上海市中近期住房發展思路及規劃策略探索

黃 砂 HUANG Sha

0 引言

根據國務院關于“上海2035”總體規劃的批復要求，上海住房發展要始終牢牢把握“堅持房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，始終堅定不移瞄準“讓全體人民住有所居”的工作總目標，始終創新實踐“加快多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”的工作路徑，堅持創造優良人居環境，適應人口結構變化和城市發展需求，合理安排居住用地布局及其配套設施建設，促進職住均衡發展[1]。

自上版總體規劃實施以來，上海經歷了快速城市化的發展階段，城市居住用地快速拓展，市民居住水平大幅提升，舊住宅改造有力推進，住房保障覆蓋面不斷擴大，幾十年一直困擾上海的住宅短缺矛盾基本得到解決。但長期來看，住房發展不平衡、不充分的問題依然存在。目前上海住房發展的主要矛盾已經不在于總量方面的供給不足，而在于住房發展結構的全面優化，尤其是各層次供給與需求有待進一步匹配、協調與平衡，更應該在“上海2035”的中近期建設過程中引起重視，并通過優化住房發展思路和實施策略加以控制引導。

1 住房體系發展的不斷完善

1.1 “上海2035”引領下的住房發展

住房發展同其他許多重要的城市功能一樣，已由“增量拓展”走向“存量更新”。住房發展是深化“上海2035”的重大專項內容之一，專項規劃應突破單一系統或工程性思維，綜合考慮各系統的交互性以及與城市空間的銜接，承載落實超大城市轉型發展的系統化任務[2]，住房專項的發展目標和發展導向也在發生轉變。2000—2010年，上海城市居住用地快速拓展，上海住房建筑面積累計增量約3億m2，住房建筑面積以3 000萬m2/年左右增加①，按城鎮常住人口計算人均居住面積提升至28.3 m2（見圖1）。自2010年以來，住房建設增速漸趨放緩，與此同時，上海常住人口增長進入平穩階段（見圖2），住房體系也由滿足居民的基本居住需求轉變為適應不同類型群體的多層次需求上來。上海新增住房供應將面臨資源緊約束，尤其是土地資源的日漸稀缺[3]，存量時代的住房發展任務不再一味強調住房總量新增，而是聚焦住房在新時期建設中出現的新矛盾和新問題，優化國土空間規劃布局，合理調控城鎮居住用地規模。但規模總量上達到規劃目標，不等于規劃真正實現[4]。由于住房建設較其他城市建設內容來說具有一定不可逆性，更需注重中近期規劃的銜接和探索，并結合國家和上海未來發展的總體導向和趨勢，協同其他重大專項內容，共同指引上海面向2035年的全球城市建設。

圖2 上海市2000—2018年常住人口、戶籍人口、外來人口變化情況

1.2 當前主要發展趨勢

基于上海土地和空間資源相對緊缺的特點，全市住房供應中主要存在以下3個趨勢。

1.2.1 待匹配——住房供地模式逐步發生轉變

傳統住房供地模式與居住用地可持續供應要求待匹配。“上海2035”提出建設用地總規模不超過3 200 km2，至2020年建設用地總規模不突破3 185 km2。從全市層面來看，“十三五”期間上海城市建設用地供應即將達到緊約束邊緣，考慮上海近年來實際供地情況，已沒有大規模供地的潛能，并且只有約1/3屬于新增用地，其中存量更新建設用地比重呈逐步上升趨勢；即使是新增供地，也位于較偏遠的郊區。按照全國住房和建設工作會議②提出的“穩房價、穩地價、穩預期”的房地產市場平穩健康發展目標，通過住房需求相對集中地區的存量建設用地轉型，創造持續、穩定、集約的居住用地有效供給將成為未來引導住房總量規模合理發展的重要方面。

1.2.2 待協調——適應人口結構調整的類型 需求日趨多元

單一的住房開發類型與不斷優化的人口結構待協調。近10年來，上海正在經歷“本地人口城鎮化”和“外來人口本地化”的雙重城鎮化發展路徑。一方面，以戶籍居民為主的住房改善性需求不斷增長。傳統“四位一體”住房保障體系是在住房發展尚不全面的背景下，用來保護中低收入群體的公共政策手段，而不是再分配手段；在資源緊約束和中等收入群體擴大條件下不能作為住房需求改善和住房水平進一步提升的干預工具，而應發揮其托底作用。另一方面，引進人才、外來務工人員、農轉居人口成為上海新增人口的主要來源。促進生產要素特別是勞動力的流動是發展的關鍵，也是城市化的核心[5]。外省市來滬的900余萬常住人口中，15—39歲年齡段的人口比重約占65%，在同一年齡段的全市常住人口中，該比例約為60%，均超過戶籍人口。大量外來年輕人來滬，一定程度上緩解了上海的老齡化進程（上海早在1979年就進入老齡化社會，2018年戶籍常住人口老齡化率約21.8%），同時也對多樣化的住房類型提出了迫切需求。如距離就業地點相對較近的“人才公寓”或“租賃住房”、購房成本相對較低的“中小套型住房（90 m2以下）”（見圖3）、滿足首次置業或改善置業“三代居”需求的小三房（90—110 m2），以及鄰近老年人服務設施、適宜居家養老的“適老化住宅”等類型[6]，對住房的多元和高質量發展需求也促進了混齡社區的改善和城市活力的提升。

1.2.3 待平衡——城鎮住房更加關注空間發展績效

級差式的資源要素集聚與均等化的基本公共服務待平衡。在城鎮住房布局方面，住房空間拓展更加注重與人口分布、就業崗位、交通支撐、公共服務等相匹配。上海中心城集聚了大量優質人才、技術、資金、知識等資源和生產要素。雖然中心城7區③居住用地面積只占全市居住用地比例約18%，但現狀城鎮人口規模約占32%，就業崗位密度約占37%；外圍6區④居住用地面積雖占約36%，但城鎮人口規模只占約27%，就業崗位密度只占約25%（見表1）。若分圈層來看，中心城（外環高速以內區域）更是以全市約35%的居住用地資源吸納了近50%的人口⑤。相比于“99版總規”中“疏解中心城過密人口”的提法，“上海2035”進一步提出，“提高新城、新市鎮的人口密度、就業崗位密度和城市空間績效”。中近期關注住房空間發展績效，不再是傳統的“以人定房”或“以房控人”，而是注重公交可達、公共服務覆蓋、環境品質等因素，合理引導不同區域住房實現開發強度、開發類型等的差異化發展。

圖3 上海市各區中小套型住房按建筑面積占比圖

表1 2018年上海市中心城與外圍各區居住用地、城鎮人口規模、就業崗位占比情況（單位：%）

2 中近期住房發展目標

2.1 住房發展目標的變遷

黨的十九大首次提出“中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段”，城市發展也由高速增長階段進入高質量發展階段。上海作為中國城鎮化高水平發展的代表城市，提供更為多樣的公共服務是進入高質量發展的主要特征；與此同時，覆蓋范圍更廣、質量更高的公共服務將吸引更多愿意付出一定成本的家庭和企業，為城市發展創造和貢獻更多的現金流。在城市不斷獲得現金流，并用現金流不斷改善公共服務以提升自身發展質量的過程中，住房制度由于對勞動力的財富積累和成本支出有著重大影響，成為“以人為本”時代最主要的政策杠桿[7]。首先，高質量發展所需的各領域人才及勞動力對住房產生了新的訴求，各類發展不匹配、不協調、不平衡的供求矛盾需要通過適宜的住房一攬子解決；其次，降低住房成本可以大大降低企業的勞動力成本，需要通過住房規劃和住房政策的引導，促使產城融合、職住平衡；再次，在基本公共服務均等化的導向下，提倡滿足不同居住群體的不同服務需求，因而大力發展住房租賃市場，加強中小套型住房建設，通過多措并舉的方式完善住房供應結構，更多帶有新時期、新領域、新技術特征的創新型企業也就更容易生存。

上海長期以來以保障性住房和市場化住房兩大板塊構成的住房體系面臨進一步職能轉變：保障性住房應強化公共性和托底性；市場化住房應注重多樣性和可負擔性；租賃住房既不同于市場化的商品住宅，也不同于政府主導的保障性住宅，而是屬于處于兩者之間的社會化租賃體系，既需要政府的優惠政策保障，又需要長期可持續的市場化運作[8]。因此，需要深化供給側改革，住房發展目標逐步轉變為完善多樣化的住房供給體系。從長遠來看，應更加關注住房供應結構的合理性，如保持一定比例的中小套型住房、持續改善租售比例、通過多樣化住房供給滿足不同群體的多樣化居住需求等；更加完善舊區改造機制，逐步解決與老舊住房、居住困難群體生活相關的急難愁問題；更加突出住房空間發展績效，優化部分地區職住平衡、產城融合程度等。

2.2 與總體發展目標的協調適應

圍繞中央對上海的要求和上海自身發展的趨勢特點，堅持以居住為主、以市民消費為主、以普通商品住房為主，多渠道增加租賃住房，完善住房租賃管理制度，構建更加完善的住房發展體系。

上海“正處在市場調控的關鍵期、住房困難矛盾的轉換期和住房租賃體系的構建期”⑥，中近期住房發展應緊緊圍繞“上海2035”總體要求，繼續以優化完善住房供應結構為主要任務，近期多渠道增加租賃住房和中小套型住房建設，結合城市更新盤活存量土地資源，推進舊區改造，同時持續穩定地釋放住宅供應；中期結合人口結構變化和城市發展需求，以“住有所居”為理念導向，以政府為主提供基本住房保障，以市場為主滿足多樣性住房需求，建立全市住房發展績效長期評估機制。根據住房發展實際情況，適時調整優化住房供應節奏，完善住房總體布局，提升住房整體環境品質。相應地，住房規劃發展目標也應與總體發展目標相互協調適應，由解決住房總體短缺問題、提高人均居住面積轉向進一步優化居住環境，提升綜合居住品質和滿足多樣性居住需求。

通過5—10年建設，基本形成多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度框架。通過進一步優化居住用地供應、加大租賃住房和中小套型住房供應、完善住房保障體系建設、推進舊住房改造等重要舉措，實現住房困難得到保障、住房配置更加合理、居住條件有效改善、住房品質明顯提升，居民生活幸福指數穩步提升。

3 中近期發展思路優化

按照人口結構調整的需要和人口居住的實際需求，針對供地模式、類型需求和空間績效等方面集中體現的矛盾問題，對住房中近期發展總體思路進行優化，積極盤活存量資源，合理安排居住用地供應的結構和時序；優化資源配置，適應空間差異化發展；落實高質量發展，提升住房的空間發展績效。

3.1 重視存量用地轉型, 優化住房土地供應結構和時序

結合城市更新，盤活存量土地資源，通過舊區改造和舊住房修繕改造，提高土地利用效率（見圖4）。在統籌考慮總量控制、區位、環保、交通、公共服務設施的前提下，根據地塊具體開發條件及系統評估結論，通過公共服務設施、綠地等公共要素“補缺口”等作為新增居住用地供給的必要條件，鼓勵存量低效用地轉型；對于就業崗位集聚的地區，以商業辦公項目轉化、“非改租”⑦、企業投資建設、政府回購等方式增加租賃住房，補充新增城鎮居住用地供給。統籌考慮風貌保護、城市更新、舊區改造，確保各類居住用地供應，新增居住用地聚焦就業崗位集聚地區，優先保障租賃及保障性需求，同步推進存量用地轉型，均衡供地時序。近期穩定居住用地供應總量，按照“商品居住用地穩中有升、保障性居住用地確保供應、租賃居住用地大幅增加”的原則，有序調整各類居住用地供應。中期適時調整居住用地供應規模、供應結構和供應機制，重點推進存量用地轉型，充分滿足多主體供給、多渠道保障、租購并舉的用地需求。在居住用地供應中，優先保障新建租賃住房，基于低收入群體保障需求，優化完善“四位一體”保障性住房用地供應。

圖4 2018年上海市各區簡屋及舊式里弄情況

3.2 優化資源配置, 適應空間差異化發展

進一步豐富住房類型，提供多元化的住房：如配備優質公共服務設施的國際社區、人才公寓等，并融合多元文化，適當改善符合國際標準的國際社區。針對人口老齡化趨勢，發展適老化混齡住區，注重社區活動空間的無障礙設計和空間的獨立性，并配以服務專業、設備先進、生態良好的居住環境和樂齡活動。為滿足多層次住房群體的多樣化住房需求，提升基礎設施欠發達地區的公共配套服務和交通支撐體系水平。進一步促進人口崗位結構與空間結構相協調，在人口導入地區，加強住房布局與軌道交通、就業崗位、公共設施等在空間上的整合，強化產城融合與生活宜居。在就業崗位相對集中的地區，優先保障新建租賃住房及“四位一體”保障性住房；在人口疏解地區，除滿足高品質居住環境需求外，仍應鼓勵通過多種方式并存的存量用地更新，降低與產權交易相關的制度成本[9]；優化城市資源配置，進一步提高中小套型住房和租賃住房等類型占比，降低住房總體成本。

3.3 構建高質量人居環境, 提升住房發展空間績效

促進各類人群間的社會融合，針對不同人群和家庭類型的多樣化需求，調整住房的規模、結構、布局等，實現市民住有所居；落實“上海2035”15分鐘社區生活圈相關內容，以城鄉社區為基礎，充分滿足居民的基本生活需求，構建覆蓋城鄉、公平均等的多層次公共服務體系，增強高能級公共服務設施配置；營造優質的社區環境，提升社區交通、就業功能和公共空間品質。重點保障軌道交通站點1 000 m覆蓋范圍地區，提高新增住房中中小套型住房和具有托底性質的保障性住房建設比例；結合中近期創新中心、商務集聚區、產業社區等創新人才集聚地區建設，提高新增租賃住房建設比例。合理確定新增住房開發規模與開發強度，提升居住用地綜合開發和復合利用水平。以TOD為導向，推進社區基礎設施、公共設施用地的綜合開發利用，引導控制各類新增住房的建設啟動條件，加強公共服務設施與新增住房的協同性，鼓勵合理的功能混合、多元發展和集約發展。

4 中近期空間規劃策略

中近期住房發展在空間布局方面應更加關注集約高效和空間適配。依托城鄉體系發展，引導城鎮住房的有效供給，加強住房與相關生產、生活設施在空間上的整合，優化城市功能結構，引導職住空間匹配。根據“上海2035”要求的住房發展政策分區，按照“中心城—主城片區—新城—核心鎮—中心鎮—一般鎮”形成空間規劃策略指引，引導城鎮住房實現有效供給。

4.1 重視中心城存量住房更新改造, 優化和完善居住環境、設施配套與交通支撐

中心城應重視存量住房更新改造，由“拆、改、留”向“留、改、拆”轉變，更加強調“留、改、拆并舉，以保留保護為主”，統籌規劃，有序推進舊區改造和舊住房修繕改造。新增住房應以中小套型為主，優先利用軌道交通站點周邊地區，建立商品住房建設與公園綠地、開放空間、公共設施等同步建設的開發機制，合理控制居住用地供給規模與節奏。結合就業集聚地區和軌道交通站點，增加租賃住房、中小套型住房供應，緩解該類地區創新群體適宜性住房短缺的問題。進一步推進以二級舊里以下房屋為重點的舊區改造和以老公房為重點的舊住區綜合改造；針對危房、缺乏必要生活設施的老舊住房，以及建筑結構差、年久失修、基本設施匱乏的不成套老公房，實施舊住房修繕改造。針對就業相對集聚區域，加快產城融合，完善產業社區建設，增加中小套型、租賃住房供應，同步加強就業集聚區與外圍居住配套地區的交通聯系。

4.2 引導主城片區職住空間匹配, 適度提高租賃性、中小套型住房比例

主城片區結合商務集聚區、軌道交通站點等未來整體轉型地區，應適度提高租賃性、中小套型住房比重，滿足創新群體居住需求。針對現有居住用地，重點完善公共交通和公共服務配套水平。對于居住功能集聚但缺乏就業、交通與配套設施的地區，控制新增住房規模，著重引導培育就業崗位，促進產城融合，打造功能完善的城市社區。在就業中心、大容量公共交通樞紐站點、公共活動中心等地區布局保障性住房。重點加強轉型地區的公共服務設施與生態綠地建設，在增加就業和提升交通支撐水平的基礎上，以中小套型和租賃住房為主適度配建住房。進一步調整優化住房規模布局，重視存量住房更新改造。與此同時，結合城市戰略留白及彈性控制地區的未來發展要求，預留應對人口增長多情景的空間。

4.3 進一步促進人口向新城集聚, 提升公共服務質量

5大新城應重點引導住房規模布局，同步配套完善軌道交通和基礎設施建設，進一步提升公共服務質量。推進新城住宅建設，通過完善公共服務設施提升服務質量，加強軌道交通站點的引導作用，同時加大政策支持力度，增加就業崗位等提升人口吸引力。進一步拓展存量低效用地轉化為租賃住房的方式，多渠道增加租賃房源供應數量，提高租賃住房供應比例。合理布局一定比例的保障性住房，加強對現有大型居住社區的評估，分類完善大型居住社區規劃建設。保障性住房應與新城建設、公共交通和公共服務設施建設相協同，促進社區的多元融合發展。在軌道交通站點以及通過工業區轉型而成的就業和公共活動中心地區，著重增加有一定開發強度、套型多樣、功能混合的居住用地。

4.4 引導核心鎮和中心鎮住房規模布局, 合理把握一般鎮的住宅供應節奏

針對核心鎮、中心鎮和一般鎮，應合理控制住房發展規模，擴大保障性住房房源籌建渠道，發揮用人單位和園區的主體作用，引導和推動企業自建單位租賃房，為企業員工提供居住保障，并利用商品住房配建保障性住房。核心鎮和中心鎮是住房空間布局優化的重點關注對象，應進一步提升人口密度和就業崗位密度，新增住房以滿足外來常住人口、本地城鎮化需求為主，促進軌道交通站點周邊區域等的人口集聚。針對就業集聚地區、商辦過剩地區、交通優先地區，引導建設中小套型住房、租賃住房。一般鎮住房空間布局要規避垃圾焚燒廠、填埋場、有污染的工業用地等對環境有污染的地區。結合人口、產業、配套設施和入住率等因素，合理把握居住用地供應時序和節奏，并將就業、設施配套和環境改善作為新增居住用地啟動的必要條件。

5 住房發展行動計劃

5.1 近期以空間建設為抓手, 進一步提升住房空間發展績效

近期應加快培育和發展住房租賃市場，完善“四位一體”住房保障體系，“留、改、拆并舉”，深化城市有機更新。重點聚焦租賃住房公共服務平臺建設、各類保障性住房建設、提升中小套型住房比例、填補公共服務設施缺口、優化居住集聚地區交通可達性、綜合改造老舊住房、處置老舊住房隱患、小區綜合治理等居住空間及人居環境建設方面。通過統籌考慮新增住房、生活服務設施、就業崗位等，形成若干功能完善、體系健全的生活社區，深化落實15分鐘社區生活圈理念，推進住房空間發展績效進一步提升。

5.2 中期創新開發模式, 完善租購并舉的住房體系

中期應加大租賃住房供應力度，加快完善租購并舉的住房制度體系。在城市中心及副中心、新城中心、科技研發集聚區和先進制造業集聚區等，以區域公共交通便捷、生產生活便利、租賃住房集中為原則，體現區位適宜、宜居宜業等導向，完善租賃住房建設。創新開發模式，推進職居功能有序融合。加強公共服務設施、公共綠地、公共空間與土地開發的同步協調。加強土地開發前期評估，建立經營性土地出讓與公共設施、公共綠地和公共空間相掛鉤的制度，保障公共服務供給，推進居住與就業平衡。明確公共服務設施及公共空間建設管理、物業持有及出租運營要求，根據實際情況及時調整租賃對象、租期、租金，以及相關租賃管理要求，進一步加強租賃住房后續監管。

5.3 遠期探索政策保障機制, 進行全生命周期動態維護監測

充分發揮規劃管理、土地供應、項目實施等政策調節作用。落實中小套型、租賃住房供應和相關管理要求，并提升居住用地供應的精細化管理水平。如細化中小套型比例、租賃比例等控制要求，完善和優化帶方案出讓、轉化、配建等供地方式，引導相關機構加大物業自持比例的機制設計。明確租賃住房管理機構和管理職責，健全常態化、全周期管理機制。與此同時，加大政府對住房發展的動態維護。建立住房規劃實施的動態監測、定期評估和及時維護機制，通過對人口增速、人口結構變化、土地等方面規劃實施情況和關鍵指標的跟蹤反饋，制定多情景應對策略，對規劃進行全生命周期的動態維護。在堅持住房發展總體原則導向不變的情況下，及時調整新增住房供應的相關條件（套型結構、配建比例等），不斷優化完善相關住宅供應方式，對規劃預留的戰略性空間進行動態調整，確保住宅有效供給。

6 結語

住房問題既是民生問題，也是發展問題⑧。既是城市發展重要的主題，也是關乎社會民生的長久話題。健全可負擔、可持續的住房供應體系是深化改革、調整結構、改善民生的重要領域[10]。促進社會公平、提升居住品質，是住房發展需要長期秉承的理念和追求的目標，中近期住房發展面臨的一系列問題，從長遠來看也只是城市轉型發展過渡階段特征的集中體現，隨著城市基礎設施建設的不斷完善和居民生活水平的不斷提高，在新的發展階段，住房發展還將面臨新的矛盾和新的考驗，應以更加開放的心態和更加包容的機制，不斷調整住房發展思路和應對策略，進一步優化完善住房發展體系及相應管理制度。

注釋

① 參考：陳杰.上海2020年住房形勢分析.復旦大學新聞文化網http://news.fudan.edu.cn/2012/0810/31263.html。

② 2018年12月24日召開的全國住房和建設工作會議對2019年的住建工作提出了“穩房價、穩地價、穩預期”的“三穩”總體目標 。

③ 中心城7區為黃浦區、徐匯區、長寧區、靜安區、普陀區、虹口區、楊浦區。

④ 外圍6區為嘉定區、金山區、松江區、青浦區、奉賢區、崇明區。

⑤ 參考：《上海市住房發展專項規劃》。

⑥ 2018年7月，上海市市長應勇在上海市第十五屆人大常委會第五次會議（擴大）上提出。

⑦ 非改租：指非居住房屋改建租賃住房。

⑧ 2013年10月31日，習近平總書記主持中共中央政治局第十次集體學習時的講話。