南池袋公園為代表的Park-PFI模式適用于舊城中日益衰敗的老商業街區。高線公園模式適用于工業區轉型發展。這些模式均通過激活城市公共空間以帶動區域經濟的發展，是舊城更新治理的典范。

而我國的主題公園模式與公園—地產聯合開發模式則適用于城市新興發展區，通過地產與旅游業混合開發，使城市公園具備可持續的活力，進而帶動一些城市郊區或遠離市中心區域的發展。

5 結語

城市公園具備準公共產品與公共資產的雙重屬性。多樣化的治理模式與配套的制度支持有利于城市公園的現代化治理。公園活化作為城市公園治理的有利手段，對其活化策略的探索旨在拓展城市公共空間的治理方式，加強城市公共空間的治理能力。

不可否認，美、日兩國與中國的公共空間在產權屬性、資金來源及城市管理制度等諸多方面存在較大差異，但本文關于其典型活化治理模式的研究對當前我國城市公共空間的治理依然具有一定的參考價值。更多的模式和制度的探索也是未來需要繼續努力研究的方向。

注釋

① 組織架構來源于筆者訪談，被訪談者：細野哲央。

② 數據來源為筆者訪談，被訪談者：細野哲央。