“互聯網+政務服務”的績效評估與問責體系構建

楊國棟

摘? ?要： “互聯網+政務服務”的深入推進，需要評估和問責體系為其提供制度支持?！盎ヂ摼W+政務服務”評估的價值標準是價值理性和工具理性的統一，內容構成兼具組織價值、經濟價值和社會價值，評估指標選擇應從政治支持、信息透明度、可量化程度、評估目的、評估的開放性以及制度化水平等六個方面綜合考量?！盎ヂ摼W+政務服務”的問責機制包括公民參與的社會問責，基于政務運行管理的行政問責，面向項目評估的績效問責等三個方面?！盎ヂ摼W+政務服務”的評估與問責密切聯系、互為條件，從確立以公眾滿意度為中心的評估問責導向、加強評估與問責的主體和內容的整合、完善評估問責的制度化建設等三個方面著力，推動兩者之間的制度協同，形成相互促進的互動態勢。

關鍵詞： “互聯網+政府服務”; 公共服務; 績效評估; 問責

中圖分類號： D63? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.005

Abstract： The in-depth promotion of “Internet + government service” requires the construction of evaluation and accountability system to provide institutional support. The value criterion of “Internet + government service” evaluation is the unity of value rationality and instrumental rationality， and its content composition should have the organizational value， economic value and social value， and in terms of specific selection， we should consider six aspects including political support， information transparency， quantifiable degree， evaluation purpose， openness of evaluation and institutional level. The accountability mechanism of “Internet + government service” includes the social accountability of citizen participation， administrative accountability based on administrative operation management， and performance accountability for project evaluation. There is a high degree of consistency between the evaluation and accountability of “Internet plus government service”， and we need to work on three fronts from the establishment of assessment of accountability for the center with the public satisfaction guidance， strengthen the accountability main body and content integration， and improve the institutionalization of assessment and accountability to realize the system synergy between the two and form each other to promote interaction.

Key words： “Internet + government service”;? public service; performance evaluation; accountability

“互聯網+政務服務”已經構成政務運行的日常環境和政府管理的組成部分，成為提高政府服務能力，提升政府公信力的重要途徑。隨著政務服務“一網通辦”和“一體化在線政府服務平臺建設”的推進，深入推進“互聯網+政務服務”，發揮其在數字政府、數字中國、智慧社會建設中的推動作用，并增強對公共管理創新和績效提升的支撐作用，需要運用制度工具為其確立導向并注入發展動力?？冃гu估與問責體系的構建，能夠為促進“互聯網+政務服務”的績效改進與質量提升提供制度保障，并催生基于技術驅動的政務創新有益實踐，創設推進“互聯網+政務服務”新的發展模式和途徑。

一、“互聯網+政務服務”的評估指標

“互聯網+政務服務”是“政府創造性地運用互聯網為公民和企業提供政務服務”，它“不是將線下的政務服務簡單照搬到線上，而是意味著一場深層次的政務服務革命”[1]。隨著“互聯網+政務服務”日益成為政府公共服務的重要渠道，其運行績效日益凸顯，不僅關系到現有網上政務服務平臺的合理性，也關系到深入推進“互聯網+政務服務”的未來圖景。績效評估是推進政府有效治理的重要手段[2]。由于“在整個績效評估過程中，指標體系是最為核心的部分，是績效評估能否達到全面、客觀、準確的關鍵所在”[3]。因此，要實現“互聯網+政務服務”有效的績效管理，首先要建構科學的評估指標體系，就是在公共服務所蘊含的多元價值標準的綜合和權衡下，建構全方面、多層次，涵蓋“互聯網+政務服務”運行過程和全部結果的指標內容，并依據評估環境和對象的不同，在評估維度的兩極連線中找到適當的平衡點，進行具體的指標選擇的科學過程。

（一）評估指標的價值標準

績效評估必須體現公共價值，因為“行政權力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏”[4]，績效評估正是基于委托代理關系，實現人民對政府權力控制的重要手段?！盎ヂ摼W+政務服務”在本質上是公共權力行使的過程，其績效評估就應當同樣反映公共價值?！翱冃гu估具有價值理性和工具理性的雙重性，兩者是辯證統一的”[5]。一方面，從組織管理的角度來看，“互聯網+政務服務”首先是提升政府服務能力的一項工具，應有助于提升公共服務的經濟、效率與效益，這反映了它應具有的技術能力，也即運行的有效性問題。另一方面，對于民主政府而言，“我們所需要的不是技術能力本身，而是由公眾及其授權的代議機構所界定的服務公共福利的技術能力”[6]，因此，“互聯網+政務服務”必須是以實現公共利益為導向的，必須非常注重透明、回應性、問責性、包容性、公民的滿意度等治理的重要元素，以進一步補充法治和“3E”（節約、效率和效能）的價值。

（二）評估指標的內容構成

“互聯網+政務服務”的核心要義是促進互聯網與政府公共服務體系的深度融合[7]。對政府而言，“互聯網+政務服務”推動數據共享、業務協同和流程再造?！盎ヂ摼W+政務服務”還強化公眾參與，提升公民滿意度。有學者認為“互聯網+政務服務”推動改革的績效可以從經濟效益、社會效益兩個方面衡量，經濟效益重點考察“互聯網+政務服務”的經濟賦能作用，社會效益重點觀察上級政府、社會媒體、群眾企業關注程度和評價[8]。依據“互聯網+政務服務”的受眾，它可以具有三個方面的目標價值，即組織價值、經濟價值和社會價值。作為政府管理的“互聯網+政務服務”，目標價值是組織價值，即提高政府的管理和服務能力，減少腐敗和提升形象，它既關注網上政務運行的行為，也關注對政府管理所產生的效果。面向公共服務的“互聯網+政務服務”，目標價值是社會價值，即提供便捷實用服務，增強透明性、公平性，加強隱私權等公民權的保護，以及參與式治理和民主。作為項目委托—代理的“互聯網+政務服務”（即政府將“互聯網+政務服務”項目的全部或部分技術功能委托給外包合作商），目標價值是經濟價值，即“互聯網+政務服務”技術建設的資金投入與相應的時間成本和行政管理成本的降低（減少）的比例關系。一般來說，“互聯網+政務服務”兼具這三個方面的價值，因此，其評估指標也就涉及了廣泛的內容，包括經濟、效率、成本效能、回應性、全面影響力、程序性公正、民主參與帶來的合法性等等。與這些規范的目標價值相對應的評估指標可以歸納為六個方面：工作量或產出（“互聯網+政務服務”覆蓋率與實際利用率）、單位成本與效率、結果或有效性、服務質量、公民滿意度、民主參與度，每一方面的指標內容都可以包括若干細化的內容，需要針對不同評估對象和目標進行組合。

（三）評估維度與指標選擇

“互聯網+政務服務”評估的內容廣泛，但具體的選擇是一個高度具象化和實踐導向的過程，可以依據六個維度的參數進行分類選擇和評價。一是評估的政治支持。績效評估要避免流于形式，或者陷于自娛自樂的困境，很重要的一個因素就是獲得重要的政治支持，必要的公共資源和授權是評估有效進行的一個前提，對于深層次的政府權力和利益的評估指標，沒有領導系統的支持幾乎是不可能的。二是信息透明度。評估指標所涉及的信息具有多大的可獲得性是評估指標的一個重要標準。三是評估的可量化程度。評估指標既可以是量化效果的評價，也可以是以價值為基礎的評價。四是評估目的。評估是為了評定“互聯網+政務服務”的發展水平，提高運行的效果，還是為了某一具體項目的啟動、改進或終止，每一個評估目的都蘊含著相應的對評估結果使用的設計。五是評估的開放性。評估的過程和結果是公開的，還是局限在政府部門或評估機構內，這影響了評估指標選擇是基于學術知識或實踐經驗，抑或公民需求。六是評估的制度化水平。評估是一些懷有良好愿望的公務員的積極努力所創造的管理措施，還是具有法定效力的制度構建，決定了評估指標具有多大的穩定性。對于評估指標選擇來說，每個維度都非常重要，它是評估機構在構建評估指標體系所必須要考慮的因素，也是衡量評估指標科學性和可行性的重要依據。

二、“互聯網+政務服務”的責任機制

問責是現代責任政府的產物，因為責任政府的理念認為，所有的政府都應該以某種機制促進和確保行政問責的良好運行，但“基于人類的本性，人們不會主動去承擔行政責任” [9]。因此，問責主要是一種強制手段，是對公共管理者加以糾正和懲罰的安排。在這一意義上，問責是自由行使權力和權威所要付出的代價?！皵底謺r代政府不再是公共權力和相應制度安排的唯一提供者，而是與各種平臺化和生態化公共空間共同提供行動的規范”[10]?！盎ヂ摼W+政務服務”作為政府提供公共服務的重要途徑和方式，必須要承擔對公共責任的要求。基于“互聯網+政府服務”在行政體系和政務運行中的角色和作用，其問責機制可以從以下三個方面來構建：

（一）公民參與的社會問責

“互聯網+政務服務”要保持它在回應公民需求和擴大公民參與等方面所具有的卓越可能性和多功能性，就必須要構建社會問責機制。一方面，社會問責作為公共部門的社會問責體系的一個組成部分，將成為更廣泛的社會問責的一個內容。另一方面，面向公共服務是“互聯網+政務服務”最重要的特征，而且“從不同途徑建立的問責機制，其‘問責鏈（Accountability Chain）只有與公眾緊密結合起來，形成閉環效應才能有效運轉起來”[11]，“互聯網+政務服務”必須發揮它在與公民無界限溝通方面所具有的獨特優勢，通過網絡化的意見表達機制，如政府網站和大眾媒體，將公民參與擴展到“互聯網+政務服務”的方方面面。最后，“互聯網+政務服務”的社會問責要將網絡問責作為自己的核心機制。政務微信和微博、政府網站的公共論壇、網上投訴、社會化媒體、網上評議政府等新興參與渠道不僅作為一般意義上的行政問責的重要途徑，更應該成為評價“互聯網+政務服務”績效的最重要問責手段。

（二）基于政務運行管理的行政問責

互聯網+政務服務面臨的制約因素，既包括信息共享難、業務協同難、數據不兼容等基礎性問題，也包括政府互聯網思維與能力不足、組織協同和業務整合不力，資源獲取不均衡等政府治理深層次問題[12]?！盎ヂ摼W+政務服務”運行管理的行政問責作為行政機構內部控制的一個組成部分，既需要融入一般性的組織管理的問責形式，也由于其技術性特點，體現出自身的特色。一方面，“互聯網+政務服務”的行政問責是組織上級對下級，或者行政領導對“互聯網+政務服務”管理者和操作者施加的控制，遵循的是計劃和規則，并通常采用預算控制、績效評定、人事權力，或者執行權威重組機構的工具和手段。另一方面，“互聯網+政務服務”的行政問責要面向信息系統運行的專業責任，包括技術系統的合理性，“互聯網+”與“政務”的結合，以及“互聯網+政務服務”與政府創新的協同等方面內容，它反映了“互聯網+政務服務”運行所應用的技術手段是否合理，在技術能力與政府需求之間是否做到了平衡，以及是否最有效地發揮和運用了它的技術能力等等。

（三）面向項目評估的績效問責

“互聯網+政務服務”的建設和運行也是一個科學管理的過程，特別是由于新的技術形式不斷涌現，以及對已有系統和平臺的整合與改進仍有大量工作要做，“互聯網+政務服務”涉及大量有關服務平臺和資源設施的項目管理?；陧椖吭u估的績效問責經常是與“互聯網+政務服務”的項目評估結合在一起，可以由獨立問責機構（如審計）、人大、政府機構、相關人員組成的臨時機構，或者政府與第三方機構聯合進行，問責的內容主要是項目的建設和運行是否按照計劃進行、是否取得預期效果、有無發生腐敗行為等?；陧椖吭u估的績效問責的一個重要因素就是信息的透明度，因為當項目運行在本質上不是很透明時，問責就難有保障，這要求問責主體要保持對項目信息的有效掌握。同時，問責主體還要對項目風險進行預測，以避免大的失敗，并通過問責實現績效的持續改進。

“互聯網+政務服務”涉及的領域和過程非常廣泛，幾乎很難對其整個行為過程進行“監視”，每種監督方式都有其局限性。責任問題也極其復雜，公共管理者在大部分情況下不僅必須要滿足幾個不同的潛在授責方，同時還要符合適當行為的不同標準。責任還存在成本，我們也需要面對“多大的責任心就足夠了！自由裁量與責任間的合理平衡點在哪里？在什么情況下，問責制的成本大于收益”等諸類問題，這都需要公共管理者依據具體的環境進行制度設計與抉擇。政府問責建設的目標是構建一個較平衡的、全面的“問責體系”，這不僅是將多種問責機制恰當地組合為一個“問題體系”，還取決于將它與一個地區的社會和政治的關聯視為一個體系。

三、“互聯網+政務服務”績效評估與問責的制度協同

美國學者小威廉·T·格姆雷（William T.Gormley Jr.）和斯蒂芬·J·巴拉（Steven J.Balla）認為：“責任和績效是評判政府機構的兩個主要標準，盡管這兩個標準在某些方面有區別，但卻相互離不開對方?！盵13]盡管不是所有的評估都可以用來問責，但毫無疑問，許多評估結果可以成為問責的依據，“績效評估和行政問責兩者在內在理念、實現機制、現實功能方面存在著相似與趨同性”[14]。對各級政府、政府各部門“互聯網+政務服務”的運行情況進行評價不是評估的最終目的，而是借以促使政府更好地履行職責、提高治理水平?！盎ヂ摼W+政務服務”最直接體現的是政府的服務精神和能力，因此其基本導向是“結果為本”的，這包括效率、控制腐敗，但更重要的是公民的滿意度，間接體現為政府能力、質量和形象的提升?；诖?，“互聯網+政務服務”績效評估與“問責制從政府的被動應對轉化為政府積極的認識和主動的要求”[15]的發展趨向具有內在的契合性，兩者應呈現出彼此推進的互動態勢。

（一）以公眾滿意度為中心的評估問責導向

“互聯網+政務服務”將政務服務與互聯網這一載體有機結合，要“構建起一整套公開透明、高效便捷的政務服務體系，讓群眾辦事更方便、創業更順暢，讓億萬人民在共享互聯網發展成果上有更多獲得感”[16]?！肮姾推髽I的需求是影響政府‘互聯網+政務服務能力的重要外部驅動要素”[17]，“如果政務服務網站不能被公眾廣泛使用，那么政府在建設電子政務中投入的大量資金將很難獲得應有的回報，也無法實現發展電子政務的目標”[18]?！盎ヂ摼W+政務服務”在根本上是以滿足公民需求為導向的，其關注點不是投入和組織效率，或是規則，而是服務能力。主要方法和途徑在于服務標準的規范、服務流程的優化，以及服務渠道和服務方式的創新。在績效評估和問責的體系建構和制度建設中，要貫穿“公民中心”、“結果為本”和“責任行政”的共識理念。一是確立以優質、高效的服務來滿足公眾的需要，增強政府對公眾需求的回應力的評估理念。這有利于建立起政府與公眾的直接責任關系，明確績效評估與問責的責任和目標。二是“結果為本”的理念。通過績效評估結果運用所產生的激勵和約束力，推動政府履行責任。三是政務服務旨在促進公共利益最大化的公共責任理念。評估和問責的共同目的在于推動政府重塑職責使命，滿足公眾對公共服務的需求，促進公共利益的最大化，而不是追求自身利益最大化。

（二）加強評估與問責的主體和內容的整合

到目前為止，還很少有面向“互聯網+政務服務”績效評估與問責的實證性成果，已有的研究和實踐，主要是關于電子政務建設，大部分是針對于政府網站評估進行的探討。與傳統電子政務或政府網站績效評估不同，“互聯網+政務服務”評估與問責具有明顯的“微觀”和綜合性相統一的特征。一方面，“互聯網+政務服務”的評估與問責必然面向具體的政務應用，針對于每一項服務的效果。另一方面，“互聯網+政務服務”的內容涉及廣泛，“‘互聯網+政務服務發展背后的技術—制度網絡卷入了大量的政府內部即不同部門參與方”[19]。政府網站、政務微博和微信、政務大廳、服務網點等等，其前端所體現的服務能力，背后需要大量基礎條件的支撐，如政務信息共享、信息和數據服務體系、網絡基礎設施以及標準和規范建設等等。這些特征使“互聯網+政務服務”在評估問責主體和內容建設上具有高度一致性。其一，評估問責主體的多元化。在電子政務和政府網站評估中，公民參與評估、第三方機構評估、政府與社會組織合作評估，已經進行了很好的實踐，但關于政務服務問責，仍主要是同體問責?！盎ヂ摼W+政府服務”評估問責要將兩者整合起來，一方面以績效評估來推進行政問責。包括上級對下級、專門行政機關對行政人員的問責，另一方面，以“互聯網+政府服務”績效的外部評估來增強問責主體的多元化，包括基于民意調查的問責、人大的問責等等。其二，評估問責要建立內容體系的共享平臺。“互聯網+政務服務”的目標和重點與績效評估的主體內容和問責重心應當是一致的。評估要基于問責實現，問責要有助于實現評估的目的，兩者要相互支撐。