基于國土空間規劃管理視角的上海高質量土地儲備的思考

王玲慧 WANG Linghui

0 引言

土地儲備工作，是指各級人民政府依照法定程序，在批準的權限范圍內，通過收回、收購、征收、征用或其他方式取得土地使用權的過程和行為，是政府實現宏觀調控和管理的重要政策工具[1]。上海是我國內地首個組建土地儲備機構的城市，20多年來，上海土地儲備工作由粗放式向精細化不斷深化，對推動上海建設“四個中心”和國際化大都市建設發揮了重要的支撐作用。但與此同時，在新時代國土空間規劃體系變革的背景下，要落實好“上海2035”國土空間規劃管理，現有土地儲備相關基礎工作仍相對薄弱，特別是如何有效對接“上海2035”，關注生態文明下國土空間規劃管理的特點，強調在資源環境緊約束下，探索高密度超大城市可持續發展的新模式，并形成動態維護和實施監督的全過程運營機制[2-3]；上海土地儲備工作如何做到規劃先行、統籌創新、強化監管，進一步提升服務城市發展的能力，促進城市經濟、社會、生態全面協調可持續發展，實現高質量土地儲備，是值得探索的重要課題。

1 上海土地儲備的歷史演進

土地儲備工作與土地有償使用制度的建立與完善、土地市場的培育與發展密不可分。其發展充分體現了土地資源配置方式由計劃向市場配置轉變，土地利用方式由粗放型向集約型轉變，土地管理從資源管理向資源資產資本一體化管理并重轉變的過程[4]。1996 年，上海率先組建土地儲備機構——上海市土地發展中心；20多年來，上海土地儲備工作在改革中不斷創新，主要經歷了以下3個階段。

1.1 土地儲備工作的起步階段（1996—2008年）

2004 年，《上海市土地儲備辦法》（以下簡稱“《辦法》”）出臺，標志著上海土地儲備制度的正式建立。《辦法》明確規定上海市土地儲備中心是上海市政府設立的土地儲備機構，在本市區域范圍內實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發，承辦儲備地塊按計劃供應的前期準備工作。各區（縣）政府設立一個土地儲備機構，在本區（縣）區域范圍內實施土地儲備。上海市土地儲備逐漸從市場主導型轉變為“政府主導、市場運作”模式，并且按照“聯合、聯手、分責、共享”的原則，建立了市、區合作的土地儲備工作機制，推動了重大工程建設和黃浦江兩岸開發建設，以及新一輪舊區改造工作和城市化進程。但在這一時期，由于市、區土地儲備機構、城投公司、經濟園區、管委會等均可參與土地儲備，各自為政的現象比較突出，土地儲備模式比較粗放。

1.2 土地儲備體制機制梳理規范階段（2008—2016年）

2008年底，上海將城市規劃管理職責和國土資源管理職責加以整合，上海土地儲備工作邁入科學化、規范化的新階段。在此基礎上，上海于2010年開展了各區土地儲備規劃編制工作，并初步摸清了區縣土地儲備底庫[5]。2015年上海市人民政府《關于編制上海新一輪城市總體規劃的指導意見》提出，建立與創新驅動發展相適應的規劃和土地管理制度，按照“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的總體要求，創新土地收儲利益分配和供應機制，實現全市規劃建設用地總量“零增長”，從而促進土地儲備工作的科學化水平再提升。2016年上海市土地儲備中心劃歸上海市規劃和國土資源管理局后，基本理順土地儲備工作的相關機制，初步建立健全各項工作制度。

1.3 土地高質量儲備與精細化管理發展階段 （2017年至今）

黨的十九大以后，進入新時代發展格局，為適應新形勢、新環境對土地儲備工作的要求，需要不斷加強資源管理與政策的統籌，實現土地高質量利用，深化土地儲備規劃與信息化技術相結合。同時，在我國機構改革和職能調整背景下，上海市規劃和自然資源局的成立也對土地儲備的發展目標與戰略導向提出了更高的要求。顯然，20多年來上海土地儲備工作在不斷改革創新中被推向新的高度，也亟待思考新的發展方略。

2 當前上海土地儲備工作存在的主要問題

上海土地儲備工作起步較早，且在土地儲備實施過程中聚焦重大項目、重大工程建設、新城和新市鎮建設及舊區改造等民生工程，在保障凈地供應、優化營商環境、落實國土空間規劃、促進節約集約用地、服務民生和落實生態文明建設等方面發揮了重大作用。但在新時代新要求下，對標“上海2035”國土空間規劃管理要求以及高質量土地儲備的自身訴求，上海土地儲備在工作機制和管理模式上還存在一些問題，主要表現為以下4方面。

一是宏觀規劃引領不足，缺少市域宏觀層面的土地儲備專項規劃的引領。由于歷史原因，上海目前土地儲備的工作模式還基本處于計劃跟著項目走的階段。盡管上海各區在“兩規合一”后的2010年編制了一輪土地儲備規劃，并在后續編制了四輪三年土地儲備滾動計劃，但由于市域層面專項規劃的缺失，導致后續對計劃安排引導不足，區域聯動乏力，特別是就如何有效落實“上海2035”總規空間管控要求，尚缺乏宏觀層面有效的統籌與引導。

二是資源本底不夠明晰，缺乏對市域可儲備土地資源總量、結構和空間分布情況的空間管控力度。土地空間資源是支撐土地儲備管理工作的基礎。由于市域土地儲備專項規劃研究的缺失，導致對可儲備土地資源的空間分布及功能、布局、轉型、生態等情況難以掌控，增量和存量統籌發展存在困難，難以明確土地儲備潛力規模，導致在區域土地儲備的潛力、項目安排與土地供應之間缺乏聯動，不利于對全市土地資源進行前瞻性地統籌把控。

三是統籌協調力度不夠，協調實施機制的建立健全難度大。土地儲備在“條”上涉及規劃資源、發改、建設、財政、水務、生態環境等多個部門，在“塊”上則涉及各區；如此復雜的“條塊”關系本身就對統籌協調提出了較高的要求，亟需在市級層面建立強有力的協調機制，統籌安排規劃、計劃、資金等方面，確保土地空間、資金等要素與規劃土地政策能有效匹配。未來如何建立健全土地儲備的協調實施機制是保障土地儲備落實的重要舉措。

四是信息化建設滯后，大數據與智慧城市背景下的土地儲備要素信息系統的缺失導致土地儲備管理仍處于比較粗放的階段。土地儲備信息系統的缺失導致對全市土地儲備管理相關要素的底數和變化情況不能及時準確掌握，對全市土地儲備的服務和指導缺乏有效的抓手，與當前智慧城市和“一網通辦”等要求不相符合，直接影響了全市土地儲備管理的質量與水平。

3 實現上海高質量土地儲備的戰略思考

3.1 面向“上海2035”新格局, 高質量土地儲備應服務城市發展戰略布局

2017年12月，《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》經國務院批復，規劃到2035 年“基本建成卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”[6]。該規劃在空間上明確了上海未來發展的“一張藍圖”，也為高質量土地儲備明確了空間坐標。此后，隨著《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》和《國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案的通知》等文件和規劃的相繼發布， 未來上海“東西聯動、兩翼齊飛”的發展格局已逐漸顯現[7]。

顯然，進一步明確上海高質量土地儲備的戰略布局、空間結構和推進時序，不僅有助于對土地資源的統籌兼顧，更有助于發揮土地儲備對上海空間戰略的支撐作用。一方面，落實“上海2035”總規目標，以優先保障生態環境、公共服務、交通基礎設施、重大戰略性項目等重點領域用地為導向，與城市更新、建設用地減量化工作有機銜接，科學安排儲備規模及計劃，優化完善經營性用地儲備結構，優先儲備存量建設用地，合理引導儲備空間向特定空間集聚，有助于更好地指導市、區兩級土地儲備機構開展土地收儲工作。另一方面，進一步服務中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區和長三角區域協同發展的國家戰略，及“一江一河”和中央活動區建設等上海重點工作，有助于更好地提升城市能級、實現高品質發展，促進區域經濟社會基礎設施一體化等。

3.2 國土空間規劃體系變革下, 高質量土地儲備應實現全過程治理

2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確指出，“依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制”，“以多規合一為基礎，統籌規劃、建設、管理三大環節，推動多審合一、多證合一”[8]。這既標志著新時代國土空間規劃體系“四梁八柱”的基本形成，更標志著國家空間治理體系的日趨完善。在上海，當前正逐步建立以上海國土空間近期規劃為基礎、以總規實施年度監測為手段的總規實施動態推進機制，以更好地對全市總體規劃實施進行全過程、常態化和制度化的管控。同時，統籌規劃、建設、管理三大環節至關重要。為此，與全市國土空間規劃體系變革相適應，高質量的土地儲備同樣需要重視精細化、過程化治理。一方面，應以全市總體戰略布局為框架，結合全市國土空間近期規劃、各區“十四五”規劃、年度重點項目等，深化細化全市土地儲備專項規劃、三年滾動計劃和年度計劃，并以此指導各區土地儲備工作。另一方面，逐步構建全市土地儲備規劃實施評估和動態修編機制，建立全市按規劃和計劃落實儲備項目、按節約集約方式用地、按資金和市場情況調控儲備用地的彈性機制，進一步強化儲供聯動，充分發揮土地儲備對土地供應的調控作用。在此基礎上，逐步健全完善過程化、規范化、精細化的土地儲備治理機制。

3.3 落實“一網通辦”和優化營商環境 , 高質量土地儲備應實現數據的實時更新與整合

2019年10月，國務院發布《優化營商環境條例》，要求“政府及其有關部門應當進一步增強服務意識，切實轉變工作作風，為市場主體提供規范、便利、高效的政務服務……推動政務服務事項在全國范圍內實現一網通辦”。上海規劃資源系統正在加快信息資源的融合整合，探索信息治理對業務發展的支撐作用的發揮。為此，高質量土地儲備管理必須加快智慧化、信息化建設，根據上海關于規范和加強土地全生命周期管理的要求，在“上海2035”、土地儲備專項規劃、土地儲備三年計劃等的指引下，以上海市規劃資源系統信息平臺為基礎,構建覆蓋全市范圍的全口徑、動態化、一體化、全要素的土地儲備信息管理系統，強化土地儲備信息與規劃土地管理等的銜接共享，實現數據的實時更新與整合，提高本市土地儲備工作規劃管理、計劃編制、運作程序、工作標準、信息管理的全過程管控能力。

4 實現上海高質量土地儲備的對策建議

著眼于落實“上海2035”國土空間規劃管理的管控要求，新時期上海市土地儲備工作應圍繞強化規劃引領、推進土地儲備專項規劃和計劃編制與管理，健全完善土地儲備的過程化、精細化治理，創新信息化支撐下土地高質量儲備的發展思路。

4.1 以編制上海土地儲備專項規劃為抓手, 強化土地儲備規劃引導, 有效指導各區土地儲備計劃的編制和管理

為更好地保障“上海2035”總規實施，加快落實中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區和長三角一體化國家戰略，以服務于上海高質量發展和城市能級提升為宗旨，按照加強規劃引領和強化規劃思維的要求，聚焦破解超大城市資源緊約束發展瓶頸問題和土地高質量利用，強化存量用地的高質量、全生命周期管理，以土地儲備精細化管理、土地集約利用、生態文明建設、城鄉用地統籌發展為導向，進一步在“儲備土地”上挖掘空間，圍繞市域土地空間資源管理，開展聚焦空間重點板塊、重大基礎設施、重大項目的土地儲備專項規劃研究。

上海市土地儲備專項規劃研究著眼于落實“上海2035”國土空間規劃管控要求，空間范圍覆蓋整個城市化地區，聚焦中近期發展。規劃主要解決“地從哪里來，地到哪里去，資金如何平衡”等重大問題，以服務重大項目與民生工程、平衡資金投入和出讓收益、統籌存量項目和新增項目等為原則，確定全市土地儲備的未來潛力空間、重點分區和儲備用地結構。規劃內容主要包括土地儲備的發展戰略、發展定位、資源分布、布局結構、空間導向、資金需求、儲備機制和實施策略，同步開展重大項目土地儲備、戰略留白區土地儲備機制等相關研究，并在此基礎上形成分區引導，具體指導市、區兩級土地儲備機構開展土地儲備專項規劃以及三年滾動計劃和年度計劃的編制和管理（見圖1）[9]，充分發揮規劃的導向作用。

圖1 上海市土地儲備專項規劃研究的主要內容和技術路線

圖2 上海市已立項土地儲備空間分布圖（局部示意）

圖3 上海市土地儲備潛力空間分布圖（局部示意）

4.2 以精細化治理為導向, 依托信息平臺, 構建上海土地儲備空間“潛力庫、項目庫、供應庫”

以土地儲備專項規劃研究為引領，將土地儲備三年滾動計劃和年度計劃作為土地儲備計劃管理的重要抓手，落實“上海2035”要求，引導各區、各重點區域，以信息系統綜合地理服務功能為載體構建“三庫”——可儲備土地資源“潛力庫”、土地儲備實施“項目庫”和儲備土地“供應庫”。一是按照上海土地儲備專項規劃，結合各區規劃空間布局和重點導向，以控詳規劃為基礎，切實摸清可儲備土地的規模、分布、使用和規劃用途情況，建立可儲備土地資源“潛力庫”（見圖2-圖3），為編制高質量土地儲備計劃，提高土地儲備項目實施效率奠定基礎。二是在統籌安排全市儲備計劃的基礎上，著力于促進城市功能完善、布局優化、轉型升級、生態優化，確保各區重點開發區域、重點領域、重大基礎設施和民生項目用地，在開發時序和空間布局上，統籌發展增量和存量，建立土地儲備實施動態“項目庫”，確保土地儲備空間與各區總體規劃導向一致，穩定土地儲備庫容。三是土地儲備項目完成收儲入庫后，統一納入儲備土地“供應庫”。根據土地市場情況，結合城市宏觀調控政策要求和各區項目推進情況，有序供應土地市場，力求形成合理有序、梯度推進、庫容穩定的土地儲備和供應體系。

業務流程標準化是優化營商環境的重要內容之一，《優化營商環境條例》指出，“政府及其有關部門應當推進政務服務標準化”。2018年，國土資源部聯合財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員頒布《土地儲備管理辦法》（修訂版）。為此，應以優化營商環境為前提，推進在新的規劃資源體制下土地儲備業務的優化和完善。一是進一步優化儲備工作全周期管理。如圖4所示，將一般性的土地儲備項目總體分為前期準備、項目立項、項目實施、期間（入庫）管理和土地供應5個階段[10]，覆蓋從土地儲備計劃到土地供應的全周期管理，制定土地儲備項目總體審批流程及市政府交辦項目和舊改項目的業務操作流程。二是規范土地儲備資金全程管控。從項目立項的投資估算審核，到項目實施過程中的投資監理動態審核，再到最終的成本認定的全周期資金監管，以更好地控制土地儲備成本，提高財政資金使用效率，有效防止系統金融風險。三是制定上海市土地儲備標準化文本。包括土地儲備相關業務標準化合同匯編、上海市土地儲備中心工作手冊等。

4.3 著眼于優化營商環境 , 大力推進土地儲備業務流程標準化建設

4.4 基于規劃資源信息平臺, 建立土地儲備相關要素數據更新機制, 實現規劃、計劃和項目的全過程管控

按照加強土地儲備過程監管的要求，上海市土地儲備應進一步加快面向全市的動態化、一體化、全要素的土地儲備信息管理系統建設。根據土地空間資源管理的總體要求，結合上海市規劃資源系統數據融合整合的要求，優化業務流程和完善功能升級，通過“業務流”和“資金流”兩條主線，對土地儲備工作進行規范化、標準化的實時管理。

一是建立土地儲備信息系統數據更新機制，在上海市規劃資源系統信息平臺上運行，由市、區兩級土地儲備機構共同填報或自動采集，使用有關規劃、測繪、農轉用、供地等數據，統計分析結果，全面反映土地儲備工作動態，使土地儲備工作能夠有序、可控、規范地運行。二是完善對土地儲備計劃實施情況的跟蹤評價，實時掌握儲備土地實施動態，以信息系統功能模塊為依托，形成土地儲備計劃編制、土地儲備項目實施、儲備土地供應、土地臨時利用和項目資金結算審計為閉環的全生命周期管理鏈條，將各環節有關的土地儲備業務全部納入其中，實現對土地儲備工作的全流程管理。

圖4 上海市土地儲備工作流程圖

4.5 構建土地空間資源和資產分布“一張圖”, 實現信息化支撐下的土地儲備高質量精細化管理

在規劃資源管理平臺基礎上，按照“橫向到邊、縱向到底”的管理原則，通過業務梳理、流程再造，將土地儲備管理與土地儲備計劃審批、土地供應相關聯，強化重要環節的管控，有效提升上海市土地儲備精細化管理水平。此外，還按照國家和上海對土地儲備資金管理的要求，建立嚴格的土地儲備資金管理制度，依托信息化系統，根據項目進度情況、項目合同及有關資金管理政策文件要求，對土地儲備機構資金來源和資金使用情況進行綜合管理，資金管理包括資金概算、資金計劃、資金申請、資金撥付、資金結算、決算審計等。根據項目進度和資金投入情況，實時反映土地儲備財政投資情況，項目竣工完成審計后，自動生成資產報表；采用信息化手段，摸清土地儲備資產分布、資產價值、資產利用及財政投資等情況，確保國有資產目錄清晰、完整、可靠。通過構建土地空間資源和資產分布“一張圖”，實現信息化支撐下的土地儲備高質量精細化管理。

5 結語

2019年10月，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確了“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”的頂層要求。高質量土地儲備工作本質上是要優化構建以高質量發展為導向的政府土地儲備治理體系。本文針對新時代上海土地儲備工作面臨的形勢與任務，著眼于有效對接和落實“上海2035”總規，注重生態文明下國土空間規劃管理的總體要求開展研究，提出若干策略建議。同時，必須指出：土地儲備工作涉及條塊關系復雜，運行周期較長，要建構整體、動態、有效的實施管控體系，實現高質量土地儲備的目標需要開展多維度的系統研究。